Тема 8 Місцеві фінанси

Програмні питання:

8.1 Сутність місцевих фінансів, їх структура та функції

8.2 Доходи та видатки місцевих бюджетів (с.в.)

8.3 Управління місцевими фінансами

8.1

Поняття «місцеві фінанси» є синонімом поняття «фінанси місцевих органів влади». Синонімами останнього поняття можуть бути такі визначення, як муніципальні (комунальні) фінанси, фінанси міста, області, району, селища, села тощо. Ці визначення свідчать, що місцеві фінанси функціонують в різних формах залежно від територіального й адміністративного устрою країни.

В Україні формами місцевих фінансів є комунальні фінанси, фінанси Автономної Республіки Крим, фінанси міст Києва і Севастополя, фінанси області, фінанси району, фінанси міста, фінанси району в місті, фінанси селища та фінанси села.

Яка ж сутність поняття місцеві фінанси? Такі визначення, як місцеве фінансове господарство, сукупність ресурсів для виконання функцій чи система економічних відносин, про які вже йшлося, не можуть повною мірою відобразити зміст цього складного фінансового явища.

У сучасних правових державах місцеві органи влади входять до загальної системи організації державної влади, а їхня компетенція визначається центральною владою. Однак залишається перелік таких справ, які держава вважає за доцільне передати для розв'язання місцевим органам влади. Для цього потрібні відповідні ресурси. Це і є об'єктивною причиною для функціонування місцевих фінансів. Їх необхідно розглядали лише в контексті ролі та функцій, що покладаються на місцеві органи влади.

В Україні триває пошук межі між завданнями центральної й місцевої влади. Фінанси місцевих органів влади України перебувають нині в процесі свого формування.

Процес формування місцевих фінансів України супроводжується значними труднощами, пов'язаними з численними факторами. Один із них – необхідність ліквідації деформацій у фінансовій системі, що сформувалися в попередній період. Інший фактор, який стримує формування місцевих фінансів, – відсутність сучасного управлінського досвіду організації фінансової системи, сформованого правового поля, політичної культури і традицій, без яких не можуть існувати фінанси місцевих органів влади. Склад місцевих фінансів характеризується рис. на 8.1.1.

Рис. 8.1.1. Склад місцевих фінансів

Аналіз проблем, пов'язаних із поняттям «місцеві фінанси», дає змогу сформулювати його визначення. Місцеві фінанси – це система формування, розподілу й використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них завдань і функцій.

Фінанси місцевих органів влади як системи охоплюють кілька основних взаємопов'язаних структурних елементів. Це – видатки, доходи, способи їх формування, місцеві фінансові інститути, суб'єкти й об'єкти системи та відносини між суб'єктами системи, системою й іншими ланками фінансової системи держави.

Видатки місцевих органів влади, залежно від їх завдань, поділяють на декілька видів. Насамперед розрізняють обов'язкові видатки, тобто видатки, спрямовані на виконання обов'язкових завдань, покладених на органи місцевої влади з метою забезпечення певних стандартів послуг у масштабах країни. До обов'язкових видатків належать також видатки місцевих органів влади, пов'язані з їх борговими зобов'язаннями за кредитами.

Крім цього розрізняють поточні, або адміністративні видатки, які фінансуються із поточного бюджету і капітальні, або інвестиційні, які фінансуються з бюджету розвитку.

Наявність видатків місцевих органів влади є причиною утворення доходів цих органів влади. Їх можна класифікувати за джерелами й економічною природою.

За джерелами доходи місцевих органів влади поділяють на податкові, неподаткові (платежі, доходи від оренди майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної форми власності), доходи за рахунок кредитів і позик, трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.

За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяють на власні й передані. До власних доходів належать доходи, мобілізовані місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. Це – місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних підприємств, комунальні платежі, доходи за рахунок комунальних кредитів і позик.

До переданих доходів належать доходи, які передаються місцевій владі центральною владою або органами влади вищого територіального рівня.

