Типы агломераций

Авторы выделяют два основных типа агломераций: моноцентрический и полицентрический. Моноцентрический тип предусматривает, что только один городской центр имеет доминирующее положение в экономическом, политическом и культурном отношениях и является фокусом развития территории. При втором типе – в агломерации присутствует несколько примерно равнозначных центров притяжения ресурсов.¹⁴

Тип агломерации во много определяется способом ее формирования. В частности, моноцентрические агломерации обычно формируются «от города» (Г.М. Лаппо). При этом способе агломерация возникает, когда динамично развивающийся крупный центр исчерпывает или ощущает нехватку собственных ресурсов (территории, источников водоснабжения, население, инфраструктура) для дальнейшего развития. При этом простое расширение городских границ уже не способно решить проблему, так как негативные последствия от увеличения городской площади превышают возможные выгоды. В данном случае фокус развития территории из центрального города перемещается в пригороды. При этом сохраняется доминирование центрального города над окружающей территорией.¹⁵

Второй способ формирования агломераций - «от рай она». Таким образом появление агломераций чаще всего происходит на территории, специализирующейся на добывающей промышленности.¹⁶

Полицентрическая агломерация часто является вариацией от-районной агломерации, когда в лидеры выбивается не один, а несколько населенных пунктов. Чаще всего в них формируется схожая структура экономики, обрекающая города на решение одинаковых проблем на различных этапах развития. Выделяют две основных разновидности полицентрических агломераций:

• агломерации, где входящие в их состав города слились в единое целое, образовав сплошное пятно застрой ки;

• агломерации нескольких городов сопоставимого размера, между которыми остается значительный массив неурбанизированной территории.¹⁷

Модели управления агломерациями

В международной практике используется несколько базовых моделей управления городскими агломерациями:

• создание единого муниципального образования, охватывающего всю территорию агломерации;

• двухуровневая структура управления агломерацией, когда на верхнем уровне создается муниципальное образование, охватывающее всю территорию агломерации, а на нижнем уровне функционируют более мелкие муниципальные образования, и функции разделены между ними тем или иным образом;

• согласование стратегий инфраструктурных проектов, организация совместного предоставления услуг отдельными самостоятельными муниципальными образованиями на территории агломерации;

• урегулирование вопросов развития агломерации в целом с уровня региона.¹⁸

Агломерация – единое муниципальное образование

Достоинство данного подхода:

• возможность решать стратегические вопросы территории в целом, координировать все необходимые для успешного развития процессы в комплексе;

• наличие очевидного центра принятия решений и ответственности за результаты жизнедеятельности агломерации.

Недостатки подхода:

• обеспечить охват агломерациями в целом возможно лишь на ограниченный промежуток времени, дальше расползание города в той или иной форме происходит за установленные границы, и либо необходимо достаточно регулярно пересматривать эти границы, либо задача координации управленческих решений в масштабе всей агломерации вновь возникает на новом витке развития;

• создание единого муниципального образования на месте существовавшей ранее фрагментированной муниципальной структуры является чрезвычайно конфликтным процессом, который вряд ли может получить поддержку населения (в том числе политическую);

• централизация всех муниципальных услуг на уровне агломерации в целом не учитывает тот факт, что различные услуги могут наиболее эффективно предоставляться при разных масштабах деятельности, и не создает условий для влияния местных сообществ на их объемы и качество;

• столь масштабная муниципальная структура чревата бюрократизацией и отрывом от местного сообщества, в результате чего потенциальные возможности эффективного развития агломерации в целом могут не реализовываться на практике.¹⁹

Двухуровневая модель управления агломерацией

Принципиально важными признаются две разновидности двухуровневой модели агломерации: 1) двухуровневая модель с директивным распределением полномочий между верхним и нижним уровнем; 2) двухуровневая модель с договорным распределением между верхним и нижним уровнем.²⁰

Двухуровневая модель с директивным распределением полномочий между двумя уровнями муниципального управления является более гибкой, чем одноуровневая модель, поскольку она:

• предусматривает сохранение прежней структуры муниципальных образований как нижнего уровня новой двухуровневой структуры;

• позволяет разделить муниципальные услуги на те, которые наиболее эффективно организовывать в масштабе всей агломерации, и те, которые носят локальный характер;

