48. Система та суб. Бюджетного контролю

Система бюджетного контролю складається із наступних елементів:

- суб'єкт контролю;

- об'єкт контролю;

- предмет контролю;

- методи контролю;

- процес контролю;

- узагальнення та реалізація результатів контролю.

Перераховані елементи системи контролю складають в сукупності механізм бюджетного контролю.

Безпосереднім предметом бюджетного контролю виступають всі стадії бюджетного процесу.

Об’єкт бюджетного контролю — це грошові, розподільчі процеси при формуванні і використанні грошових фондів держави і місцевих органів самоврядування. Формально об'єктом бюджетного контролю є конкретні показники.

Залежно від суб'єкта (хто здійснює) бюджетний контроль поділяють на:

- державний бюджетний контроль, який здійснюють органи державної влади;

- відомчий контроль, який проводять контрольно-ревізійні управління міністерств і відомств;

- внутрішньогосподарський контроль здійснюється фінансовими службами підприємств, організацій і установ;

- незалежний контроль, який проводять спеціалізовані аудиторські фірми і служби.

Бюджетний контроль залежно від часу проведення розподіляється на попередній, поточний і наступний.

Попередній бюджетний контроль здійснюється під час складання, розгляду і затвердження бюджетів різних рівнів, кошторисів доходів і видатків бюджетних установ, розрахунків для одержання бюджетних трансфертів, розробки і прийняття бюджетного і податкового законодавства. Він носить попереджувальний характер.

Поточний бюджетний контроль проводиться в ході виконання бюджету, кошторисів доходів і видатків протягом бюджетного року. Поточний бюджетний контроль здійснюється на основі первинних документів оперативного і бюджетно-бухгалтерського обліку і звітності.

Наступний контроль проводиться після закінчення бюджетного року або певного звітного періоду. При даному контролі на основі звітних бухгалтерських документів виявляють причини відхилень даних від планових, повноту і своєчасність надходження передбачених бюджетом коштів, цільове використання коштів та ін. Наступний бюджетний контроль тісно пов'язаний із попереднім.

Контроль за використанням бюджетних асигнувань — одна із складових бюджетного контролю.

Основне завдання такого контролю: досягти цільового, раціонального і ефективного використання бюджетних коштів.

Зазначений контроль здійснюють як органи державної влади та управління, так і спеціальні служби фінансового контролю.

2. Органи державного бюджетного контролю.

До спеціальних служб державного контролю в Україні, які здійснюють бюджетний контроль, відносимо: Контрольно-ревізійну службу, Рахункову палату, Державне казначейство, органи системи Мінфіну (фінансові управління і відділи, центральний апарат), Податкову адміністрацію. Контроль за витрачанням бюджетних коштів здійснюють: Контрольно-ревізійна служба, Рахункова палата, фінансові управління і відділи.

Основні функції Державної контрольно-ревізійної служби:

- організують роботу органів середньої і базової ланок з проведення ревізій і перевірок, узагальнюють наслідки документальних ревізій і перевірок, повідомляють про них органам законодавчої і виконавчої влади;

- проводять ревізії та перевірки фінансової діяльності, стану збереження коштів і матеріальних цінностей, достовірності обліку та звітності в міністерствах, відомствах, інших органах виконавчої влади, організаціях, підприємствах, установах, які отримують кошти з бюджету та з державних валютних фондів;

- проводять ревізії та перевірки правильності витрачання державних коштів на утримання місцевих органів державної виконавчої влади, установ і організацій, що діють за кордоном і фінансуються за рахунок Державного бюджету;

- проводять ревізії та перевірки повноти оприбуткування, правильності витрачання і збереження валютних коштів;

- здійснюють контроль за усуненням недоліків і порушень, виявлених попередніми ревізіями та перевірками;

- розробляють інструктивні та інші нормативні акти про проведення ревізій та перевірок;

- здійснюють методичне керівництво і контроль за діяльністю підпорядкованих контрольно-ревізійних підрозділів, узагальнюють досвід проведення ревізій та перевірок і поширюють його серед контрольно-ревізійних служб, розробляють пропозиції щодо удосконалення контролю, (зазначені функції виконує тільки вища ланка КРС України).

Завдання Контрольно-ревізійної служби у сфері бюджетного контролю перетинається із завданням Рахункової палати, а саме в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету. При цьому Рахункова палата веде контроль переважно на рівні центральних органів управління державою, а Контрольно-ревізійна служба — починаючи з бюджетних установ у селах аж до міністерств і відомств.

