Министерство образования Российской Федерации Центр образовательного законодательства

В.М. Сырых

Введение в теорию образовательного права

Москва - 200

2Сырых В.М., д-р юр. наук, профессор. Введение в теорию образо­вательного права. М. 2002. - 340 с.

В работе впервые в литературе раскрываются системообразующие признаки образовательного права как новой отрасли российского права. Основное внима­ние уделяется характеристике образовательных отношений, составляющих осно­ву предмета правового регулирования образовательного права. Рассматриваются комплексные институты данной отрасли права, излагаются концептуальные ос­новы структуры и содержания Кодекса РФ об образовании.

Работа предназначена для специалистов, участвующих в законотворческой деятельности в области образовательного законодательства. Она будет представ­лять интерес для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и педаго­гических вузов; курсантов, адъюнктов и преподавателей юридических образова­тельных учреждений Вооруженных Сил России.

Ответственный за выпуск В.В. Насонкин

© Сырых В.М., 2002. © Центр образовательного законо­дательства Минобразоввания России, 2002.

Оглавление

стр.

В.М. Сырых 2

Введение в теорию образовательного права 2

Оглавление 3

Глава 6. Субъекты образовательных правоотношений 97

Глава 7. Понятие и виды образовательных правоотношений 119

Глава 8. Основания возникновения, изменения или 137

прекращения образовательных правоотношений 137

Раздел 2. Комплексные и иные, связанные 155

с образовательными отношениями, институты 155

Глава 2. Комплексные институты отраслей 169

образовательного и гражданского права 169

Глава 3. Комплексные институты отраслей образо­вательного и административного права 195

Глава 5. Отношения между обучающимися и образо­вательными учреждениями, вытекающие из образовательных отношений 233

Глава 6. Дисциплинарный проступок и матери­альная ответственность участников образовательных отношений 242

.Глава 7. Применение дисциплинарной и матери­альной ответственности 261

В институте «Применение дисциплинарной и материальной от­ветственности к участникам образовательных отношений» целесообразно предусмотреть два способа снятия дисциплинарного взыскания: по истече­нии одного года при условии, что работник за этот период не будет под­вергнут новому дисциплинарному взысканию; досрочное - по решению ру­ководителя образовательного учреждения. Полагаем, что этот порядок мо­жет быть применен и по отношению к студентам. Но возможен и иной ва­риант ~ дисциплинарное взыскание, примененное к студенту, действует в течение одного учебного года, если он не был подвернут новому взысканию. С началом нового учебного года, считается, что студент не имеет взыска­ний.Раздел 3. Образовательное право как отрасль российского права 1

Глава 4. Метод правового регулирования образовательного права 28

Раздел 1У. Источники образовательного права 50

Глава 1. Понятие и виды источников образовательного права 50

Глава 2. Источники международного права по вопросам образования 60

Глава 3. Принцип федерализма в 73

законодательстве об образовании 73

Глава 4. Качество нормативно-правовых актов образовательного права 89

Глава 5. Основные направления совершенствования нормативно-правовых актов образовательно­го права 105

Глава 6. Кодекс РФ об образовании как основополагающий акт обра­зовательного права 112

Список литературы 1. Основные источники права 125

2. Монографии, брошюры, статьи 127

Введение

Большой массив законодательства Российской Федерации по вопро­сам образования в настоящее время представляется очевидным и бесспор­ным явлением правовой сферы. Однако остается по-прежнему дискуссион­ным вопрос об уровне системной организации этого массива: содержит ли он нормы и институты самостоятельной отрасли права или же представляет собой комплексный компонент системы законодательства.

Для ряда российских правоведов по традиции, идущей от советских времен, признание образовательного права в качестве новой самостоятель­ной отрасли права, является делом не только невероятным, но и кощунст­венным. Они по-прежнему рассматривает массив этих норм в качестве ком­плексной отрасли законодательства, содержащей нормы административного, гражданского, трудового и иных отраслей права и не имеющей свойств, при­сущих отрасли права, - собственного, оригинального предмета и метода пра­вового регулирования.