• сохраняет возможности влияния местного сообщества на локальные услуги.²¹

Вместе с тем отмечается, что данная модель способна преодолеть далеко не все ограничения одноуровневой модели, порождая при этом новые проблемы и конфликты. Поэтому вряд ли этот вид двухуровневой модели можно считать стабильным вариантом управления городскими агломерациями. Авторы выделяют следующие проблемные аспекты ее использования:

• в рамках этой модели применительно к ее верхнему уровню сохраняются проблемы, свойственные одноуровневой модели и связанные с разрастанием агломерации за административно установленные границы и с угрозой бюрократизации;

• исчезает единый центр принятия решений, система управления становится непрозрачной и непонятной для налогоплательщиков и бизнеса, для которого она часто связана с ростом трансакционных издержек;

• наличие двух муниципальных властей на одной территории практически неизбежно приводит к конфликту между ними, к конкуренции за поддержку населения, что подрывает возможности согласованных действий, направленных на развитие агломерации;

• далеко не всегда единообразное разграничение полномочий между верхним и нижним уровнем муниципального управления может обеспечить наиболее эффективный масштаб предоставления услуг в каждом конкретном случае.²²

Двухуровневая модель с договорным распределением полномочий между двумя уровнями муниципального управления. Она рассматривается в качестве структуры, переходной к согласованию стратегических вопросов и координации оказания услуг самостоятельными муниципалитетами. Эта модель позволяет:

• сохранить (по меньшей мере, по большинству вопросов) единый центр ответственности за принятие решений – муниципалитеты нижнего уровня;

• обеспечить переговорную площадку между этими муниципалитетами, что формирует институциональные условия для интенсификации межмуниципального сотрудничества;

• создать достаточно гибкий механизм расширения масштабов сотрудничества – в принципе верхний уровень муниципального управления может на договорных основах предоставлять услуги и тем муниципалитетам, которые изначально не были включены в рамки агломерации;

• обеспечить учет местных условий при решении вопроса о том, на каком уровне происходит организация предоставления тех или иных муниципальных услуг, что повышает вероятность обеспечения оптимального масштаба их предоставления.²³

В то же время данная модель обладает недостатками другого типа, не характерными для более централизованных моделей:

• верхний уровень муниципального управления в данной структуре не является центром стратегического развития агломерации, он скорее обслуживает текущие потребности муниципалитетов нижнего уровня, тем самым субъект стратегии агломерации в целом в данной модели отсутствует;

• достижении договоренностей о передаче полномочий на верхний уровень является достаточно сложным, не всегда прозрачным, требующим значительных усилий и временных затрат процессом, на который влияют многочисленные факторы, не связанные с задачей оптимизации управления, в том числе политические;

• в условиях, когда муниципалитеты нижнего уровня имеют разный размер и политический вес, ситуация доминирования муниципалитета верхнего уровня может быть заменена ситуацией господства интересов наиболее сильного муниципального образования в рамках агломерации – ее ядра, и ущемлением слабых партнеров.²⁴

Договорная модель управления агломерацией

В данной модели формально не существует никаких единых органов управления агломерацией, поэтому способность руководства муниципальных образований достигать договоренностей и компромиссов по вопросам, затрагивающим общие интересы, начинает играть ключевую роль. Для координации деятельности в рамках агломерации могут создаваться совещательные органы, не имеющие властной природы – советы, ассоциации и т.п.²⁵

Региональное управление агломерацией

Региональное управление агломерацией можно рассматривать как жизнеспособную альтернативу классической двухуровневой модели в том случае, когда:

• агломерация занимает значительную часть территории региона;

• существующее распределение полномочий между муниципальной и региональной властью таково, что представление многих услуг, требующих общеагломерационного взаимодей ствия, входят в компетенцию региональной власти.²⁶

Международный опыт управления городскими агломерациями

Основными сферами, в которых необходимо проведение согласованной политики на уровне агломераций, являются следующие:

• организация обеспечения населения муниципальными услугами, которые наиболее эффективно предоставлять в масштабах агломерации в целом;

• организация разработки и реализации крупномасштабных проектов, направленных на стратегическое развитие агломерации, ее позиционирование на общенациональных и международных рынках.²⁷