Фінансові управління і відділи здійснюють контроль за цільовим використанням коштів, виділених із місцевих бюджетів.

49. Даній проблематиці присвячено багато праць як вітчизняних так і зарубіжних науковців. Зокрема серед них: О. Молодцова. , Р. Моторин , А. Нікітін, В. Опришко, Ф. Шульженко, Г. Мумінова-Савіна. Проте їхні дослідження основ фінансовго контролю проводилися комплексно і практично не досліджено такий його вид –бюджетний контроль.

На сучасному етапі розвитку економічних відносин дуже важливим залишається питання контролю фінансової діяльності держави. Відповідно однією з найважливіших ланок даної сфери та її невідємною частиною є бюджетний контроль. Розмаїття проблем в даній галузі є досить широким та неоднозначним в плані вирішення цих проблем. Тому зазначена тема є такою актуальною.

На перший погляд можна сказати, що норми Бюджетного кодексу України охоплюють весь спектр питань, пов’язаних з бюджетним контролем так як в Розділі 5 «Контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за порушення бюджетного законодавста» передбачено повноваження вищих органів державної влади в сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства[1, c. 127-130]. Проте варто зазначити, що ці норми лише частково охоплюють особливості відносин у сфері контрольної діяльності. Вони лише частково розкривають механізм та сутність контролю.

Багато правопорушень у сфері бюджетних відносин здійснюються через недосконалість чинного законодавства а також через обмежений вплив на розроблення проблем бюджетного контролю. З огляду на стан економіки та рівень розвитку бюджетних відносин бюджетний контроль є дуже важливим для нашої держави, так як змістом бюджетного процесу є формування, розгляд, затвердження, та виконання бюджетів. На всіх цих стадіях необхідний контроль як з боку держави так і з боку громадськості.

Дослідженням різних аспектів проблеми фінансового контролю займалося багато дослідників та науковців як вітчизняних так і зарубіжних. Серед них варто зазначити: О. Гетманця, М. Гупаловську, Л. Клець, В. Бескровну, А. Кириченко та інших. Звісно, що в їх працях відображено багато ключових питань в сфері фінансового контролю, проте не було розкриту суть та проблеми такої важливої складової як бюджетний контроль, які постали перед нами сьогодні. Було лише поверхнево окреслено певні характеристики його прояву. Не було охарактеризовано та вивчено проблеми бюджетного контролю, які сформувалися на сучасному етапі розвитку бюджетних відносин, в зв’язку з недосконалою законодавчою базою та організацією контрольної діяльності. Не було досліджено як реалізовується на практиці такі принципи бюджетного процесу як принцип самостійності та принцип відповідальності учасників бюджетного процесу. Варто звернути увагу саме на ці складові проблеми бюджетного контролю, адже вони є основоположними у сфері контрольної діяльності, і правильне їх застосування є запорукою належного регулювання бюджетних відносин.

В частині 2 статті 19 Конституції України хоч і поверхнево проте закріплені вимоги, яким повинні відповідати організаційні форми бюджетного контролю: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»[4, С. 9]. В цілому мета бюджетного контролю зводиться до того, щоб сприяти реалізації фінансової політики, а також для підвищення ефективності процесів мобілізації, розподілу та використання наявних у держави фінансових ресурсів. Проведення бюджетного контролю спрямоване на дотримання трьох основних принципів бюджетних та й загалом фінансових відносин: законності, доцільності та ефективності діяльності у сфері розпорядження та використання коштів органами державної влади.

Проаналізувавши практику яка склалася на стадії виконання бюджетів, можна зробити висновок про те, що бюджети здійснються відповідно до наповнення та своєчасності надходження доходів, кошти використовуються відповідно до поставлених завдань і цілей, всі процедури здійснюються з дотриманням законодавства, тільки от на ефективність ніхто не звертає уваги[6, c. 13-14]. Адже, проаналізувавши законодавство, можна зробити висновок, що норми спрямовані в основному на дотримання законності, хоча показник ефективності є не менш важливим. В законодавстві не закріплено критеріїв ефективності, за допомогою яких можна було б визначити наскільки ефективно використовувались кошти, тому відповідно в даному аспекті виникає складність в проведенні бюджетного контролю.

