Тема 7 Державний кредит і державний борг

Програмні питання:

7.1 Сутність державного кредиту

7.2 Сутність, види та джерела фінансування дефіциту бюджету

7.3 Державний борг (с.в.)

7.4 Боргова політика держави. Управління державним боргом

7.5 Центральні органи влади України в управлінні державним боргом

7.1

При розгляді попередніх тем, ми встановили, що однією із функцій фінансової системи, яка функціонує в національній економіці, є можливість кредитування. Широко, під кредитуванням розуміється форма фінансового забезпечення витрат з боку суб'єктів господарської діяльності, закладів, установ, органів державної влади за рахунок залучених вільних коштів на засадах, по-перше, платності за користування цими коштами, по-друге, строковості такого користування і, по-третє, повернення цих коштів після закінчення оговореного терміну користування. Виконання цих умов означає, що кредит надається тільки такому користувачеві, який здатний забезпечити ефективне економічне його використання. Тобто в кінці оговореного терміну, внаслідок використання кредиту, користувачу необхідно отримати фінансовий результат, достатній не тільки для забезпечення умов кредитування а ще й отримання доходу.

Держава для фінансування своїх видатків також може залучати вільні кошти домогосподарств, підприємницьких структур, які стають, у цьому разі, кредиторами. В окремих випадках, зокрема у сфері міжнародних фінансів, а також при необхідності підтримки окремих національних пріоритетних програм, кредитором може виступати і держава.

Широко під державним кредитом розуміють фінансові інструменти, пов'язані із наданням бюджетних коштів на відповідних умовах для потреб реалізації пріоритетних національних програм, гарантуванням поверненості коштів (роль держави як гаранта) при отриманні окремими державними підприємствами, установами кредитів на виконання важливих національних проектів, а також залученням коштів на відповідних умовах на потреби фінансування бюджетного дефіциту.

Переважний зміст сфери державного кредиту визначає залучення державою коштів на потреби фінансування дефіциту державного бюджету. Такі запозичення можуть відбуватись як на внутрішньому, так і на зовнішніх фінансових ринках. Особливістю є те, що джерелом повернення запозичених коштів і сплати відповідних відсотків є доходи бюджету. Це означає, що державні запозичення передбачають ефективне використання коштів, причому виключно у державному секторі економіки. Внаслідок їх використання доходи бюджету повинні достатньо зрости для повернення отриманого кредиту та зменшення дефіциту бюджету.

Існування можливості держави в необхідних випадках залучати кошти для забезпечення своїх потреб, неминуче супроводжується формуванням певного обсягу непогашених поточних зобов'язань. Крім цього, як зазначалось, держава може виступати й у ролі гаранта при отриманні окремими державними підприємствами, установами, кредитів на виконання важливих національних проектів (прикладом може бути закупівля для національної економіки газу національною акціонерною компанією «Нафтогаз України»). У випадку, якщо ці підприємства, установи з певних обставин не в змозі вчасно віддати кредит, держава, як гарант, повинна виплачувати необхідні кошти із доходів бюджету. Все це сукупно призводить до появи державного боргу. Державний борг – це загальна на поточний момент сума зобов'язань з державних позик та наданих державних гарантій. Окремі дослідники додатково вводять поняття державної заборгованості. Вони означують її як загальну величину суми обсягу державного боргу та обсягу всіх інших видів пролонгованих державних виплат та компенсацій.

7.2

Як часто показує світова практика, бюджет із видатками, які рівні доходам, виявляється неефективним щодо забезпечення стабільного економічного зростання та уникнення циклічності в розвитку національної економіки. Тому, багатьма державами існуючу недосконалість стараються усунути шляхом управління економічними процесами, зокрема через використання інструменту фінансування частини видатків бюджету за рахунок залучення заощаджень від суб'єктів приватного сектора. Перевищення доходів над видатками бюджету, яке у цьому разі має місце, називається дефіцитом бюджету, протилежна ситуація називається профіцитом бюджету. В науковій літературі термін «дефіцит бюджету» закріпився як характеристика співвідношення між доходами та видатками і часто ототожнюється із терміном "сальдо бюджету".

