Бюджетный федерализм и финансовое выравнивание
В соответствии с концепцией общественных благ государство предоставляет населению определенные блага или услуги, которые коллективно потребляются населением. Состав таких благ обуславливается основными функциями и задачами государства.
Рис. 9.8. Основные цели современных изменений в сфере местных
финансов
Отдельные услуги имеют локальный характер, поэтому местная власть способна их предоставлять с большей эффективностью и экономией в издержках, так как она приближена к потребителям и владеет необходимой информацией. При этом местные налоги и сборы для жителей териториальной общины выступают в качестве цены предоставляемых на локальном уровне благ.
Главной функцией местной власти является эффективное обеспечение населения местными общественными услугами, которые по своему содержанию подразделяются на:
услуги экономического характера;
социальные услуги;
услуги, связанные с управлением хозяйством административно-территориальной единицы;
услуги по охране правопорядка;
услуги по охране окружающей природной среды;
услуги по обеспечению безопасности граждан.
Распределение функций и задач государства и местного самоуправления в сфере предоставления общественных благ предусматривает расмежевание финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов власти всех уровней, каждый из которых наделен самостоятельными правами относительно формирования и использования принадлежащих им средств. При этом необходимо обеспечить такое распределение финансовых ресурсов, которое способствовало бы эффективному решению общегосударственных и местных проблем.
Кроме рационального распределения финансовых ресурсов, возникает потребность их дальнейшего перераспределения в связи с необходимостью поддержки тех территорий страны, где из-за объективных обстоятельств недостаточно собственных доходных источников.
Весь комплекс проблем, связанных с размежеванием полномочий и ответственности между уровнями власти, и на этой основе распределения доходов и расходов бюджетной системы с целью обеспечения экономической целесобразности, политичекой стабильности и социальной справедливости решается в условиях бюджетного федерализма.
Понятие бюджетного федерализма охватывает широкий круг политических, экономических и финансовых вопросов. Главным назначением бюджетного федерализма является обеспечение расходования всегда ограниченных бюджетных средств на том уровне государственной власти, где они дают максимальных эффект.
Бюджетный федерализм не ограничивается только территориальным перераспределением средств в виде финансовой помощи, его целью также является обеспечение самодостаточности территориальных формирований, стимулирование собственных усилий территориальных общин к наращиванию экономического потенциала.
Динамичное развитие местного самоуправления в развитых странах мира, обусловило распространение принципов бюджетного федерализма в построении бюджетных систем.
Это такие принципы:
соответствие доходов бюджетов функциям, которые возлагаются на органы власти определенного уровня;
самостоятельность органов местной власти в принятии решений относительно качества и перечня местных услуг;
самостоятельность в сфере налогообложения и размещения ресурсов, в управлении коммунальным имуществом, в привлечении альтернативных источников доходов.
Бюджетный федерализм предусматривает проведение бюджетной децентрализации, основной целью которой является повышение качества общественных услуг, предоставляемых гражданам за счет средств государственного и местных бюджетов. По своему содержанию бюджетная децентрализация представляет собой передачу полномочий, функций и компетентности от центрального правительства к органам местного самоуправления, что сопровождается передачей соответствующих финансовых ресурсов.
Опыт зарубежных стран свидетельствует, что практическое воплощение бюджетной децентрализации способствует тому, что органы местного самоуправления приобретают большую ответственность а в их распоряжение поступает больше средств. В Украине также наблюдается тенденция передачи все большей части функций и задач от центрального к местному уровню власти. Однако не всегда расширение функций и задач местных органов власти сопровождается передачей им соответствующих финансовых ресурсов. В настоящее время расходы местных бюджетов превыщают закрепленные за ними и их собственные доходы почти в два раза.
Проведение бюджетной децентрализации должно сопровождаться существенными сдвигами в структуре расходной части местных бюджетов в соответствии с выполнением органами местного самоуправления делегированных и собственных полномочий. В Украине около 90 % расходов местных бюджетов связано с выполнением органами местного самоуправления делегированных полномочий, и только 10% - собственных полномочий.
В общем фонде местных бюджетов в Украине преобладают закрепленные доходы над собственными ( в соотношении 85 до 15%), что также противоречит принципам бюджетного федерализма и бюджетной децентрализации. Сложилась ситуация, при которой органы местного самоуправления используют часть собственных доходов на финансирование делегированных полномочий, т.е. тех, которые государство должно полностью финансировать за счет общегосударственных средств.
В связи с этим все имеющиеся средства направляются на финансирование текущих потребностей бюджетных учреждений и на социальную защиту населения, а для решения потребностей развития средств в местных бюджетах недостает.
В последние годы усилилась зависимость местных бюджетов от финансовой помощи из центра, что также противоречит принципам бюджетной децентрализации. Наблюдается значительная региональная дифференциация части межбюджетных трансфертов в составе доходов местных бюджетов, обусловленная:
отличиями в уровнях социально-экономического развития отдельных территорий;
различным налоговым потенциалом и, соответственно, неодинаковыми возможностями наполнения местных бюджетов.