Ця ситуація зумовлена не лише прогалинами в законодавстві, а також і тим що на практиці в Україні не повною мірою використовується така форма контролю як аудит ефективності. Натомість дуже велику увага приділяється інспектуванню. Хоча така форма бюджетного контролю спрямована на виявлення правопорушення та притягнення до відповідальності осіб, які вчинили ці правопорушення. Дана форма ніяк не забезпечує контроль за ефективністю використання коштів і не дає змогу оцінити результати управлінської діяльності відповідних органів[2, C. 16].

Звісно що ніхто не виключає необхідність існування такого методу бюджетного контролю як інспектування, проте коли його проводять через значний проміжок часу після прийняття рішень та виконання певних дій (операцій) над бюджетними коштами це ускладнює або в більшості випадків унеможливлює усунення порушень.

Ще однією важливою проблемою бюджетного контролю є недостатня спланованість та координація взаємодії органами, які здійснюють фінансовий контроль. Насамперед йдеться про взаємодію органів, які здійснюють бюджетний контроль та органів внутрішніх справ. Діяльність цих органів має якось координуватись з діяльністю огранів, що здійснюють бюджетний контроль в тій частині, яка стосується попередження та виявлення правопорушень повязаних з бюджетними відносинами. При співпраці, діяльність цих органів позитивно вплинула б на ефективність використання бюджетних коштів. Адже ці суб’єкти займаються певним контролем бюджетної діяльності просто в різних її аспектах. Також потреба у поєднанні зусиль цих двох органів зумовлена реальною можливістю успішного використання оперативно-розшукових заходів, що б утвердило та зміцнило на практиці принцип законності дій органів, які володіють правом розпорядження та використання державних коштів.

Проте, така співпраця потребувала б додаткового врегулювання на законодавчому рівні, адже в процесі спільної діяльності виникли б певні розбіжності стосовно критеріїв перевірок. Адже законом не передбачено відповідальність за низьку ефективність використання бюджетних коштів. Так само виникає питання стосовно впливу на ефективність використання бюджетних коштів того факту, що було виявлено правопорушення в сфері бюджетних відносин за яке передбачається певна відповідальність, так як кошти уже були розподілені та використані[5, c. 31- 32].

Також на нашу думку було б доцільно по іншому врегулювати правовий статус такого органу як Рахункова палата України. Згідно з законодавством Рахункова палата є самостійним та незалежним органом бюджетного контролю, але підпорядкованим та підзвітним Верховній Раді України. Виходячи з вищезгаданого Рахункова палата не такий вже незалежний орган. Для того щоб Рахункова палата могла здійснювати свою діяльність неупереджено та на належному рівні, потрібно надати даному органу відокремлений правовий статус – а саме статус, при якому Рахункова палата не залежала б від жодної гілки влади. Дана зміна є необхідна для проведення дійсно незалежного бюджетного контролю, так як тоді даний орган буде діяти лише в інтересах народу та від його імені.

Також нагальною проблемою, яка потребує негайного вирішення це відсутність єдиної інформаційної бази. Така база необхідна для доступу до інформації органів, які також здійснюють контроль у сфері бюджетних відносин. Створення бази дасть змогу встановити більш дієвіший контроль за всіма напрямками витрачання бюджетних коштів. Для більшої економії часу потрібно комп’ютеризувти базу, що дасть змогу зекономити також ресурси і не доведеться турбувати дані органи постійними запитами.

Однією з важливих проблем що знижує ефективність діяльності органів які здійснюють бюджетний контроль є не приділення достатньої уваги на аналітичну роботу. Адже основними завданнями органів які здійснюють контроль є перевірка органів які здійснюють розподіл та використання бюджетних коштів, а якщо б сюди включити ще й аналітичну роботу то діяльність органів бюджетного контролю була б більш ефективною, так як на основі аналізу дані органи могли б виділити основні чинники, які негативно впливають на ефективність використання та розподілу коштів. Відповідно до цього органи при здійсненні контролю звертали б більшу4 увагу саме на ці чинники. При цьому бюджетні установи почали б більш ефективно рентабельно розподіляти та використовувати кошти.

Ще однією проблемою бюджетного контролю, яка негативно впливає на ефективність контрольної діяльності органів – це наявність великої кількості нормативно правових актів, які в певній мірі дублюють функції органів державної влади по здійсненню контролю. Також ці акти містять колізії, які по різному трактують тотожні поняття, в яких пропонуються різні класифікації форм здійснення контролю.