Дефіцит бюджету за своєю сутністю мас двояку природу: з одного боку, це різниця між традиційними доходами та витратами, з іншого – це сума заощаджень суб'єктів внутрішнього приватного сектора, та нерезидентів, що залучаються державою для фінансування незабезпечених доходами видатків. Форма та спосіб залучення капіталу, а також вид інституційного сектора економіки, чий капітал залучається на фінансування дефіциту бюджету, мають при однаковому дефіциті бюджету різні економічні наслідки. Тому джерела фінансування дефіциту поділяють на:

• внутрішні (їх надають інші органи державного управління; центральний банк; депозитні та недепозитні фінансові установи; нефінансові установи; домогосподарства);

• зовнішні (їх надають органи державного управління; міжнародні організації; фінансові установи, що не є міжнародними організаціями; інші нерезиденти);

• інші (у випадку касового виконання бюджету фінансування дефіциту бюджету може здійснюватись за рахунок касових залишків утворених в минулому році; надходжень від приватизації тощо). Особливістю касового методу виконання бюджету є те, що усі операції фіксуються в момент виникнення права на отримання платежу чи зобов'язання щодо його здійснення. У цьому разі можливе утворення «технічних» джерел фінансування дефіциту бюджету, зокрема за рахунок залишку коштів на бюджетних рахунках, покриття дефіциту за рахунок зміни валютних курсів і т.д.

У міжнародній практиці переважно використовуються два шляхи розмежування внутрішніх та зовнішніх запозичень: за ознакою резидентності інвестора та за валютою здійснення запозичення. Ознака резидентності використовується як методологічна основа Міжнародним валютним фондом, Світовим банком, Базельським комітетом міжнародних розрахунків та більшістю розвинутих країн світу. Натомість валютна ознака при розподілі запозичень на внутрішні і зовнішні використовується досить рідко, зокрема в Австралії, Франції, Бельгії та практично всіма країнами, що не належать до розвинутих.

В окремих випадках, при відсутності інших можливостей, як джерело фінансування дефіциту бюджету уряди використовують емісійне фінансування, яке залучається від центрального банку (сеньйораж). Емісійне джерело формально не є частиною внутрішніх заощаджень приватного сектора, однак воно впливає на їх реальну вартість внаслідок підсилення інфляції і, фактично, здійснюється за рахунок заощаджень приватного сектора внаслідок їх знецінення. На відміну від інших джерел фінансування, емісійне фінансування не має добровільного характеру. У більшості країн світу існують законодавчо встановлені норми, які забороняють центральному банку здійснювати подібне фінансування дефіциту бюджету. Однак на практиці існує достатньо способів, щоб обійти ці заборони. Серед них: збільшення обсягів перевищення доходів над витратами центрального банку, що не пов'язані з цілями грошово-кредитної політики і спрямовуються в дохідну частину бюджету; проведення центральним банком квазіфіскальних операцій; неформальні тристоронні угоди між урядом, центральним банком та визначеним комерційним банком щодо рефінансування центральним банком такого банку під заставу придбаних в уряду державних цінних паперів.

Як бачимо, спільною рисою усіх джерел фінансування дефіциту бюджету, окрім емісійного, є те що вони є фінансовими заощадженнями приватного сектора економіки, та нерезидентів, що сформувалися після першого розподілу валової доданої вартості (заробітна плата, дохід від власності та прибуток) та перерозподілу за допомогою фіскального механізму, і акумулюються державою на певних умовах. Ще однією особливістю цих надходжень є їх добровільний характер на відміну від, наприклад, податкових надходжень. При цьому, інші умови залучення цих активів можуть суттєво різнитися: у випадку запозичень у приватного сектора основними умовами є поворотність і платність; у випадку приватизаційних надходжень - умовою є обмін цих фінансових активів на реальні.

Таким чином, дефіцит бюджету – це обсяг бюджетних видатків, здійснених за рахунок внутрішніх і зовнішніх фінансових заощаджень інших секторів економіки в тому числі і міжнародної, акумульованих урядом на добровільних засадах протягом поточного чи минулих періодів та, у виняткових випадках, за рахунок обсягу первинної емісії центрального банку.

Крім традиційного показника дефіциту бюджету для більш повної характеристики фінансової збалансованості державних фінансів використовуються й інші показники. Основними з них є такі.

1. Чистий поточний баланс – обсяг операцій, в результаті яких змінюється вартість активів уряду.

2. Первинне сальдо – різниця між доходами та видатками бюджету за мінусом виплати відсотків за обслуговування існуючого боргу. Визначається з метою виявлення впливу здійснюваного фінансування дефіциту бюджету на економічних агентів, які не є кредиторами держави, тобто на реальний сектор економіки.

3. Валові заощадження – різниця між поточними доходами та видатками бюджету за мінусом чистих капітальних трансфертів, в обсяг яких включаються чисті капітальні гранти і податки на капітал.

