Тема 3 Налоговые реформы и перспективы налогообложения в зарубежных странах

3.1 Теоретические аспекты осуществления налоговых реформ

3.2 Налоговые реформы в развитых зарубежных странах

3.3 Налоговые реформы в странах с переходной и развивающейся экономиками

3.1 Теоретические аспекты осуществления налоговых реформ

Налоговая реформа представляет собой ограниченные или радикальные преобразования налоговых отношений на основе масштабной перестройки действующей системы налогообложения и изменения механизма управления ею. Указанные преобразования обусловлены необходимос­тью пересмотра принципиальных основ налоговой политики в связи с создавшимся несоответствием налоговых отношений, существенно изменившимся экономическим, социальным и политическим условиям развития государства.

Началу проведения налоговой реформы должны предшествовать четкое определение конкретных целей ее осуществления, этапы, сроки и последовательность выполнения отдельных задач налоговых изменении, направления и степень конкретных преобразований в национальной налоговой системе.

Проведение любой налоговой реформы в конечном счете направлено на решение приоритетной задачи экономического развития страны - подъем национальной экономики при одновременном обеспечении требуемого уровня налоговых поступлений для пополнения доходной части государственного бюджета.

Обеспечение необходимого объема налоговых доходов, как правило, зависит от эффективности фискальной функции налоговой системы. Одновременно экономический подъем в преобладающей степени определяется успешной реализацией других функций системы налогообложения, в первую очередь регулирующей и стимулирующей. Поэтому налоговые реформы, прежде всего, тесно связаны с эффективным выполнением на­логовой системой своих функций.

Под дефиницией «налоговая реформа» в экономической литературе зачастую понимаются проводимые изменения налоговой системы, направленные на совершенствование ее отдельных элементов.

Естественно, что в течение времени налоговые отношения и сама налоговая система постоянно изменяются в связи с объективным развитием экономики. В данном случае речь идет не о налоговой реформе, а про­цессе совершенствования налоговой системы государства.

В связи с этим очевидно, что изменения налогообложения, которые не затрагивают принципиальных основ проводимой налоговой полити­ки, а являются по сути лишь дополнениями или уточнениями отдельных положений действующего налогового законодательства, не представ­ляют собой налоговые реформы и должны считаться налоговыми по­правками.

Вместе с тем протяженный во времени комплексный процесс налоговых преобразований, ведущих в конечном счете к реформированию всей налоговой системы, может и должен называться налоговой реформой.

Экономическая наука и практика выработали следующую общую клас­сификацию налоговых реформ, которая представлена на рисунке Б.1 Приложения Б.

По содержанию налоговые преобразования подразделяют на системные и структурные реформы.

При системной налоговой реформе проводятся масштабные преобразования концептуальных и методологических положений всей системы налогообложения. В результате указанных преобразований системы налогообложения, как правило, коренным образом меняется перечень налогов, устанавливается долгосрочная приоритетность прямых или косвенных налогов и т. д.

Структурные налоговые реформы в наиболее общем виде представляют собой изменения налогообложения, преимущественно связанные со структурой налогов и организацией налогового администрирования. Эти налоговые преобразования призваны обеспечить, прежде всего, принци­пиальные изменения по определению базы налогообложения, установле­нию налоговых ставок, кардинальной перестройке механизма предостав­ления налоговых льгот и т. д.

В зависимости от поставленных целей налоговые реформы могут быть многоцелевыми и ограниченно целевыми.

В ходе проведения многоцелевой реформы должен решаться весь программный комплекс проблем по масштабным преобразованиям системы налогообложения для создания устойчивой фискальной основы поступательного развития национальной экономики на долгосрочную перспективу.

Ограниченно целевые реформы могут выступать в различных формах, в частности реформа выделения ресурсов, реформа изменения налоговых отношений, не затрагивающая доход, и налоговая реформа нейтрального дохода.

Налоговая реформа выделения ресурсов направлена на обеспечение мобилизации ресурсов налогового характера для ускоренного развития отдельных приоритетных отраслей национальной экономики на основе применения в протекционистских целях специально установленных налоговых льгот и привилегий. Однако эти реформы, как свидетельствует мировая налоговая практика, чаще всего характеризуются низкой эффективностью в связи с тем, что наличие преференций создает основу и способствует уклонению от уплаты налогов.

В результате проведения налоговых реформ, не затрагивающих доход, решаются главным образом задачи обеспечения полноты и своевременности налоговых поступлений в государственный бюджет. По существу указанные реформы, как правило, направлены на системное совершенствование налогового администрирования на основе повышения надежности и эффективности процедуры налогового производства.

При осуществлении реформ нейтрального дохода в действующую систему налогов вносятся принципиальные изменения, состоящие в замене одних налогов другими. Одновременно доля новых налогов в ВВП преимущественно в краткосрочном периоде не отличается от аналогичной относительной величины дореформенных налогов. Вместе с тем новые налоги, не оказывая негативного воздействия на хозяйственные субъекты, в отличие от прежних налогов создают больше стимулов для развития производственной и инвестиционной активности данных субъектов.

По продолжительности налоговые реформы могут быть краткосрочными, среднесрочными, долгосрочными и бессрочными.

Краткосрочная реформа обычно проводится в течение трех лет. При этом, как правило, налоговые преобразования являются неполными и затрагивают отдельные принципиальные составляющие налоговых от­ношений концептуального или методологического характера.