В Україні за економічною природою доходи місцевих органів влади, згідно із законодавством, поділяються на власні, закріплені й регульовані. Природа закріплених доходів місцевих органів влади відрізняється від природи власних доходів. Закріплені доходи – це одна з форм переданих доходів місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі. Перелік закріплених доходів визначений законодавством про місцеве самоврядування та про бюджетну систему.

Регульовані доходи – це також одна з форм доходів, що передаються центральною владою місцевим органам влади або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів територій нижчого адміністративного рівня. Порядок передавання та розміри регульованих доходів в Україні щороку встановлюються в Законі «Про Державний бюджет».

Чинне законодавство України визначає, що власні та закріплені доходи є основою самостійності місцевих бюджетів. Однак, частка цих доходів ще досить низька. З метою зміцнення доходної бази місцевих органів влади слід значно збільшити частку власних доходів.

Стан і рівень доходів місцевих органів влади визначаються способами їх формування. Способи формування доходів, своєю чергою, залежать від характеру й особливостей економічної системи країни. Закономірним явищем є те, що в більшості розвинених країн основним способом формування доходів місцевих органів влади є місцеві податки та збори. Велику роль відіграють комунальні платежі, доходи від комунального майна та землі, залучення кредитних ресурсів і комунальних позик, дотації та інші трансферти.

В Україні основним способом формування доходів місцевих органів влади нині є відрахування від регульованих доходів. Місцеві податки та збори, кредити й інші джерела формування доходів місцевих органів влади в Україні відіграють незначну роль.

Із видатками, доходами та способами їх формування тісно пов'язане функціонування певних фінансових інститутів.

Під інститутами в системі місцевих фінансів слід розуміти, з одного боку, сукупність норм права, звичаїв, традицій. З іншого – це сукупність організаційних структур, які забезпечують функціонування місцевих фінансових систем.

Становлення фінансів місцевих органів влади в Україні є процесом становлення особливої системи фінансових відносин. Утвердження згаданих відносин безпосередньо пов'язане з діяльністю суб'єктів цих відносин. Головним суб'єктом таких відноси в Україні є територіальна громада та органи місцевого самоврядування, правовий статус яких закріплений в Конституції України. Це територіальна громада села, селища або міста; сільська, селищна, міська ради та їхні виконавчі органи, сільський, селищний або міський голова; також обласна та районна ради. Ще один суб'єкт таких відносин – держава в особі її органів: обласної, районної, міської (міст Києва та Севастополя) місцевої державної адміністрації та центральних органів державної влади (Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України).

Об'єктами такої системи відносин є фінансові ресурси, які мобілізуються, розподіляються й використовуються місцевими органами влади для виконання покладених на них функцій. Фінансові ресурси місцевих органів влади створюються як у фондовій, так і в не фондовій формах. Основними фінансовими фондами місцевих органів влади є місцеві бюджети, резервні, позабюджетні валютні та цільові фонди. Ресурси, що залучаються місцевими органами влади у вигляді банківських кредитів, перебувають у не фондовій формі.

Місцеві бюджети як економічна категорія відображають грошові відносини, що виникають між місцевими органами влади та суб'єктами розподілу частини вартості валового внутрішнього продукту з приводу формування фондів грошових ресурсів для забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів та поліпшення добробуту їх населення. Вони мають трирівневу структуру, яка складається відповідно до Бюджетного кодексу України.

Розглянемо вплив фінансів місцевих органів влади на економіку та соціальну сферу держави.

По-перше, до фінансових систем місцевих органів влади мобілізується значна частина валового внутрішнього продукту. Через них здійснюється розподіл і перерозподіл цієї частини валового внутрішнього продукту. Отже, місцеві фінанси є інструментом регулювання економічного й соціального розвитку держави.

По-друге, місцеві фінанси виконують фіскальну функцію. Це дозволяє забезпечувати фінансовими ресурсами розв'язання завдань, покладених на місцеві органи влади.

Місцеві органи влади мають право в межах чинного законодавства встановлювати місцеві податки та збори, надавати пільги зі сплати податків, що надходять до місцевих бюджетів.

