Додаток 4: Соціальний контроль як засіб забезпечення законності
Контроль як засіб виявлення неправомірних дій і запобігання ймовірним відхиленням від правомірної поведінки існує стільки, скільки існує управління взагалі. Найзагальнішим поняттям в цьому контексті є поняття соціального контролю, який в свою чергу поділяється на два види: громадський і державний.
Громадський
контроль
визначається як організаційно оформлена
діяльність громадян України з контролю
за відповідністю діяльності органів
державної влади, органів місцевого
самоврядування,
підприємств, установ, організацій, їхніх
посадовців, суб'єктів господарювання
незалежно від організаційно-правових
форм та форм власності, громадян та
громадських об'єднань
до норм Конституції України, законів
України, інших актів законодавства й
дотриманням ними державної дисципліни.
Державний контроль є різновидом, або складовою соціального контролю, який формується водночас із формуванням держави як офіційного представника суспільства. Держава встановлює окремі норми та контролює реалізацію їх усіма суб'єктами, захищає права та законні інтереси особи й суспільства. У здійсненні державного контролю беруть участь всі органи держави, їхні посадовці в межах компетенції, встановленої законами та іншими нормативно-правовими актами держави. Таким чином, ми можемо визначити державний контроль як діяльність органів державної влади зі спостереження, аналізу та перевірки діяльності об'єктів контролю (державних органів, юридичних осіб усіх форм власності, фізичних осіб), спрямованої на запобігання, виявлення, припинення та застосування відповідальності за вчинення дій, які суперечать встановленим державою нормам, правилам і стандартам.
Для практичної реалізації державного контролю та його правового врегулювання досить важливою є класифікація його на певні види. Хоча вичерпний перелік усіх видів державного контролю дати надзвичайно складно, оскільки він є надто складним явищем, в основу класифікації видів контролю можуть бути покладені різні критерії: суб'єкти контролю, їхні завдання, зміст контрольної діяльності, характер контрольних повноважень, характер взаємовідносин суб'єкта контролю з підконтрольним об'єктом, юридичні наслідки контролю.
На практиці найчастіше застосовують класифікацію державного контролю залежно від органів, що його реалізують:
парламентський контроль - контроль органів законодавчої влади;
контроль з боку Президента України;
судовий контроль - контроль органів судової влади;
контроль з боку органів виконавчої влади.
Така класифікація державного контролю вможливлює конкретизацію його змісту й аналіз обсягу стосовно державного органу, який його здійснює, залежно від повноважень суб'єкта. Забезпечення режиму законності у сфері державного управління потребує реформування системи державного контролю взагалі й зокрема парламентського контролю як його складової. Парламентський контроль - це конституційно визначена функція парламенту. Зауважимо принагідно, що порівняно з іншими функціями парламенту, які мають відповідну нормативно-правову базу, контрольна функція парламенту врегульована неповною мірою або застарілим законодавством. Так, наприклад, у разі застосування парламентського контролю на практиці не розмежовують внутрішній і зовнішній парламентський контроль, що зумовлює неефективність як окремих норм парламентського контролю, так і парламентського контролю загалом.
Головними завданнями парламентського контролю можна вважати такі:
отримання інформації стосовно процесів, які відбуваються в діяльності підконтрольних суб'єктів, та визначення відповідності їхніх дій законодавству;
виявлення причин відхилення від правомірних дій;
розроблення заходів, що мають нейтралізувати виявлені відхилення.
Оскільки парламентський контроль є різновидом державно, йому властиві всі ознаки останнього, а специфіка контрольної діяльності парламенту виявляється передусім у методах, принципах, режимі і призначенні її. Для ефективності результатів парламентського контролю велике значення мають такі заходи, як узагальнення результатів перевірок, виявлення та вивчення порушень, а також умов, що їх спричинили. Але головним, що вирізняє парламентський контроль, є швидке коригування чинного законодавства на підставі аналізу виявлених порушень.
Проблема парламентського контролю притаманна всім країнам і має різні шляхи розв'язання. Парламент, ухвалюючи закони, має контролювати виконання їх органами влади та іншими суб'єктами, а також визначати завдання контролю та механізм його здійснення. Саме парламентський контроль завжди спрямований на створення умов, що мають сприяти підвищенню ефективності виконання державних завдань та функціонуванню всіх структур і службовців органів державної влади в межах закону.
Сьогодні в Україні поступово формується розгалужена система суб'єктів парламентського контролю: Верховна Рада України загалом, постійні комітети, тимчасові слідчі комісії, народні депутати України і спеціально створені органи - Рахункова палата й Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Але, на жаль, ефективність уже чинних суб'єктів не дуже висока. Причин тут багато. Серед них і ті, що безпосередньо пов'язані з проблемами контролю, до яких передовсім слід віднести початковий етап формування контрольної функції парламенту та обмеженість напрацьованої практики контрольної діяльності за нових соціально-економічних і політичних умов. З іншого боку, це проблеми законодавчої регламентації цієї діяльності. Існує нагальна потреба прийняття низки законів, які закріплюватимуть здійснення парламентського контролю та врегулюють відносини, що при цьому виникають.Варто наголосити, що контрольна діяльність парламенту завжди має вторинний, похідний характер, оскільки її здійснення не є основним у діяльності парламенту і стосується переважно суб'єктів, не підпорядкованих в адміністративному сенсі.