Действительно, законодательство об образовании советские правоведы признавали составной частью административного права, хотя и в тот период было видно, что значительная часть отношений в сфере народного образова­ния имеет особый, специфический характер и не относится к сфере государ­ственного управления. Это, например, отношения, связанные с организацией учебного процесса, деятельностью образовательных учреждений, трудовой деятельностью педагогических кадров, их подготовкой и переподготовкой, аттестацией, предоставлением участникам образовательного процесса разно­го рода социальных льгот и гарантий.

Наличие в сфере образования отношений, выходящих за пределы чис­то административного права, наиболее ярко проявлялось при подготовке систематических собраний действующего законодательства, где нормативно- правовые акты по вопросам образования неизбежно выделялись в самостоя­тельный массив. Так, в Собрании действующего законодательства СССР ак­ты по вопросам образования были выделены в самостоятельный раздел, а в Своде законов СССР они составляли объемную главу раздела по вопросам социального развития и культуры, а также социально-экономических прав граждан.

После принятия Закона РФ «Об образовании», который разрешил ор­ганизацию и функционирование негосударственных образовательных учре­ждений и предоставил обучающимся право получать общее и профессио­нальное образование не только на бюджетной, но и на платной основе, от­почкование законодательства об образовании от административного права стало неизбежным фактом.Одним из первых, кто признал образовательное законодательство в ка­честве «самостоятельной отрасли правовой системы России», был В.И. Шкатулла. К сожалению, в его работе этот тезис не получил надлежа­щего обоснования. Да и сам автор рассматривал образовательное законода­тельство лишь в качестве комплексной отрасли, «включающей нормы раз­личных отраслей: педагогического, трудового, административного, граждан­ского, финансового и др. Эти нормы не объединены единым методом право­вого регулирования, но связаны предметом и задачами регулирования. Все эти нормы регулируют единое образовательное пространство, единые обра­зовательные отношения» (98. С. 47. Здесь и далее ссылки на источники оформляются следующим образом: первая цифра соответствует номеру источника, помещенного в списке цитированной в книге литературы, приве­денной в конце монографии. Вторая цифра обозначает номер страницы, где находится соответствующее положение. Если издание является много­томным, то дополнительно указываются сведения о томе, к которому да­ется ссылка).

Ю.А. Тихомиров, поддержав тезис о целесообразности формирования и развития законодательства об образовании как новой отрасли законода­тельства, обосновал его несколько иначе. По его мнению, у новой отрасли законодательства складываются «свой предмет и методы правового регули­рования, включающие применение наряду с административным правом, норм гражданского, трудового права» (86. С. 644).

Итак, в каком же качестве следует трактовать образовательное право - как отрасль права или как отрасль законодательства? Вопрос имеет не толь­ко чисто познавательный интерес. От позитивного решения этого вопроса зависит разработка ряда принципиально важных практических проблем, в том числе определение законотворческой стратегии на ближайшие годы, пу­тей систематизации законодательного массива, поиск и установление преде­лов применения норм гражданского права и других отраслей для регулиро­вания образовательных отношений, успешная подготовка проекта Кодекса РФ об образовании.

Теоретическая неразработанность названных вопросов приводит не­редко к неверным практическим решениям. Например, представление об об­разовательном праве как конгломерате разноотраслевых норм оправдывает экспансию норм гражданского права на чуждые им образовательные отно­шения, как это имеет место в решении Коллегии Министерства РФ по анти­монопольной политике и поддержке предпринимательства от 24 ноября 1999 г. «О соблюдении законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг».

Коллегия, в частности, усмотрела ряд нарушений гражданского зако­нодательства в образовательной деятельности негосударственных вузов. Бы­ли признаны несоответствующими гражданскому законодательству положе­ния договоров, заключенных вузами с обучающимися, в соответствии с ко­торыми вузу предоставляется право в одностороннем порядке расторгать до­говоры с обучающимися в случаях неоплаты ими стоимости обучения, про­срочки оплаты образовательных услуг, а также отчислять обучающихся в связи с невыполнением ими учебного плана. По мнению Коллегии, эти по­ложения нарушают ст. 310 ГК РФ, согласно которой односторонний отказ от исполнения обязательств и одностороннее изменение его условий не допус­каются, за исключением предусмотренных законом случаев.