Организация предоставления муниципальных услуг в рамках городских агломераций

В международной практике получили распространение три модели управления городскими агломерациями:

• двухуровневая модель, при которой управление осуществляется муниципалитетами двух уровней: муниципалитет верхнего уровня создается на территории всей агломерации, муниципалитеты нижнего уровня формируются на отдельных территориях, входящих в агломерацию;

• одноуровневая модель, при которой на территории агломерации в целом создается единая управляющая структура (муниципалитет);

• фрагментированная система управления, при которой на территории агломерации не создается единого органа власти, управление осуществляется многочисленными самостоятельными муниципалитетами, различным образом взаимодействующими друг с другом.

Двухуровневая модель управления городскими агломерациями

Данная модель поддерживает широким кругом специалистов по муниципальному управлению, поскольку эта модель, с одной стороны, позволяет обеспечить эффективное предоставление образовательных услуг, с другой - создает условия для развития демократии на местном уровне. Однако на практике она не получила широкого распространения.

Выделяют три возможные разновидности двухуровневой модели управления городскими агломерациями:

1. оба уровня муниципальной власти выбираются населением, проживающим на соответствующих территориях. Функции между двумя уровнями жестко разделены, за каждым уровнем власти закреплены самостоятельные источники доходов; ²⁸

2. верхний уровень власти формируется в результате делегирования представителей нижнего уровня. При этом верхний уровень, охватывающий агломерацию в целом, имеет законодательно утвержденный перечень полномочий, но у него нет собственных источников доходов, и финансирование его деятельности осуществляется на основе отчислений из муниципальных бюджетов. Необходимо отметить, что, как правило, объем полномочий значительно меньше, чем создаваемых в рамках первой разновидности двухуровневой модели. Одна из проблем, возникающая при данном варианте организации двухуровневой системы, состоит в балансировании представительства центрального города агломерации и остальных муниципалитетов в органе верхнего уровня. Поскольку нахождение подобного баланса является достаточно сложной задачей, данная система управления является высоко конфликтной.²⁹

3. Орган управления на уровне городской агломерации формируется из представителей входящих в ней муниципалитетов, но практически не имеет законодательно закрепленных функций. Сфера его деятельности в решающей степени определяется самостоятельными решениями муниципалитетов по передаче определенных полномочий на уровень управления городской агломерацией.³⁰

Одноуровневая модель управления городскими агломерациями

Одноуровневая модель управления предполагает наличие органа власти на уровне городской агломерации, который несет ответственность за предоставление муниципальных услуг всем входящим в состав агломерации территориям. При формировании этой модели самостоятельные муниципалитеты, существовавшие на отдельных территориях, входящих в агломерацию, упраздняются. Одноуровневая модель может сформироваться двумя путями:

• в результате слияния самостоятельных муниципальных образований и образования на их территории нового муниципалитета;

• в результате поглощения – включения в состав городского муниципалитета близлежащих земель, входящих либо не входящих в состав других муниципалитетов.³¹

Фрагментированная система управления

Достаточно распространенной является модель, в рамках которой управление агломерациями осуществляется путем взаимной адаптации множества самостоятельных муниципалитетов. В условиях отсутствия органов власти и управления на уровне городской агломерации в целом местными властями используется широкий спектр форм взаимодействия, начиная неформальных контактов и кончая специальными организациями, созданными для предоставления услуг.

В городских агломерациях США получает все большее распространение получает использование специальных округов. Число подобных органов возросло с 3180 в 1957 г. до 13614 в 1992 г. Как правило, специальные округа формируются для управления системами канализации и водоснабжения, системой общественного транспорта, для обеспечения работы больниц и аэропортов. Советы округов формируются из представителей различных уровней власти (провинций, штатов, муниципалитетов) и общественных организаций региона. Финансирование может осуществляться за счет отчислений из местных бюджетов, так и за счет специальных налогов. В то же время специальные органы подобного рода подвергаются серьезной критике, поскольку механизм их формирования часто является непрозрачным и не обеспечивает прямой подотчетности населению, а концентрация ресурсов в различных органах власти, каждый из которых решает лишь одну частную задачу, не позволяет реализовывать стратегические приоритеты.³²