Среднесрочные налоговые реформы имеют продолжительность до восьми лет. Указанные преобразования являются более полными и более значительными, чем при реализации краткосрочных реформ. В то же время действующая система налоговых отношений не нуждается в существен­ной трансформации и, как следствие, в длительной адаптации.

Долгосрочная реформа реализуется свыше восьми лет. Подобные реформы проводятся в том случае, если в стране функционирует несовершенная налоговая система, что вызывает необходимость осуществления кардинальных налоговых изменений. Разумеется, масштабный характер, и чрезвычайная сложность намечаемых преобразований в сфере налого­обложения не позволяют реализовать их в более сжатые сроки. Кроме того, растянутость сроков налоговой реформы призвана обеспечить тре­буемую адаптацию хозяйствующих субъектов, а также контролирующих органов для разработки концепции, изучения опыта и т. д.

Достаточно редко проводятся бессрочные налоговые реформы, которые не имеют строго установленных временных ограничений и реализу­ются путем последовательных налоговых преобразований. Такие рефор­мы, хотя и характеризуются некоторой концептуальной расплывчатостью, вместе с тем позволяют очень тщательно анализировать промежуточные, шаговые результаты осуществленных изменений в системе налогообло­жения и вносить необходимые коррективы в стратегию перестройки сис­темы налоговых отношений.

Разные страны в зависимости от целого ряда факторов внутреннего социально-экономического развития и задач международной интеграции проводят как среднесрочные, так и долгосрочные налоговые реформы. Так, например, в Великобритании преобразования налогообложения осуществлялись непрерывно в течение десяти лет начиная с 1979 г., а в Германии в три этапа (1986, 1988, 1990 гг.). Тогда как в США налоговые реформы проводились в два этапа: в 1981 и 1986 гг.; во Франции они осуществляются с начала 80-х гг. до настоящего времени. Как любой процесс преобразования, налоговые реформы должны проводиться последовательно в несколько этапов, включающих подго­товительный, проведения и заключительный этапы.

На подготовительном этапе в первую очередь разрабатываются системные принципы и методология реформы налоговых отношений. Кро­ме того, на данном этапе определяются главные положения и порядок осуществления реформы. Необходимым элементом данного этапа явля­ется всесторонний анализ обоснованности налоговой реформы и акту­альности ее проведения с учетом экономических и политических целей. В частности, определяются реальность реализации и своевременность про­екта реформы. Заключительной фазой подготовительного этапа являет­ся принятие нового налогового законодательства.

Подготовительный этап является необходимым условием успешного проведения всей реформы. При несоблюдении условий четкого и полно­го проведения всего комплекса мероприятий по проектированию рефор­мы налогообложения сама налоговая реформа, как правило, превраща­ется в неудачный эксперимент и, как следствие, ведет к необоснованно­му разбалансированию даже эффективных дореформенных налоговых отношений с весьма непредсказуемыми социальными и экономическими последствиями.

Второй этап налоговой реформы - это этап проведения, т.е. непосред­ственного введения в действие нового налогового законодательства. Одновременно на этом этапе отрабатываются новые налоговые меха­низмы, оперативно вносятся необходимые корректировки в случае выяв­ления незначительных недоработок и т. д.

На заключительном этапе налоговых преобразований проводится анализ и дается оценка их социальной и экономической эффективности, делаются необходимые выводы и обоснования, на основе которых разрабатываются предложения по дальнейшему совершенствованию налоговых отношений.

Главной целью любой налоговой реформы является формирование перспективного фискального механизма как основы динамичного соци­ально-экономического развития страны. При этом необходимо особо подчеркнуть, что преобразования в области налогообложения в краткосроч­ном периоде оказывают значительно меньшее влияние на достижение макроэкономической стабильности, чем такие монетарные реформы, как изменение обменного валютного курса национальной денежной едини­цы, перестройка кредитно-денежной политики и другие.

Реформа налогообложения, как правило, следует после политических, экономических и структурных перестроек. Это вызвано тем, что она явля­ется более инерционной в смысле эффективности одномоментных резуль­татов по сравнению даже с такими экономическими преобразованиями! политического характера, как приватизация, отмена государственной монополии внешней торговли, либерализация цен и некоторые другие. В этой связи налоговые преобразования обычно реализуются как вторичные реформы. Именно поэтому налоговые реформы зачастую осуществляются в достаточно продолжительный отрезок времени, т.е. в эволюционной форме, путем последовательного устранения выявленных в ходе функциони­рования национальной налоговой системы недостатков и перекосов. Ука­занные негативы налоговых отношений предопределяются, прежде всего, объективным ходом экономического развития страны.

Характерной особенностью налоговых реформ в рыночной экономи­ке является то, что они реализуются последовательно, как бы поэтапно переходя одна в другую. Связано данное положение в основном с тем, что поиск экономически перспективных направлений налоговой политики и соответствующих перестроек национальных фискальных систем является непрерывным процессом.

Таким образом, можно выделить следующие основные признаки налоговой реформы в рыночной экономике: эволюционность, последовательность и непрерывность.

Вместе с тем указанные признаки отнюдь не означают, что налоговая реформа не может проводиться и революционным способом. Но подобные преобразования проводятся в крайних случаях, когда налоговая реформа крайне важна для государства. Рассмотрим наиболее значительные налоговые реформы последнего времени.