Между тем решение Коллегии, основанное на нормах гражданского права без учета специфики образовательных отношений, порождает «тупи­ковую ситуацию» для вузов и иных образовательных учреждений, ибо из решения Коллегии неясно, за счет каких ресурсов негосударственный вуз должен обучать студента, не внесшего плату за свое обучение, и что делать с обучающимся, который систематически не исполняет свои обязанности по договору и не выполняет учебный план.

Несоответствие юридической формы фактическому содержанию пра­воотношений в данном случае ~ следствие неправомерного распространения норм гражданского права на образовательные отношения. Последние отра­жают специфику взаимоотношений личности, общества и государства в та­кой обширной сфере социального бытия, каковой является сфера образова­ния и представляют собой самостоятельный вид общественных отношений, наряду с отношениями в сфере гражданского, трудового, административного права.

Стремление законодателя к максимально полному регулированию образовательных отношений с применением соответствующего их специфи­ке метода и приводит к появлению в системе российского права новой от­расли - образовательного права. Для обоснования этого, вполне очевид­ный для нас тезиса, предстоит : 1) показать, что основу предмета образо­вательного права составляют образовательные отношения, которые пред­ставляют собой самостоятельный вид правоотношений и по своему содержа­нию и составу существенно отличаются от гражданских, административных и иных правоотношений; 2) раскрыть роль образовательных правоотноше­ний как объединяющего начала, вокруг которого надстраиваются комплекс­ные институты образовательного права; 3) исследовать системообразующие элементы образовательного права - предмет, метод, принципы; 4) рассмот­реть теоретические и практические проблемы систематизации законодатель­ства в сфере образования.

Сообразно поставленным задачам определяется и структура данной работы.

В первом разделе предпринимается попытка раскрыть специфику об­разовательного правоотношения в целом и на уровне его отдельных элемен­тов - объекта, содержания, субъектов, - а также оснований для возникнове­ния, изменения или прекращения этих отношений. При этом исследование ведется с позиции сравнения и сопоставления образовательных отношений с гражданскоправовыми и административными правоотношениями.

Для обоснования тезиса о самостоятельности образовательных отно­шений нужно также показать, что гражданское и административное право - отрасли, которые по мнению противников образовательного права включают в себя все его нормы, - в действительности в силу специфики их предмета и метода не регулируют и не могут регулировать образовательные отноше­ния.

Во втором разделе обосновывается н правомерность признания обра­зовательного права в качестве самостоятельной отрасль права Наличие в системе законодательства об образовании норм гражданского, администра­тивного и других отраслей права, образующих так называемые комплексные институты, не меняют способности образовательного права быть самостоя­тельной отраслью права. Ни одна из отраслей российского права не может похвастаться «стерильной чистотой» своего предмета, в ней неизбежно при­сутствуют нормы других отраслей права.

В третьем разделе дается анализ всех системных компонентов образо­вательного права - предмета, метода и правового режима, показывается правомерность признания данной отрасли в качестве нового компонента системы российского права.

Четвертый раздел посвящен современным источникам российского образовательного права, а также обоснованию путей совершенствования законодательства в этой области об образовании, подготовке и принятию Кодекса РФ об образовании. Подобный Кодекс, максимально полно и логи­чески последовательно закрепляющий основы нормативно-правового регу­лирования образовательных отношений, позволит улучшить правопримени­тельную практику, создать действенную нормативную базу для реализации и защиты конституционного права личности на образование.

Акцентируя внимание на проблемах системного строения образова­тельного права, составляющих предмет данной работы, мы практически проходим мимо значительной части законотворческих ошибок и мало­эффективных норм права, присущих действующему законодательству об образовании. Иначе пришлось бы готовить не введение в теорию обра­зовательного права, а всю теорию полностью. Подобный труд, хотя и необ­ходим, но все же имеет отличный от нашей работы предмет.