МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ В МОСКВЕ ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ КРУПНЫМИ ГОРОДАМИ

В.Е. ЧИРКИН

_{СИСТЕМА}

_{Г ОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО}

_{УПРАВЛЕНИЯ}

МОСКВА

ЮРИСТЪ

2005

Допущено Советом УМО по образованию в области менеджмента в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся п о специальности «Государственное и муниципальное управление»

УДК 351/354(075.8) ББК 67.401 4-64

Рецензенты:

Т. Я. Хабриева, доктор юрид. наук, профессор;

Н. Ю. Халшнева, доктор юрид. наук, профессор;

А. Д. Керимов, доктор юрид. наук, профессор.

Чиркин В.Е.

4-64 Система государственного и муниципального управления: Учебник. - М.: Юристъ, 2005. 379 с.

ISBN 5-7975-0798-6 (в пер.)

Рассматриваются система государственного и муниципального управления, взаимосвязи, особенности, органы, должностные лица государственного и муни­ципального управления, вопросы эффективности различных структур управле­ния, анализируются возможности и своеобразие управленческих институтов и процедур.

Для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «-Юриспруденция*. Будет полезен для сотрудни­ков органов управления.

УДК 351/354(075.8) ББК 67.401

[SBN 5-7975-0798-6 © «Юристъ». 2005

© Чиркин В.Е., 2005

Оглавление

Принятые сокращения 9

Предисловие 10

Глава 1. Государственное и муниципальное управление — соци­альная деятельность, отрасль знания, учебная дисциплина ... 12 § 1. Государственное и муниципальное управление —

системное управление 12

§ 2. Государственное и муниципальное управление

как отрасль знания и учебная дисциплина 16

Глава 2. Территориальный публичный коллектив, публичная

власть и публичное управление 23

§ 1. Территориальный публичный коллектив 23

§ 2. Государственное и муниципальное управление —

реализация публичной власти и публичного

управления 28

Глава 3. Структура государственного и муниципального

управления 31

§ 1. Субъект, объект, содержание государственного

и муниципального управления 31

§ 2. Представительная, непосредственная и «управленческая»

демократия в государственном и муниципальном

управлении 35

§ 3. Необходимость, возможности и пределы

государственного и муниципального управления 43

§ 4. Институты, формы и методы в государственном

и муниципальном управлении 47

§ 5. Администрирование и менеджмент в государственном

и муниципальном управлении 54

§ 6. Нормативная основа государственного

и муниципального управления 70

Глава 4. Государство как управляющая система 76

§ 1. Государство, государственное образование,

территориальная автономия и административно-

территориальное деление 76

Оглавление

§ 2. Государственная власть, государственное управление

и государственный режим . , 89

§ 3. Государственный аппарат, государственная служба

и должностное лицо....99

§ 4. Институты непосредственной демократии

в управлении государством 112

Глава 5. Государственное управление: человек, коллектив,

общество 115

§ 1. Государственное управление и человек 115

§ 2. Государственное управление и коллектив 121

§ 3. Государственное управление и общество 127

Глава 6. Территориальные уровни государственного

управления 135

§ 1. Территория и управление.135

§ 2. Общегосударственное управление 136

§ 3. Государственное (государствоподобное) управление

субъекта федерации....140 § 4. Государственное управление и территориальная

автономия 143

§ 5. Государственное управление, административно-территориальные единицы и муниципальные

образования 145

§ 6. Особенности управления крупными городами 148

Глава 7. Функции государства и государственное управление ... 156 § 1. Функции государства...156 § 2. Государственное управление в сфере экономики . . . 160

§ 3. Государственное управление в сфере социальных

отношений 173

§ 4. Государственное управление в административно-политической сфере...180 § 5. Государственное управление в. сфере культуры