На думку Бурдонової О. саме відсутність єдиного нормативного акта з послідовно врегульованими нормами права порядком проведення бюджетного контролю перешкоджає завершенню створення правових засад функціонування цілісної системи бюджетного контролю в Україні[3].

На даний час виникла гостра потреба у прийнятті закону про бюджетний контроль. Так як це б виключило будь-яку плутанину у трактуванні, а також спростило б використання норм в сфері бюджетного контролю.

Звісно що у Бюджетному кодексі України визначено певні повноваження різних органів державної влади, а також певні контрольні функції закріплені в Конституції України та законах чи положеннях про дані органи проте для зручності застросування було б доцільніше систематизувати дані положення в один акт.

Діяльність Верховної Ради, до прикладу, визначається Законом України «Про регламент Верховної Ради України» в якому передбачено всі функції даного органу, проте в Бюджетному кодексі вирішили додатково вказати певні функції, такі як:

1)заслуховування звітів про стан виконання Державного бюджету України, в тому числі заслуховування звітів розпорядників бюджетних коштів про використання коштів Державного бюджету України;

2) контроль за використанням коштів резервного фонду державного бюджету.

Також є закріплені повноваження Рахункової палати у сфері контролю за дотриманням законодавства в Бюджетному кодексі України, які по суті включаєются у функції передбачені в Законі України «Про Рахункову палату». Зокрема такі:

Здійснення контролю за:

1)використанням коштів Державного бюджету України відповідно до закону про Державний бюджет України;

2) утворенням, обслуговуванням і погашенням державного боргу України;

3) ефективністю використання та управління коштами Державного бюджету України;

4) використанням бюджетних коштів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади по доходах і видатках.

Отже, з огляду на вище зазначені проблеми здійснення бюджетного контролю, можна зробити такі висновки:

На сучасному етапі розвитку економічних відносин дуже важливим залишається питання контролю фінансової діяльності держави при здійсненні якої виникає ряд проблем;

Багато правопорушень у сфері бюджетних відносин здійснюються через недосконалість чинного законодавства а також через обмежений вплив на розроблення проблем бюджетного контролю;

Бюджети здійснються відповідно до наповнення та і своєчасністю надходження доходів, кошти використовуються відповідно до поставлених завдань і цілей, все процедури здійснюються з дотриманням законодавства, тільки от на ефективність ніхто не звертає уваги;

Важливою проблемою бюджетного контролю є недостатня спланованість та координація взаємодії органами, які здійснюють фінансовий контроль;

Також нагальною потребою, яка потребує негайного вирішення це відсутність єдиної інформаційної бази. Дана база необхідна для доступу до інформації органів, які також здійснюють контроль у сфері бюджетних відносин. Створення даної бази дасть змогу встановити більш дієві ший контроль за всіма напрямками витрачання бюджетних коштів;

Для того щоб Рахункова палата могла здійснювати свою діяльність неупереджено та на належному рівні, потрібно надати даному органу відокремлений правовий статус – а саме статус, при якому Рахункова палата не залежала б від жодної гілки влади. Дана зміна є необхідна для проведення дійсно незалежного бюджетного контролю, так як тоді даний орган буде діяти лише в інтересах народу та від його імені;

Однією з важливих проблем що знижує ефективність діяльності органів які здійснюють бюджетний контроль є не приділення достатньої уваги на аналітичну роботу;

Наявність великої кількості нормативно правових актів, які в певній мірі дублюють функції органів державної влади по здійсненню контролю негативно впливає на ефективність контрольної діяльності;

На даний час виникла гостра потреба у прийнятті закону про бюджетний контроль. Так як це б виключило будь-яку плутанину у трактуванні, а також спростило б використання норм в сфері бюджетного контролю

50.

