
Вопрос 12.
Понятие об управлении природопользованием.
Объект, субъект и цели управления.
Комплексность управления природопользованием.
Экологическая политика и механизмы ее реализации (правовые, экономические и административные).
Организационная структура руководства природопользованием.
Управление природопользованием — деятельность, направленная на организацию рационального неистощимого использования естественных ресурсов, сохранение благоприятной для человека и природных объектов среды, изменение или поддержание заданного состояния гео- и экосистем согласно заранее поставленным целям.
Можно выделить два аспекта управления: а) руководство процессом природопользования (путем осуществления государственной экологической политики, экологического контроля, экологического аудита и др.); б) управление и регулирование функционированием природных и природно-антропогенных геосистем.
Объектами управления чаще всего выступают природно-антропогенные (геотехнические) территориальные и аквальные системы локального или регионального уровня. В ряде случаев такими объектами могут быть и природные геосистемы, т.е. условно неизмененные иди слабоизмененные комплексы. Например, в условиях охраняемых территорий поддержание естественного режима связано с сознательным невмешательством в функционирование природных систем, их защитой от антропогенных нагрузок, а в ряде случаев с сознательным вмешательством в некоторые природные процессы (например, с регулированием численности ряда видов животных).
Субъектами управления территориальными системами являются организации и лица, имеющие право принимать и реализовывать решения по отношению к управляемым объектам (правительственные и административные органы, проектные организации, предприятия и т.д.). Их главная задача состоит в организации оптимального взаимодействия между хозяйством, техникой, человеческой деятельностью, с одной стороны, и природными составляющими территории — с другой, в регулировании деятельности природно-антропогенных территориальных и аквальных систем в ходе выполнения ими заданных социально-экономических функций. Конкретно это выражается в разработке разумной экологической политики государства и соответствующих ей правовых и нормативных документов, в контроле за их выполнением, подборе комплексов, наиболее пригодных для удовлетворения потребностей общества, в выборе характера и уровня выполняемых ландшафтами социально-экономических функций, в решении вопросов о смене этих функций, согласовании величин нагрузок на ландшафты с их природно-ресурсным потенциалом, в предупреждении острых экологических и аварийных ситуаций и т.д.
Методы управления: правовые; организационно-административные; финансово-экономические; нормативные.
Правовые методы регулирования природопользования включают законы и другие правовые акты (указы, положения, постановления правительства, государственные программы) федерального и местного уровней. Основные правовые акты федерального уровня:
Закон РФ «Об охране окружающей среды» 2001г. ; Лесной кодекс Российской Федерации (1997 г.); Земельный кодекс РСФСР (1993 г »; Водный кодекс Российской Федерации (1995 г ); Закон Российской Федерации «О недрах» (1995 г) и т.д.
Организационно-административные методы регулирования природопользования включают: регламентацию хозяйственной деятельности (разработка стандартов и нормативов в области использования природной среды и поддержания ее качества); мониторинг объектов природной среды и ресурсов; контроль за соблюдением утвержденных стандартов и нормативов; лицензирование и разрешительную деятельность; государственную экологическую экспертизу
В соответствии с действующим законодательством на территории РФ организационно-административную функцию реализуют следующие специально уполномоченные органы: Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба геодезии и картографии; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
Финансово-экономические методы основаны на принципе платности природопользования, который действует через систему платежей, налогов и штрафов. Данные методы действуют на уровне предприятий, производственных объединений, организаций и т.д.
Нормативные методы регулирования природопользования являются средством экологической регламентации хозяйственной деятельности, выступают как ограничители воздействий на природную среду. Система нормирования определяет природные объекты и ресурсы, подлежащие охране, допустимые уровни воздействия на них.
Только региональный уровень позволяет учесть специфику взаимоотношений природных и социально-экономических систем при выборе экономических рычагов для решения конкретных задач рационализации природопользования.
Экологическая политика.