и идеологии 192

§ 6. Государственное управление и сфера личной жизни

человека 194

§ 7. Межотраслевое государственное управление 195

Глава 8. Глава государства в системе управления

государством. 197

§ 1. Роль главы государства в управлении государством . . . 197

§ 2. Полномочия и деятельность Президента РФ 203

Оглавление 7

§ 3. Досрочное освобождение Президента РФ от должности

и его ответственность 215

§ 4. Глава администрации субъектов РФ и его роль

в управлении 217

Глава 9. Законодательная власть в системе управления

государством. 222

§ 1. Роль законодательной власти в государственном

управлении 222

§ 2. Структура, полномочия и порядок деятельности

российского парламента 226

§ 3. Законодательный процесс 241

§ 4. Законодательные органы субъектов Федерации

и их роль в управлении 247

Глава 10. Исполнительная власть в системе управления

государством 251

§ 1. Роль органов исполнительной власти в государственном

управлении 251

§ 2. Состав, порядок формирования и отставка

Правительства РФ 253

§ 3. Полномочия Правительства РФ и его деятельность ... 258

§ 4. Ответственность Правительства РФ 265

§ 5. Правительства в субъектах Федерации и их роль в управле­

нии. 266

Глава 11. Судебная власть в системе управления

государством 268

§ 1. Роль судебной власти в государственном управлении . . 268

§ 2. Судебная система в Российской Федерации 272

§ 3. Конституционные принципы правосудия 280

Глава 12. Прокуратура в системе управления государством . . 282

§ 1. Место и роль прокуратуры в государственном

управлении 282

§ 2. Прокурорский надзор 285

Глава 13. Другие органы в системе управления государством

и органы государственного управления на местах 288

§ 1. Центральные органы с особым статусом 288

§ 2. Органы государственного управления на местах . . . 297 Глава 14. Муниципальная публичная власть и местное

самоуправление 300

§ 1. Понятие местного самоуправления 300

Оглавление

§ 2. Правовые основы и гарантии местного самоуправления. 303

Глава 15. Муниципальное образование 307

§ 1. Классификация местных территориальных единиц

и понятие муниципального образования 307

§ 2. Муниципальные образования и объединения

муниципальных образований в России 310

Глава 16. Полномочия органов Российской Федерации,

ее субъектов и муниципальных образований

в сфере местного самоуправления 314

Глава 17. Экономические основы местного самоуправления .319 Глава 18. Институты непосредственной демократии

в местном самоуправлении 328

§ 1. Формы непосредственного осуществления населением

местного самоуправления 328

§ 2. Формы участия населения в местном самоуправлении . 342 § 3. Территориальное общественное самоуправление .... 347

Глава 19. Органы и должностные лица местного

самоуправления 350

§ 1. Роль органов и должностных лиц местного

самоуправления в обществе 350

§ 2. Представительные органы местного самоуправления . . 352 § 3. Выборные должностные лица местного самоуправления . . 359

§ 4. Администрация муниципального образования 362

§ 5. Муниципальная служба.365 § 6. Государственный контроль за деятельностью органов

местного самоуправления 368

Глава 20. Ответственность в государственном и муниципальном

управлении 372

§ 1. Правонарушения и ответственность 372

§ 2. Ответственность государственных и муниципальных

органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере го­

сударственного и муниципального управления 373

§ 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц,

не находящихся на государственной или муниципальной

службе, за правонарушения в сфере государственного

и муниципального управления 378

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административ­ных правонарушениях

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Феде­рации

ПРЕДИСЛОВИЕ

Подготовка по специальности 061000 «Государственное и муниципаль­ное управление» предполагает изучение многих общегуманитарных (например, философия), о6ше1грофессиональных (теория управления) и специальных (административное право и др.) дисциплин. Данный учебник призван дать студенту, будущему менеджеру, общее представ­ление о системе государственного и муниципального управления. По­добного рода комплексных учебных пособий нет ни в России, ни за ру­бежом, да и сама эта специальность введена в российских вузах сравни­тельно недавно.

В учебнике государственное и муниципальное управление изуча­ется в целостном виде, как определенная система элементов (органов, должностных лиц, связей между ними, их деятельности. Где бы ни ра­ботал затем выпускник вуза в центральном аппарате министерства, у губернатора субъекта РФ, в мэрии, районной управе, функционером общественного объединения, в управлении акционерным общест­вом и т.д., он должен иметь представление о целостной системе управления в обществе.

Автором используется в основном российский материал, но для сравнения привлекаются данные и по другим странам. В процессе ос­вещения тех или иных^{^}вопросов выявляются позитивные и негатив­ные стороны различных управленческих структур и процедур, анали­зируются вопросы повышения эффективности управления, необходи­мые и своеобразные взаимосвязи в деятельности различных управлен­ческих институтов, в том числе различия и взаимосвязи государствен­ного и муниципального управления, обратные связи населения и управляющих структур, формы участия граждан, их объединений в го­сударственном и муниципальном управлении.