Створюючи пільговий режим оподаткування, місцева влада залучає додаткові кошти, сприяє новому будівництву, створенню спеціальних економічних зон. Досвід інших країн показує, що чим менше розвинена та чи інша територія, тим більші податкові пільги надають її органи влади з метою подолання відставання.

По-третє, місцеві фінанси є інструментом забезпечення економічного зростання країни. Вплив фінансів місцевих органів влади на економічне зростання здійснюється через капітальні витрати, діяльність на ринках позичкового капіталу, нерухомості, землі.

Важливим чинником економічного зростання є діяльність місцевих органів влади на ринку позичкового капіталу. Позики, що розміщуються місцевими органами влади, а також банківські кредити, отримані ними, використовуються лише на інвестиційні програми та придбання обладнання.

На економічну ситуацію значно впливає діяльність місцевих органів влади на ринку землі й нерухомості. Здійснюючи різні операції із землею та нерухомістю – здаючи в оренду, відчужуючи та резервуючи, – місцеві органи влади впливають на рівень ділової активності підприємницьких структур, які використовують землю й нерухомість.

Надзвичайно важливою є роль фінансів місцевих органів влади у сфері надання громадських послуг. В Україні місцеві органи влади фінансують основну частину державних соціальних видатків. Державні видатки на житлово-комунальне господарство майже повністю фінансуються з місцевих бюджетів.

Ще одна соціальна сфера, де значний вплив мають фінанси місцевих органів влади, - це зайнятість населення. Місцеві органи влади є одним із найбільших роботодавців на ринку праці. У 2004 р. на підприємствах комунальної власності працювало близько 17% усіх зайнятих у народному господарстві України.

Таким чином, фінанси місцевих органів влади в економічній системі держави є важливим інструментом регулювання економічного зростання, забезпечення громадських послуг і виконання фіскальних функцій.

8.3

Управління місцевими фінансами здійснюють місцеві представницькі та виконавчі органи влади, зокрема їх фінансові підрозділи.

В Україні існує два основні види місцевих фінансових органів – фінансові органи місцевого самоврядування та місцеві фінансові органи виконавчої влади.

До фінансових органів місцевого самоврядування відносять фінансові відділи виконавчих комітетів та інших виконавчих органів місцевого самоврядування. Фінансові відділи в системі самоврядування діють у містах, які мають статус обласного підпорядкування, та в районах цих міст. В Україні налічується 163 міста обласного підпорядкування. Міста Київ та Севастополь не мають власних фінансових органів у системі місцевого самоврядування.

До місцевих фінансових органів у системі виконавчої влади відносять Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові управління та відділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, місцеві органи Державної податкової адміністрації, Головного контрольно-ревізійного управління, Державного Казначейства України. Місцеві органи перелічених вище управлінь діють в областях, у містах Києві та Севастополі, в районах цих міст, у містах обласного підпорядкування, в районах, районах міст обласного підпорядкування. Названі підрозділи не входять до складу місцевих державних адміністрацій і мають центральне підпорядкування.

Важливою складовою системи управління місцевими фінансами є компетенція місцевих органів влади. Закон «Про бюджетну систему України» передбачає, що до відання органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевих рад належить складання проекту бюджету відповідно до основних напрямів бюджетної політики, регламентованих Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими радами. До їх відання належить також виконання бюджетів і контроль за цільовим, економним та ефективним витрачанням виділених бюджетних коштів.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» деталізував конституційні положення про визначення компетенції місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади у сфері складання, затвердження й виконання місцевого бюджету. Згідно із Законом, втручання державних органів у процес складання, затвердження й виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, не передбачених законом. Закріплено положення про збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів, що забезпечується як органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та для забезпечення населення послугами не нижче від рівня мінімальних соціальних потреб. Закріплено, що вільні залишки бюджетних коштів при збалансуванні місцевих бюджетів не враховуються.

Законодавчо компетенцію місцевих органів влади у сфері бюджетного процесу визначено Законом України «Про бюджетну систему». Відповідно до нього Кабінет Міністрів України доводить до місцевих рад та їх виконавчих органів інструктивні листи про порядок складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний рік. Виконавчі органи Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя надають інструкції про розроблення проектів бюджетів виконавчим органом рад нижчого рівня.