С принятием в Украине Бюджетного кодекса произошло упорядочение межбюджетных отношений, и в частности, усовершенствование порядка предоставления трансфертов местным бюджетам с государственного бюджета на основе использования прозрачных формализхованных процедур. Особенно это касается главного вида межбюджетных трансфертов – дотаций выравнивания, которые предоставляются органам местного самоуправления для финансирования делегированных полномочий.
Однако опыт применения формульных расчетов при определении дотаций выравнивания выявил и нерешенные проблемы:
отсутствие непосредственной связи между размерами дотаций выравнивания и основными макроэкономическими показателями развития административно-территориальных единиц;
в механизме расчета дотаций выравнивания не в полной мере учитывается региональная специфика территорий.
Предоставление финансовой помощи из Государственного бюджета должно базироваться на глубоком и всестороннем анализе социально-экономического развития определенных территорий; применении научно обоснованных и единых для всех подходов в определении конкретных размеров трансфертов.
Существующая система формирования доходной базы местных бюджетов, в том числе порядок предоставления бюджетных трансфертов, не создает стимулов для увеличения собственных доходов органов местного самоуправления, не способствует поиску дополнительных резервов и привлечению альтернативных источников. Об этом свидетельствует то,что в современных условиях:
нет действенных стимулов к увеличению поступлений доходов в бюджеты;
порядок предоставления трансфертов не учитывает лучшие результаты деятельности местных финансовых органов;
органы местного самоуправления не имеют реального влияния на формирование собственных доходов;
не работает полноценно институт местного налогообложения;
не созданы механизмы отказа от необеспеченных финансовыми ресурсами делегированных государством полномочий органам местного самоуправления.
Изменение пропорций в распределении бюдетных ресурсов на пользу местных бюджетов, а также демократизация бюджетного процесса и обеспечение бюджетной прозрачности являются важными условиями осуществления процесса бюджетной децентрализации в Украине.
Перераспределение бюджетных ресурсов в условиях бюджетного федерализма проводится с целью выравнивания социально-экономического развития регионов страны. специфика которого непосредственно влияет на формирование финансового потенциала территорий. В Конституции Украины закреплены равные возможности для всех граждан в осуществлении своих прав, независимо от территории их проживания. Поэтому, граждане страны, уплачивая одинаковые налоги. имеют право расчитывать на одинаковый уровень предоставления общественных услуг, финансирование которых обеспечивается в основном за счет бюджетных средств.
Финансовое выравнивание – приведение расходов бюджетов (по экономической и функциональной классификации) в соответствие с гарантированным государством минимальным уровнем социальных услуг на одного жителя, ликвидация значительных диспропорций в осуществлении бюджетных расходов в разрезе отдельных территорий.
В широком понимании финансовое выравнивание отражает процессы политического, экономического и социального значения, с помощью которых решаются общегосударственные задачи относительно:
обеспечения динамического роста экономики;
развития продуктивных сил;
повышения благосостояния населения;
устранения различий в уровнях развития отдельных территорий, финансового обеспечения местного самоуправления;
решения национальных проблем.
Гарантирование всем гражданам равных прав и свобод, требует финансирования соответствующих расходов из бюджетов всех административно-территориальных единиц с использованием единых подходов относительно их колличественного определения.
Показателем, с помощью которого можно проанализировать территориальные особенности в финансировании определенных общественных потребностей, являются размеры расходов местных бюджетов в сопоставлении с количеством населения, проживающего на территории местного самоуправления, т.е. расходы на одного жителя.
Анализ доходов и расходов местных бюджетов в расчете на одного жителя, дает возможность утверждать, что в Украине пока еще не проводится эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности. Колебания размеров расходов в расчете на одного жителя означает, что потребности местного населения удовлетворяются по-разному в разных территориальных формированиях.
Исключительное значение финансового выравнивания для достижения позитивной экономической динамики в стране, реализации задач региональной политики, обеспечение социальной справедливости и политической стабильности в обществе обуславливает целесообразность соблюдения таких подходов при его осуществлении (рис.9.9.):
Рис. 9.9. Основные подходы к финансовому виравниванию
Решение задач финансового выравнивания достигается с помощью определенной системы форм и методов государственной поддержки, однако главное место в ней занимают процедуры бюджетного регулирования и финансовой помощи территориям в виде бюджетных трансфертов.
Основы финансового выравнивания реализуются в процессе формирования механизмов предоставления финансовой помощи местным бюджетам в форме межбюджетных трансфертов.
Главным условием обеспечения эффективности таких механизмов является применение единых, прозрачных, научно обоснованных подходов относительно государственной финансовой поддержки развития территорий.
Виды межбюджетных трансфертов в Украине приведены на рис.9.10.
Рис. 9.17. Виды межбюджетных трансфертов
Принципы бюджетного федерализма и цели финансового выравнивания реализуются в государственной региональной политике.
В 2001 г. в Украине разработано Концепцию государственной региональной политики, в 2005 г. принят Закон Украины « Про стимулювання розвитку регіонів», в 2006г. – Государственную стратегию регионального развития на период до 2015 г.
В этих документах определены правовые, экономические и организационные основы государственной региональной политики, ее приоритетные направления и финансовое обеспечение, механизм государственного регулирования и стимулирования развития регионов и преодоления депресивности территорий.