Политика экологическая — это совокупность способов достижения поставленных экологической стратегией целей и задач
Государственная экологическая политика Российской Федерации в области природопользования должна быть направлена на реализацию закрепленных в Конституции страны прав граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом в целях поддержания устойчивого экономического развития, а также на решение текущих социально-экономических задач в неразрывной связи с осуществлением необходимых мер по защите и улучшению окружающей среды, сбережению и восстановлению естественных ресурсов. Ее стратегическая цель — обеспечение неистощимого рационального использования и охраны всего комплекса природных ресурсов, реализация права настоящего и будущего поколений людей на благоприятную среду обитания, создание основы перехода к устойчивому развитию и обеспечение экологической безопасности России.
Исходя из этой цели, можно выделить следующие важные направления экологической политики Российской Федерации в области природопользования:
1. Государственное регулирование использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, которое должно включать совершенствование правовых и экономических рычагов природопользования, поддержку внедрения ресурсо- и энергосберегающих технологий, развитие сети особо охраняемых природных территорий, организацию эффективного государственного и общественного контроля за исполнением природоохранного законодательства.
2. Сохранение жизнеобеспечивающих функций гео- и экосистем на основе поддержания таких антропогенных нагрузок, при которых масштабы изъятия возобновляемых ресурсов не превышают скорость их возобновления, а темпы использования невозобновимых ресурсов соответствуют темпам разработки их устойчивой возобновляемой замены.
3. Приоритет охраны здоровья нынешнего и будущих поколений людей от неблагоприятного воздействия антропогенных факторов, последовательное достижение на каждой конкретной территории качества среды обитания, отвечающего не только принятым сегодня санитарно-гигиеническим нормам, но и той системе оценок, которая учитывала бы генетическое здоровье населения.
4. Приоритет вопросов охраны окружающей среды и устойчивого развития в разработке и принятии политических и экономических решений; поддержание экологической безопасности государства как важнейшего элемента национальной безопасности Российской Федерации, включая предотвращение возможных опасных последствий при развитии и размещении производительных сил в процессе природопользования.
5. Восстановление свойств и функций гео- и экосистем, нарушенных в результате хозяйственной деятельности человека, для улучшения экологического состояния среды и рационального использования их природно-ресурсного потенциала.
Реализации перечисленных направлений экологической политики должно способствовать формирование эффективной системы органов государственного управления в области ресурсопользования и охраны окружающей среды. Они должны рассматриваться в тесной взаимосвязи и объединяться процессом регулирования в единую систему.
Главные механизмы государственного регулирования природопользованием — контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль), экономические рычаги управления, экологическое планирование и проектирование, экологическая экспертиза проектов, государственный мониторинг окружающей среды.
Организационная структура управления природопользованием
Государственное управление в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти, уполномоченными Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (2002). Непосредственное осуществление функций рационального использования и охраны естественных ресурсов, применяемых в экономике России, возлагается на Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России).
МПР России поручены комплексное управление природопользованием в нашей стране, разработка и проведение единой научно-технической политики по вопросам рационального использования и охраны природных ресурсов, координация деятельности других министерств и ведомств в этой области. В функции Министерства входят выдача лицензий на использование природных ресурсов, государственный контроль за использованием и охраной земель, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, растительного (в том числе лесов) и животного (в том числе рыбных запасов) мира, морской среды и природных территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны России, а также общераспространенных полезных ископаемых.
Министерство природных ресурсов ведает в установленном порядке разрешениями на захоронение (складирование) промышленных, бытовых и иных отходов, на выбросы вредных веществ в окружающую среду, контролирует отвод земель под все виды хозяйственной деятельности. В его компетенцию входят учет и оценка природных ресурсов, утверждение платежей за их использование в хозяйственной деятельности, мониторинг состояния окружающей среды, ведение кадастров природных ресурсов.
Другие функции МПР России — организация заповедного дела, охрана памятников природы, ведение Красной книги, работа по экологическому воспитанию и образованию, сотрудничество по вопросам рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды с зарубежными странами и международными организациями.
