Глава 1. Государственное и муниципальное управление

обществе, как регулятивный институт и т.д. В данном курсе государст­во изучается прежде всего какуправляющая система. Система госу-дарственногоимуниципального управления—этоцелостнаясистема управления делами общества путем использования единой по своей природе публичной власти народа.

Муниципальное управление также изучается как управленческая система. Оно реализуется в рамках того или иного муниципального об­разования и называется «местное самоуправление». Муниципальные образования - это особые территориальные публичные объединения населения по месту жительства. Они имеют свое имущество, выборные органы и выборных должностных лиц. У территориальных публичных коллективов населения муниципальных образований есть своя власть по решению вопросов местного значения под свою ответственность. Его основа - муниципальная публичная власть того или иного террито­риального публичного коллектива населения села, города, района и т.д. поуправлениюместнымиделамилокальногообразованиявнутригосу-дарства.

Государственное и муниципальное управление в России, как и в других странах, имеет много различных сторон: управление экономи­кой, социальными и политическими процессами, культурой, некото­рыми аспектами духовной жизни общества, поведением людей, имею­щим общественное значение. В каждой из этих сторон - своя сфера регулирующей деятельности органов государства (Федерации), субъ­ектов РФ, органов местного самоуправления в муниципальных обра­зованиях. Каждая из них имеет своп особенности. Управление финан­сами строится иначе, чем вооруженными силами, а сельским хозяйст­вом - по-другому, чем в сфере средств массовой информации, город­ским транспортом в муниципальном образовании — иначе, чем желез­нодорожным на территории государства. Эти особенности, своеобраз­ные формы, приемы, методы в различных сферах жизни изучаются специальными дисциплинами. Данный учебник призван дать студен­там общие знания о системе государственного и муниципального управления.

§ 2. Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина

Управление и различные отрасли знаний. Поскольку государствен­ное и муниципальное управление, публичное по своей природе, явля­ется неотъемлемой частью общества, то все или почти все гуманитар­ные науки, а нередко и другие науки (например, кибернетика) касают­ся этих вопросов. Вместе с тем в самом государственном и муници-

§ 2. Гос. И муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина 17

пальном управлении и в процессе создания знаний о нем широко используются методы и данные других, негуманитарных наук. В госу­дарственном и муниципальном управлении все шире применяются ав­томатические системы, современная техника, а знания о нем формиру­ются в том числе на базе использования математических методов, ки­бернетики, синергетики, информатики.

Каждая из наук и отраслей знания подходит к изучению пробле­матики государственного и муниципального управления, тех или иных его сторон, со своих позиций. Философия, раскрывая наиболее общие законы природы, общества, человеческого мышления, изуча­ет объективную необходимость управления, в том числе в обществе, его возможности и пределы, субъективную и объективную стороны управленческих отношений. Социология, изучая общество, рассмат­ривает государственное и муниципальное публичное управление в его взаимосвязях и отношениях с различными социальными, про­фессиональными и иными слоями населения. Политология рассмат­ривает публичное управление в той мере, в какой оно относится к политическим институтам, входит в сферу политических отноше­ний. Экономические теории (ранее эта дисциплина нередко называ­лась «политическая экономия») изучают управление в связи с эко­номикой (прежде всего, с позиций макрорегулирования). Процесса­ми управления, включая государственное и муниципальное как часть общего понятия управления, занимается кибернетика, уделяя особое внимание прямым и обратным связям, управление сложными системами изучает синергетики.

Поскольку различные стороны публичного управления регулиру­ются правом, юридическими нормами, те или иные стороны государст­венного и муниципального управления (органы, полномочия и др.) изучаются многими юридическими науками: теорией государства и права (наиболее общие вопросы), конституционным правом (консти­туционное регулирование), административным правом (деятельность исполнительной ветви государственной власти). Вопросы государст­венного управления (вместе с более широкими проблемами) изучает. государствоведение. Существует специальная юридическая дисципли­на— муниципальное право.

Другие юридические дисциплины также касаются вопросов госу­дарственного и муниципального управления. В гражданском праве это, например, вопросы управления государственной собственностью (оперативное управление, хозяйственное ведение и др.), в трудовом — правила трудового распорядка на государственных предприятиях, в земельном — правила отвода земель из государственного или муници­пального земельного фонда, в гражданском и уголовном процессе —

2 - 7977

18 Глава 1. Государс твенное и муниципальное управление

управление судьей ходом рассмотрения конкретного дела в соответст­вии с процессуальными нормами закона и т.д. Вопросы управления изучаются в земельном, финансовом, таможенном праве и др. Вряд ли можно найти такую отрасль права, которая не касалась бы вопросов публичного управления.

Специальные курсы государственного и муниципального управления и основные подходы к обучению. 11очти во всех странах существуют специальные курсы, изучающие государственное и му­ниципальное управление. В России эти курсы иногда разделены: от­дельно изучается государственное управление, отдельно — муници­пальное. С юридических позиций первое изучается административ­ным правом, второе - муниципальным. Кроме того, в специализиро­ванных (управленческих) вузах и на специализированных факульте­тах существует множество дисциплин по различным сторонам управ­ления (управление промышленностью, транспортом, культурой и т.д.). Во многих вузах, готовящих менеджеров, есть дисциплина «Система государственного и муниципального управления». Она входит в федеральный компонент высшего образования по специаль­ности «Государственное и муниципальное управление».

В зарубежных вузах обычно существуют курсы, называемые «пуб­личная администрация» (public administration), «публичное управле­ние» (public management, public government), «административные нау­ки» (administrative sciences). В них речь идет в основном о государст­венном управлении. В меньшей степени распространены курсы, по­священные муниципальному управлению. Они называются обычно «местное управление», и в них вместе рассматривается организация и деятелшость как органов государства на местах, так и органов местно­го самоуправления.

Дисциплины, посвященные допросам публичного управления, в за­падных университетах стати изучаться еще столетия назад, хотя пред­ставляли собой собрание фрагментов из различных отраслей знания. До 50-х гг. XIX в. в курсах публичного управления господствовал узкий («камеральный») подход, изучались некоторые вопросы управления в рамках одной страны. Со второй половины XIX в. и до 50-60-х гг. XX в. в науке об управлении наблюдалась тенденция к созданию универ­сальных, всеохватывающих теорий. В 50—60-х гг. прошлого века обо­значился переход к дифференциации, к углубленному изучению от­дельных сегментов, управленческих институтов. С 80-х гг. XX в. разра­батываются теории среднего уровня, развивается так называемый неоинституциональный анализ. В настоящее время главное внимание уделяется связям управленческих органов, их взаимодействию, мето-