Безумовно, контрольну функцію парламенту можна вважати засобом забезпечення законності, адже ця функція спрямована на припинення неправомірних дій органів виконавчої влади та їхніх посадовців, а також застосування до порушників заходів державного впливу. Відповідно до чинного законодавства Верховна Рада України уповноважена як самостійно притягувати до відповідальності винних осіб (імпічмент Президенту), так і порушувати перед уповноваженими органами питання щодо притягнення порушників до відповідальності (передання матеріалів розслідування тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України до Генеральної прокуратури України). Контрольна діяльність парламенту є самостійною, специфічною правовою формою, що підтверджується низкою юридичних властивостей її змісту.
Юридична природа діяльності парламенту з контролю за органами виконавчої влади виявляється й у тому, що вона здійснюється конституційно уповноваженими на це суб'єктами: Верховною Радою України, Рахунковою палатою, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, комітетами, Тимчасовими слідчими комісіями, народними депутатами. Характеристика парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади як правової форми діяльності визначається також тим, що всі його результати завжди мають бути оформлені у відповідних офіційних правових актах -документах.
Контроль за діяльністю органів виконавчої влади як правова форма діяльності парламенту й засіб забезпечення законності у сфері державного управління також неможливий без застосування технічних правил, оскільки дієвість контролю значною мірою залежить від якості підготовлених документів. Важливим техніко-правовим засобом здійснення контрольної діяльності парламенту, засобом посилення її гласності є залучення засобів масової інформації до реалізації контрольних повноважень парламенту, трансляція пленарних засідань Верховної Ради України, на яких заслуховують звіти за депутатськими запитами, проведення «Днів Уряду», висвітлення діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункової палати. До головних напрямів парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади можна віднести:
контроль за дотриманням прав і свобод, а також інтересів громадян, що охороняються законом;
контроль за дотриманням органами виконавчої влади Конституції і законів України;
контроль за дотриманням своєчасного виконання видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, зокрема й загальнодержавних цільових коштів;
контроль за законністю й доцільністю управлінських рішень;
контроль за дотриманням державної дисципліни, своєчасним і якісним виконанням обов'язків підконтрольними об'єктами.
Належне дотримання учасниками контрольних правовідносин взаємних прав і обов'язків має бути забезпечене певною системою організаційно-правових гарантій - можливістю застосування примусових заходів для виконання законних вказівок контролюючого органу.
Правовідносини, що виникають під час здійснення парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, мають державно-владний характер. Контрольним правовідносинам завжди властивий владно-вольовий момент. Це значить, що суб'єкти парламентського контролю наділені відповідними повноваженнями, щоб досягти мети, яка стоїть перед ними при здійсненні контролю за органами виконавчої влади, наприклад, владний характер контрольних повноважень парламенту виявляється в тому, що в межах його контрольної компетенції (визначеною Конституцією та законами України) він має право за власною ініціативою перевіряти роботу підконтрольних органів виконавчої влади незалежно від їхнього бажання, визначати напрями проведення контрольних заходів. Загальним суб'єктом парламентського контролю є Верховна Рада України. Суб'єкт парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади має відповідати таким вимогам:
мати юридичну компетенцію, тобто встановлену законом можливість (повноваження) у встановлених межах здійснювати відповідну контрольну діяльність;
бути професійно компетентним;
бути наділеним необхідним арсеналом засобів для активної й доцільної допомоги підконтрольному суб'єкту в усуненні й запобіганні помилок і недоліків.
Зазвичай вирізняють чотири групи контрольних повноважень:
повноваження на здійснення контролю за власною ініціативою безперешкодно, у будь-який час у межах своєї компетенції (наприклад, направлення депутатського запиту);
повноваження давати в разі потреби відповідним органам і посадовим особам вказівки обов'язкового характеру з усунення виявлених порушень та їхніх наслідків (наприклад, обов'язкові рекомендації Кабінету Міністрів України);
повноваження притягнення до відповідальності винних посадовців (Верховна Рада може самостійно застосовувати заходи відповідальності (недовіра Кабінету Міністрів України, що тягне його відставку), а також може передавати матеріали перевірок відповідним правоохоронним органам;
повноваження щодо розроблення рекомендацій превентивного характеру.
Зовнішній контроль за діяльністю органів виконавчої влади, що здійснюється суб'єктами парламентського контролю, може бути прямим чи опосередкованим. Верховна Рада України, відповідно до п. 33 частини першої статті 85 Конституції України, в межах визначених Конституцією повноважень безпосередньо або через свої органи здійснює поза будь-яким дорученням парламентський контроль, який є вищою формою державного контролю.
Постійні комітети є обов'язковими елементами Верховної Ради України, вони - най розгалуженіші та наймасовіші депутатські органи. Повноваження комітетів Верховної Ради України (далі - комітети) визначаються Конституцією України та Законом «Про комітети Верховної Ради України». Завдання й компетенція комітетів визначаються положеннями про відповідні комітети, що затверджуються Верховною Радою України, Регламентом і постановами Верховної Ради України. На жаль, Конституція України на сьогоднішній день не відокремлює їхні контрольні функції, зосереджуючи увагу на тому, що комітети передусім здійснюють законопроектну роботу, а потім - готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України.
Перелік комітетів, функціональна спрямованість їхньої діяльності визначаються Верховною Радою України з огляду на важливість проблем державного, господарського, соціально-культурного будівництва та інші чинники об'єктивного характеру.
Станом на 2008 р. працювали такі комітети Верховної Ради України: Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин, Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, комітет з питань будівництва, транспорту, житлово-комунального господарства, Комітет з питань бюджету, Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської кастрофи, Комітет з питань економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій, Комітет з питань Європейської інтеграції, Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, Комітет з питань культури і духовності, Комітет з питань молодіжної політики, фізичної культури, спорту і туризму, Комітет з питань культури і освіти, Комітет з питань національної безпеки і оборони, Комітет з питань охорони здоров'я, материнства та дитинства.