4. Скоригований дефіцит бюджету – різниця між доходами та видатками бюджету із якої виключені всі або деякі гранти, крупні і рідкісні, неперіодичні операції, які можуть викривити бюджетний аналіз та реальну фіскальну позицію уряду.

Окремими авторами виділяється активний та пасивний дефіцит бюджету. Активний дефіцит бюджету – та частина дефіциту бюджету, фінансування якої здійснюється для забезпечення інвестиційних потреб національної економіки, пасивний – на покриття поточних видатків (соціальні трансферти, виплата зарплати у бюджетній сфері тощо).

Окремі дослідники вивчали дефіцит бюджету в контексті фаз зростання національної економіки, ними приводиться класифікація дефіциту залежно від чинників, що його зумовлюють. Так дефіцит бюджету, який відображає різницю між поточними державними витратами, скоригованими на зміну обсягу допомоги з безробіття і доходами, які надійшли б до бюджету за умови збереження потенційного обсягу виробництва та незмінної податкової системи, називають структурним дефіцитом. Різниця між фактично спостережуваним дефіцитом і структурним дефіцитом є показником циклічного дефіциту бюджету. Виникнення останнього зумовлене дією автоматичних стабілізаторів законодавчо вмонтованих у бюджетно-податкове законодавство. Чим вища частка еластичних податків у структурі доходів бюджету і більші розміри допомоги з безробіття, тим більшими є коливання циклічної складової сальдо бюджету.

Дефіцит бюджету є багатогранним інструментом, при його фінансуванні використовуються об'єктивні ринкові закони щодо мобілізації фінансових ресурсів. Створюваний дефіцит дозволяє здійснювати пріоритетну державну політику з додаткового стимулювання внутрішнього сукупного попиту у визначених сферах та визначений момент, навіть якщо це не дозволяють наявні доходи бюджету, але є обґрунтовані підстави вважати, що майбутні фінансові ресурси будуть достатніми для повернення запозичень.

7.4

Найбільш пріоритетним завданням реалізації фінансової політики держави є забезпечення ефективного механізму управління державним боргом. Його метою є отримання найкращого результату від вкладення позичених урядом коштів.

Управління державним боргом – сукупність державних заходів з визначення умов залучення коштів, їх розміщення і повернення, забезпечення необхідної платоспроможності держави. Такі державні заходи передбачають підготовку до випуску і розміщення державних цінних паперів, регулювання ринку державних цінних паперів, ефективне спрямування запозичених коштів на законодавчо визначені цілі, здійснення обслуговування і погашення державного боргу.

Політика управління державним боргом ґрунтується на наступних принципах:

- безумовність виконання взятих державою зобов'язань перед кредиторами;

- оптимальність структури боргових зобов'язань держави;

- мінімально можливі ризики за урядовими борговими цінними паперами при коливанні показників світового фінансового ринку;

- зниження вартості обслуговування державного боргу при наступних запозиченнях;

- заміна короткострокових запозичень на довгострокові, забезпечення рівномірності та уникнення значних пікових боргових виплат;

- відкритість і прозорість інформації про залучення, використання і погашення позикових коштів.

Управління державним боргом має відбуватися з урахуванням політики державних запозичень (боргової політики). Боргова політика – це напрямок діяльності уряду, що реалізується через визначений комплекс заходів і спрямований на раціональну та ефективну мобілізацію, розподіл, використання та повернення державою запозичених фінансових ресурсів. Вона у свою чергу акумулює в собі розробку і реалізацію таких взаємопов'язаних та взаємообумовлених елементів, як:

- розроблення стратегії державних зовнішніх і внутрішніх запозичень;

- встановлення обґрунтованого ліміту обсягу державного боргу в цілому, а також внутрішнього та зовнішнього, зокрема;

- визначення тривалості боргового циклу на основі раціоналізації управління динамікою сукупного, внутрішнього і зовнішнього державного боргу;

- вибір найбільш прийнятних у конкретний відрізок часу форм фінансування внутрішніх і зовнішніх державних запозичень (урядові, банківські чи комерційні кредити, державні цінні папери), ступеня концентрації боргових зобов'язань України по окремих кредиторах (міжнародні фінансові організації, уряди зарубіжних країн, іноземні приватні кредитори, вітчизняні юридичні та фізичні особи), рівня диверсифікації запозичень за валютним складом (спеціальні права запозичення (СПЗ), долар США, євро тощо) з урахування ефективного розподілу пов'язаних з цим інвестиційних ризиків;

- розгляд питання щодо можливості (або неможливості) капіталізації частини державного боргу (з відповідною пропозицією кредиторам погашення певної частки боргу державною власністю);

- заходи щодо здешевлення державних запозичень і зниження ризику їх обслуговування (при визначенні вартості обслуговування кредитів слід враховувати оцінку можливого зниження потенційного рівня та погіршення умов. Однією з головних характеристик для формування боргової політики держави є співвідношення суми державного боргу до ВВП (критичний рівень: 60-100%).