В учебнике принят широкий подход к управлению, которое выхо­дит за пределы собственно администрирования. Управление в данном случае понимается не в узком юридическом смысле этого слова как ад­министрирование, а в более широком, социологическом аспекте. В не­которых языках для таких различий есть особые термины (например,

Предисловие 11

англ. gouvernement, administration, menagement). Думается, что такой подход наилучшим образом способствует подготовке менеджеров в различных областях общественной жизни.

Первое издание учебника вышло в свет в 2003 г. под названием «Государственное и муниципальное управление». Опыт преподавания привел к изменению его назания в соответствии с федеральным обра­зовательным стандартом, а также частично — его содержания.

Глава 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ -СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление

Управление в природе и обществе. «Система государственного и му­ниципального управления» комплексная учебная дисциплина, на­звание которой состоит из нескольких слагаемых. Одним из ключевых слов является «управление». В предельно широком смысле управле­ние — это воздействие субъекта (субъектов) на объект (объекты), из­меняющее положение, поведение или свойства объекта (объектов). Управление - универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью по­лучения «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (автомобилем). С позиций наиболее широкого подхода даже тяготе­ние планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление.

Управление необходимо. Без него невозможно равновесие в систе­ме мироздания, развитие в природе (превращение саженца в плодоно­сящее дерево), деятельность коллективов людей, функционирование общества. Без управления наступает коллапс, беспорядок, анархия. При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность, в организ­ме возникают необратимые последствия, при потере управления учеб­ной ракетой она сбивает гражданский самолет, без должного управле­ния фирма терпит банкротство и т.д.

В приведенных выше примерах управление рассматривается с по­зиций широкого подхода, включая процессы саморегулирования. Та­кие процессы всегда существуют не только в природе, но и в обществе и изучаются некоторыми общественными науками (например социо­логией). Б специальных курсах по управлению в обществе (в том чис­ле в данном курсе, в юридических дисциплинах) под управлением по­нимается не стихийное, а целенаправленное воздействие людей, соз-

§ 1. Государственное и муниципальное управление — системное управление 13

данных ими организаций, органов на объекты, которые поддаются ре­гулированию со стороны человека (коллектива).

Управление является также особым видом связей в системе субъ­ект—объект. Это—активнаяиорганизующаядеятельность. Онамо-жет осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек способен быть лидером политической партии или руководить пред­приятием, райвоенкому бесполезно поручать управление городским транспортом. Для управления следует выбирать должный объект. Не все явления, события или состояния могут быть предметом управле­ния людей (например, глобальные проблемы погоды, землетрясения или космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно.

При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача, по­ставленная в 70-х гг. XX в. в Китае — путем «большого скачка» по­строить за несколько лет коммунизм — была нереальной и, естествен­но, от этого пришлось отказаться. Управление должно быть резуль­тативным. Однако не всегда целенаправленное воздействие на должный объект и с реальной целью дает тот результат, к которому стремился управляющий. Иногда принимаемые меры не дают ре­зультата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствовало, просто воздействие не достигло желаемой цели.

Чаще всего воздействие при управлении понимается как одноли­нейные связи: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но существуют и обратные связи: воздействие объекта на управ­ляющий субъект. Это имеет место и при использовании человеком технических систем, и в общественной жизни. Водитель управляет ав­томобилем, но способы применяемого управления определяются во многом автомобилем, им нельзя управлять так же, как, скажем, вело­сипедом. Без учета обратных связей государственное и муниципаль­ное управление в демократическом обществе невозможно. Реакция на­селения на мероприятия органов государства и местного самоуправле­ния может изменить и часто изменяет управленческие решения, за­ставляет принимать иные меры. К тому же, субъект и объект в этом процессе могут поменяться местами, объект становится действующим субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности и добиваются этого). Обрат­ные воздействия тоже могут рассматриваться в определенном смысле как управление, в них иногда есть должный объект, цель, результатив­ность (администрация предприятия повышает заработную плату в ре­зультате забастовки работников), но в государственном и муници­пальном управлении для характеристики обратных связей термином