Министерству природных ресурсов и его региональным органам предоставлено право налагать запреты на деятельность экологически вредных производств и услуг, на строительство, реконструкцию или расширение объектов промышленного и иного назначения, на проведение работ по эксплуатации природных ресурсов, осуществляемых с нарушением природоохранного законодательства, право приостанавливать работу промышленных и других предприятий, грубо нарушающих нормы и правила охраны окружающей среды. Природоохранные органы уполномочены привлекать к административной и уголовной ответственности за экологические преступления, предъявлять иски в суд и арбитражный суд о взыскании ущерба, причиненного экологическим правонарушителем.
Технологически природопользованием управляют путем принятия и реализации экономических, технических, организационных и правовых решений в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. В зависимости от величины территории и значимости находящихся в ее пределах естественных ресурсов целесообразно управление осуществлять на четырех уровнях: федеральном, региональном, локальном и элементарном. Помимо оперативных вопросов на каждом уровне решаются конкретные специфические задачи процесса природопользования (прежде всего землепользование и водопользование), а также экологические проблемы. Главные задачи и функции федерального уровня управления рассмотрены выше.
Региональный уровень — это управление в пределах административной области, республики, реже экономического района или бассейна крупной реки. Одна из важнейших задач на этом уровне — структурное усовершенствование территории, т. е. оптимальное использование земель как с точки зрения хозяйственных потребностей, так и сохранения природной среды. Один из способов решения данной задачи — территориальное планирование и проектирование. К числу документов такого рода относятся территориальные комплексные схемы охраны природы (ТерКСОПы), которые служат научным обоснованием заданий по экономическому и социальному развитию регионов. Цель составления ТерКСОПа — увязка всех видов фактических и перспективных антропогенных нагрузок на окружающую природную среду. В результате структурно улучшается территория, вводятся определенные ограничения на ее эксплуатацию, т.е. оптимизируется структура использования земель и других природных ресурсов. К сожалению, в 70—80-х годах XX в. в условиях жесткой плановой системы и монополии министерств ТерКСОПы не стали эффективным инструментом экологического планирования и проектирования и по существу не смогли выполнить поставленную выше задачу.
Локальный уровень управления — это регулирование природопользования в границах административного района, бассейна небольшой реки, крупного инженерного сооружения с зоной его влияния (т.е. крупной геотехнической системы), в границах больших городов и агломераций и других объектов. На этом уровне проводят эколого-хозяйственное обустройство территории, защищают ее от загрязнения и других неблагоприятных природных и природно-антропогенных процессов, а при необходимости ведут геоэкологический мониторинг. Одна из важнейших задач управления — перераспределение и оптимизация антропогенных нагрузок по видам использования земель в целях улучшения качества окружающей среды и избежания острых экологических ситуаций. Следует стремиться к тому, чтобы величина нагрузки не превышала потенциальные возможности устойчивости ландшафтов, т. е. чтобы ландшафты сохраняли способность к самовосстановлению. Локальный уровень управления должен быть составным звеном системы регионального регулирования и, в частности, составной частью регионального ТерКСОПа.
На элементарном (первичном) уровне управления регулируется состояние территориальных или аквальных систем, дальнейшее разделение которых с точки зрения управления природопользованием нецелесообразно. К ним относятся небольшие геотехнические и селитебные комплексы — предприятия с прилегающей к ним территорией, отдельные осушительно-увлажнительные системы, небольшие водохранилища, нефтепромыслы, малые города, рабочие поселки и другие подобные объекты. Из объектов управления наиболее распространены системы «предприятие — прилегающие территории» и «селение — прилегающая территория», где непосредственно осуществляются хозяйственная деятельность человека и его взаимодействие с окружающей средой. Такие системы либо имеют единый технологический цикл (агросистемы, лесопромышленные или горнопромышленные комплексы), либо связаны природоохранным процессом (резерваты, национальные парки) или информационным потоком (технополисы). Они служат базисом для размещения всех элементов среды обитания и одновременно подсистемой жизнеобеспечения человека. Поэтому важно оценить состояние этой среды обитания (как правило, с помощью мониторинга), потребности населения в ресурсах и возможности их удовлетворения, сохранить или улучшить качество окружающей человека среды.