Для характеристики ліквідної позиції економіки країни широко використовується співвідношення запланованих платежів з обслуговування боргу до експорту. Цей показник дає оцінку платоспроможності на найближчу перспективу (критичний рівень: 20-25%).

Для оцінки довгострокової платоспроможності часто використовується показник співвідношення дисконтованої вартості боргу до експорту (критичний рівень: 200-250%).

Для виміру навантаження на бюджет використовується показник співвідношення запланованих платежів з обслуговування боргу до суми бюджетних доходів, критичним рівнем для цього встановлено діапазон 25-30%.

Країни з високими темпами росту експорту мають можливість підтримувати відносно вищий рівень боргу щодо обсягів експорту та виробництва. Однак, ці країни стають уразливими у випадку підвищення відсоткових ставок зовнішніх позик внаслідок зміни економічних умов в країнах-кредиторах або ж внаслідок рішень кредиторів щодо небажання з певних причин підтримувати в подальшому досягнутий рівень кредитування.

Для забезпечення платоспроможності держави в процесі управління державним боргом можливим є застосування різноманітних методів коригування боргової політики. Найбільш поширеними серед них є рефінансування та реструктуризація державного боргу.

Рефінансування державного боргу – це погашення основної суми боргу та відсотків по ньому за рахунок коштів, отриманих від розміщення нових позик. Рефінансування боргів може бути ефективним лише у тому випадку, якщо країна-позичальник має високу кредитну репутацію на світовому фінансовому ринку.

Реструктуризація державного боргу – це відстрочення сплати часткової або повної суми боргу країною-позичальником. За такого варіанта можливий також обмін боргових сум на акції або спеціальні облігації для вкладення їх в національну економіку.

Методами управління державним боргом є:

1. Конверсія боргових зобов'язань визначається як зміна норми прибутковості кредиту, при якій держава-позикодавець може зменшити розмір належних до сплати відсоткових сум по кредиту. На практиці застосовуються такі варіанти конверсії зовнішнього боргу:

- обмін типу «борг на борг», при якому країна-позичальник обмінює власні борги перед іншими державами на борги інших держав перед нею;

- обмін типу «борг на експорт», при якому борги покриваються за рахунок експорту готової продукції;

- обмін типу «борг на власність», при якому боргові зобов'язання покриваються за рахунок пакетів акцій підприємств, землі, нерухомості, інших капітальних об'єктів;

- обмін типу «борг на національну валюту», при якому держава-позичальник практично отримує добровільну допомогу для розвитку власної економіки. Кошти, одержані внаслідок такої конверсії, спрямовуються на фінансування освітніх та медичних державних програм.

2. Консолідація державного боргу – це метод, що реалізується як продовження термінів дії випущених державою-боржником позик.

3. Уніфікація позик визначається як обмін кількох раніше випущених боргових зобов'язань держави на одне нове зобов'язання, тобто об'єднання кількох державних позик в одну.

4. Відстрочення погашення позик визначається як продовження терміну погашення боргових зобов'язань держави-позичальника.

5. Анулювання боргових зобов'язань держави застосовується кредиторами у випадку фінансової неспроможності держави погасити одержані позики. Така неспроможність, в свою чергу, може бути спричинена як економічними, так і політичними кризами боржника.

У разі накопичення у держави-боржника значної суми зовнішніх кредитних зобов'язань, на практиці можливе застосування таких варіантів розв'язання її боргових проблем:

- у разі досягнення профіциту державного бюджету країни-боржника, вона може поступово розрахуватися за основною сумою боргу, а також по нарахованим відсоткам. Такий варіант можливий лише за умови здорової економіки та стійкого позитивного сальдо держави.

- погашення державного боргу можливе також за рахунок залучення нових іноземних кредитів. В такому випадку суми зовнішніх боргів держави будуть поступово накопичуватися, що в кінцевому рахунку, призведе до її абсолютної неплатоспроможності. Кредитор за таких умов може вдатися до повного або часткового списання позикових сум. Альтернативним варіантом при цьому може стати відмова країни-позичальника сплачувати борги, що спричинить виникнення істотних втрат для неї через зменшення прибутків від міжнародної торгівлі, арешт активів тощо.