Кабінет Міністрів України доводить до виконавчих органів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя проекти нормативів відрахувань та сум контингентів цих доходів, розміри дотацій і субвенцій, передбачених державним бюджетом, та їх цільове призначення, перелік видатків, що передаються з державного бюджету на фінансування бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя. Виконавчі органи рад вищого рівня доводять відповідні показники до виконавчих органів рад нижчого рівня.

За прогнозними показниками розвитку територій уряд Автономної Республіки Крим і виконавчі органи місцевих рад розроблюють проекти відповідних місцевих бюджетів і подають на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад щорічно до 10 грудня. Для міст районного підпорядкування, селищних і сільських рад термін подання проектів бюджетів визначено до 25 грудня. Проекти розглядаються і затверджуються відповідними комісіями Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад.

Виконання місцевих бюджетів здійснюється Радою Міністрів Автономної Республіки Крим та виконавчими органами місцевих рад. Ці ж органи забезпечують надходження усіх передбачених бюджетом доходів та ефективне їх використання.

Контроль за виконанням місцевих бюджетів покладається на місцеві ради, які самостійно визначають його організаційні форми. Органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевих рад разом з органами Міністерства фінансів України здійснюють контроль за станом надходжень доходів відповідного бюджету і правильністю використання виділених з бюджету коштів підприємствами.

Крім того, органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевих рад вищого рівня здійснюють нагляд за ходом виконання бюджету за допомогою виконавчих органів рад нижчого рівня. Предметом такого контролю є дотримання вимог чинного законодавства, рішень органів виконавчої влади, рішень місцевих рад та виконавчих органів вищого рівня, прийнятих у межах їх компетенції.

Важливим елементом системи управління місцевими фінансами є організація касового виконання місцевих бюджетів, тим більше організація прийому, зберігання та видачі бюджетних коштів, ведення обліку і звітності в процесі виконання місцевих бюджетів.

Існують банківська, казначейська та мішана системи касового виконання місцевого бюджету. В Україні склалася банківська система. Це означає, що кошти місцевих бюджетів акумулюються, зберігаються і видаються банківськими установами в межах коштів, які реально надійшли на рахунки відповідних бюджетів в установах банків.

Законом «Про бюджетну систему України» передбачено Положення про касове виконання місцевих бюджетів, згідно з яким касове виконання всіх бюджетів здійснюватимуть установи Державного бюджетного банку. Але й досі такий банк в Україні не створено. Реально касове виконання місцевих бюджетів в Україні здійснюється як установами Національного банку України, так і окремими комерційними банками.

Наступним важливим елементом системи управління місцевими фінансами є організація контролю та аудиту. В Україні його здійснюють Міністерство фінансів України, Головне контрольно-ревізійне управління, Головне управління державного казначейства, Державна податкова адміністрація України, місцеві державні адміністрації. Загальний фінансовий контроль здійснює Верховна Рада України та Рахункова палата Верховної Ради України.

Діють також ревізійні комісії, що створюються представницькими органами місцевого самоврядування для контролю за використанням коштів бюджету, позабюджетних, валютних і цільових фондів. Окремі контрольні функції виконують самі представницькі органи місцевого самоврядування та їх комісії.

Системи спеціального державного фінансового контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні поки що немає. Діє загальний контроль за використанням бюджетних коштів і обов'язковий аудит підприємств та організацій, включаючи й комунальний сектор.

Таким чином, система управління місцевими фінансами відіграє важливу роль у процесі їх розвитку. В Україні існує об'єктивна потреба у створенні нової системи управління місцевими фінансами в умовах становлення фінансової автономії місцевого самоврядування. Процес становлення такої системи управління місцевими фінансами ще не завершився. Потребує уточнення компетенція місцевої влади в цій сфері, розмежування повноважень різних рівнів влади, держави й місцевого самоврядування, представницьких і виконавчих структур місцевої влади у сфері управління місцевими фінансами.