Стаття 116. Порушення бюджетного законодавства

1. Порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме:

1) включення недостовірних даних до бюджетних запитів;

2) порушення встановлених термінів подання бюджетних запитів або їх неподання;

3) визначення недостовірних обсягів бюджетних коштів при плануванні бюджетних показників;

4) планування надходжень або витрат державного бюджету (місцевого бюджету), не віднесених до таких цим Кодексом чи законом про Державний бюджет України;

5) порушення встановленого порядку або термінів подання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) на розгляд Верховної Ради України (Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради);

6) порушення встановленого порядку або термінів розгляду проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);

7) прийняття рішення про місцевий бюджет з порушенням вимог цього Кодексу чи закону про Державний бюджет України (в тому числі щодо складання бюджету в частині міжбюджетних трансфертів, доходів та видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів);

8) порушення вимог цього Кодексу щодо затвердження державного бюджету (місцевого бюджету) з дефіцитом або профіцитом;

9) включення до складу спеціального фонду бюджету надходжень з джерел, не віднесених до таких цим Кодексом чи законом про Державний бюджет України;

10) зарахування доходів бюджету на будь-які рахунки, крім єдиного казначейського рахунка (за винятком коштів, що отримуються установами України, які функціонують за кордоном), а також акумулювання їх на рахунках органів, що контролюють справляння надходжень бюджету;

11) зарахування доходів бюджету до іншого, ніж визначено цим Кодексом чи законом про Державний бюджет України, бюджету, в тому числі внаслідок здійснення поділу податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів між бюджетами з порушенням визначених розмірів;

12) здійснення державних (місцевих) запозичень, надання державних (місцевих) гарантій з порушенням вимог цього Кодексу;

13) прийняття рішень, що призвели до перевищення граничних обсягів державного (місцевого) боргу чи граничних обсягів надання державних (місцевих) гарантій;

14) розміщення тимчасово вільних коштів бюджету з порушенням вимог цього Кодексу;

15) створення позабюджетних фондів, порушення вимог цього Кодексу щодо відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів;

16) порушення порядку або термінів подання, розгляду і затвердження кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету, затвердження у кошторисах показників, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями;

17) порушення порядку або термінів подання і затвердження паспортів бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі);

18) порушення встановлених термінів доведення документів про обсяги бюджетних асигнувань до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня або одержувачів бюджетних коштів;

19) порушення порядку та термінів відкриття (закриття) рахунків в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів;

20) взяття зобов'язань без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом чи законом про Державний бюджет України;

21) порушення порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань, включаючи необґрунтовану відмову в реєстрації або несвоєчасну реєстрацію бюджетних зобов'язань;

22) порушення вимог цього Кодексу при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати;

23) здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів без реєстрації бюджетних зобов'язань, за відсутності підтвердних документів чи при включенні до платіжних документів недостовірної інформації, а також безпідставна відмова у проведенні платежу органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів;

24) нецільове використання бюджетних коштів;

25) порушення вимог цього Кодексу при здійсненні витрат державного бюджету (місцевого бюджету) у разі несвоєчасного набрання чинності законом про Державний бюджет України (несвоєчасного прийняття рішення про місцевий бюджет);

26) надання кредитів з бюджету чи повернення кредитів до бюджету з порушенням вимог цього Кодексу та/або встановлених умов кредитування бюджету;

27) здійснення бюджетними установами запозичень у будь-якій формі або надання бюджетними установами юридичним чи фізичним особам кредитів з бюджету всупереч цьому Кодексу;

28) здійснення видатків, кредитування місцевого бюджету, які відповідно до цього Кодексу мають проводитися з іншого бюджету;

29) здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч цьому Кодексу чи закону про Державний бюджет України;

30) порушення вимог цього Кодексу щодо виділення коштів з резервного фонду бюджету;

31) порушення встановлених вимог щодо застосування бюджетної класифікації;

32) включення недостовірних даних до звітів про виконання державного бюджету (місцевого бюджету), річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет), а також порушення порядку та термінів подання таких звітів;

33) порушення встановлених вимог щодо ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів;

34) порушення встановлених порядку або термінів подання фінансової і бюджетної звітності бюджетних установ, а також подання такої звітності у неповному обсязі;

35) невідповідність даних, наведених у фінансовій і бюджетній звітності бюджетних установ, даним бухгалтерського обліку;

36) включення недостовірних даних до звітів про виконання паспортів бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), а також порушення порядку та термінів подання таких звітів;

37) видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону;

38) здійснення видатків на утримання бюджетної установи одночасно з різних бюджетів всупереч цьому Кодексу чи закону про Державний бюджет України;

39) порушення вимог статті 28 цього Кодексу щодо оприлюднення та доступності інформації про бюджет;

40) інші випадки порушення бюджетного законодавства учасником бюджетного процесу.