- якщо сума нових іноземних позик боржника не перевищує суми, сплаченої в рахунок погашення кредиту, то країна-позичальник може вчасно виплачувати відсотки по позикам, а обсяг зовнішнього боргу надовго заморожується.

7.5

Правовою основою управління державним боргом є Конституція України, в якій передбачено, що виключно законами України встановлюються порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргів; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види та типи.

Згідно з Конституцією України Верховна Рада України уповноважена затверджувати:

• Державний бюджет України та вносити зміни до нього в частині зовнішнього та внутрішнього боргів;

• рішення про надання Україною позики та економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням. Управління державним боргом здійснюється при тісній взаємодії і співпраці різних міністерств та відомств, які несуть відповідальність за розробку та реалізацію ефективної боргової стратегії держави. В управлінні державним боргом України беруть участь: Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національний банк України, Державне казначейство України.

Кабінет Міністрів України в частині управління державним боргом виконує такі функції:

• визначає порядок та умови здійснення державного запозичення та надання державних гарантій;

• змінює умови угод щодо державного запозичення та державних гарантій. Міністерство фінансів України розробляє програму державного запозичення, яка подасться Кабінету міністрів України на розгляд та затвердження Верховною Радою України.

На Департамент державного боргу Міністерства фінансів України покладено такі функції:

• розробка стратегії та боргової політики;

• розрахунок планових показників, що свідчать про заборгованість держави, а також проведення моніторингу державного боргу;

• визначення доцільності залучення коштів на внутрішніх та зовнішніх ринках капіталів;

• аналіз та супроводження кредитних проектів та визначення доцільності укладання гарантійних угод.

Відповідно до наказу Міністерства фінансів України №42 від 22.01.2001 р. «Про порядок ведення Міністерством фінансів України державного боргу та операцій, пов'язаних з ним» Департамент є відповідальним за:

• оперативний облік та надання оперативної звітності щодо стану державного боргу;

• підготовку та обґрунтування розрахунків до проекту державного бюджету за операціями, пов'язаними з державним боргом. Національний банк України здійснює обслуговування операцій Міністерства фінансів України щодо випущених облігацій на підставі договору, відповідно до якого він:

• відкриває та веде рахунки Міністерства фінансів України у цінних паперах, а також окремий рахунок стосовно викуплених ним облігацій;

• зберігає глобальні сертифікати;

• контролює обсяг облігацій та їх кількість в обігу;

• надає за запитом виписки про стан рахунку Міністерства фінансів України в цінних паперах та виконання операцій з ними;

• надає довідкову інформацію стосовно проведених операцій за облігаціями;

• здійснює кліринг, по-перше, взаємних боргових зобов'язань між учасниками торгів за придбані облігації, по-друге, з Міністерством фінансів України при сплаті доходів або погашенні облігації за умови, що строки проведення платежів збігаються;

• здійснює платежі по сплаті доходу та погашення облігацій за дорученням та за рахунок коштів Державного казначейства України.

На Державне казначейство України в системі управління державним боргом покладається виконання таких функцій:

• разом з Національним банком України та Міністерством фінансів України здійснює управління внутрішнім державним боргом і проведення його обслуговування відповідно до чинного законодавства;

• фінансує витрати з Державного бюджету з обслуговування державного боргу в терміни згідно з графіком;

• забезпечує фінансування витрат з Державного бюджету щодо погашення державних цінних паперів і сплати доходу по них;

• веде облік випуску та погашення державних цінних паперів за термінами обігу згідно з вимогами бюджетної класифікації;

• нараховує проценти та здійснює облік за кредитами, отриманими на покриття дефіциту бюджету;

• здійснює контроль за відшкодуванням збитків бюджету по юридичних особах, які отримали іноземні кредити під гарантії Уряду України;

• інформує Міністерство фінансів та Національне агентство України з реконструкції та розвитку про суми, відшкодовані державному бюджету підприємствами-позичальниками, які одержали кредити в іноземній валюті під гарантії Уряду України, та про застосовані до них санкції.

Відповідно до наказу Міністерства фінансів України №42 від 22.01.2001 р. 2Про порядок ведення Міністерством фінансів України державного боргу та операцій, пов'язаних з ним» Державне казначейство України на підставі розпоряджень Департаменту державного боргу та первинних документів здійснює відображення операцій, пов'язаних з державним боргом та використанням залучених коштів у бухгалтерському обліку виконання державного бюджету.