2. Органи вищої державної влади та місцеве управління на українських землях в роки Другої світової війни.

В структурі вищих органів державної влади, що була встановлена Конституцією СРСР та Конституцією УРСР 1937 р. (Верховні Ради та їх Президії), на першому етапі другої світової війни істотних змін не відбулося. Але чітко продовжувалася тенденція в бік підвищення ролі загальносоюзних органів влади, причому реальна влада зосереджувалась у вищому партійному апараті (до конституцій було включено положення про Комуністичну партію як керівну установу для всіх громадських і державних організацій). Поступово проявлялася інша тенденція: головним законодавцем у радянському державному апараті ставала Президія Верховної Ради, компактний, нечисленний за складом державний орган, який обирався не громадянами, а Верховною Радою (точніше, призначався партійним керівництвом), яка приймала укази законодавчого характеру. Дедалі рідшими ставали факти законотворчої діяльності Верховної Ради, і функція останньої фактично зводилась до затвердження народно-господарчих планів, бюджету республіки та указів Президії.

Більш значні структурні зміни відбулися в системі органів державного управління. Тривав процес розукрупнення існуючих раніше і створення нових норкоматів. Причому йшов він у напрямі посилення централізації та підпорядкування союзному центру і поширення принципу галузевого управління. Так, якщо за Конституцією СРСР 1936 р. передбачалося створення 18 наркоматів (8 загальносоюзних і 10 союзно-республіканських) то в 1939 році їх уже налічувалося 34, а на початок 1941 р. – 41 (25 загальносоюзних і 16 союзно-республіканських). При цьому в 1936 р. загальносоюзні наркомати становили 44,4 відсотка від загальної кількості наркоматів, а в 1941 р. – 60,9 відсотка. Серед сформованих наркоматів слід виділити створений 6 вересня 1940 р. на базі комісії радянського контролю і головного військового контролю союзно-республіканський наркомат державного контролю (29 листопада 1940 р. такий наркомат був створений і в УРСР). Цей наркомат дістав широкі повноваження: давав обов’язкові вказівки керівникам підприємств і установ щодо ліквідації недоліків, накладав дисциплінарні стягнення на керівників підприємств за порушення законодавства та дисципліни (аж до усунення з посади), притягав винних до судової відповідальності тощо. 5 червня 1941 року Раднарком СРСР прийняв постанову про створення державної штатної комісії. Урядам союзних республік і відомствам було заборонено здійснювати без її дозволу будь-яку реорганізацію апарату, створювати нові установи й організації тощо.

30 червня 1941 року спеціальною постановою Президії Верховної Ради СРСР та ЦК ВКП (б) був створений Держаний Комітет Оборони (ДКО). В ньому була зосереджена вся повнота влади, військове, політичне і господарське керівництво країною.

Він об’єднав діяльність усіх державних, військових установ та громадських організацій. Рішення та розпорядження ДКО мали силу законів воєнного часу і підлягали безумовному виконанню всіма партійними, радянськими, військовими і господарськими установами, а також усіма громадянами. Очолив ДКО Й.Сталін, який був одночасно Генеральним Секретарем ЦК ВКП(б) та Головою Раднаркому СРСР. Члени ДКО також поєднували керівні посади у партійних і радянських органах, що призвело до подальшого поширення зрощення партійного та державного апарату на всіх рівнях. Діяльність ДКО була різноманітною: організація евакуації промислових підприємств і населення у східні райони СРСР, підготовка резервів для збройних сил, забезпечення їх зброєю, продовольством, контроль за виконанням воєнних замовлень наркоматами (для цього у грудні 1942 р. було створено спеціальне Оперативне бюро для відбудови народного господарства). За роки війни ДКО видав близько 10 тисяч постанов та розпоряджень з різних галузей господарського життя, державного управління та воєнного будівництва.

Для оперативного керівництва військами 23 червня 1941 року була створена Ставка Головного Командування Збройних Сил СРСР, яку 10 липня було перейменовано у Ставку Верховного Командування. Очолив її Й.Сталін, який 19 липня був призначений народним комісаром оборони. Ставка здійснювала вище стратегічне керівництво збройними силами, ставила завдання військовим, планувала бойову діяльність армії та флоту, розподіляла сили та засоби між фронтами.

Потреби фронту спричинили структурні зміни і перебудову діяльності конституційних органів державної влади РСР та союзних республік. Найважливішими напрямами їх діяльності стали забезпечення постачання армії, евакуація та перебудова промисловості на випуск військової продукції. Поряд із цим відбувалася інтенсивна мобілізаційна робота по формуванню військових частин, народного ополчення, винищувальних батальйонів, партизанських загонів. Відповідно до постанови ДКО від 17 вересня 1941 року “Про загальне обов’язкове навчання військовій справі громадян СРСР” з 1 жовтня 1941 року запроваджувалось військове навчання для всіх громадян чоловічої статі від 16 до 50 років. За роки війни 40-мільонний український народ дав фронту понад 7 млн. Бійців і командирів. За питомою вагою воїни-українці та вихідці з України посідали друге місце в армії і флоті (після росіян).

В умовах війни значно розширилися права військових рад фронтів, армій, військових округів. Згідно з Указом Президії Верховної Ради СРСР “Про воєнний стан” від 22 червня 1941 р. у місцевостях, що перебували на воєнному стані, функції органів державної влади у галузі оборони, забезпечення громадського порядку і державної безпеки було передано військовим радам (а там, де їх не було – вищому командуванню військових з’єднань).

Ці військові органи отримали надзвичайні повноваження щодо залучення населення до трудової повинності для виконання оборонних робіт, охорони шляхів сполучення, споруд, засобів зв’язку, інших важливих об’єктів, для участі в боротьбі з пожежами, епідеміями та стихійним лихом, вилучення транспортних засобів для потреб радянських військ, регулювання часу роботи установ.

Водночас окремі функції органів державної влади покладалися на органи спеціального призначення. Так, у червні 1941 року було створено загальносоюзну Раду (в Україні – комісію) із питань евакуації, на місцях діяли уповноважені Ради. при наркоматах та відомствах – комітети й бюро з евакуації. До кінця 1941 року з України було евакуйовано 3,5 млн. громадян, 550 найбільших підприємств, понад 400 МТС, велику кількість промислової та сільгосппродукції. В перші дні війни при РНК СРСР був створений Комітет з обліку і розподілу робочої сили. Відповідні бюро діяли при РНК УРСР та обласних виконкомах.

З визволенням українських земель уряд республіки розробив низку заходів, спрямованих на відбудову енергетики та видобутку вугілля, промисловості, залізничного транспорту, зв’язку, сільського господарства, культурно-освітніх закладів. Було прийнято ряд спільних постанов РНК УРСР та ЦК КП(б)У, серед яких “Про організацію видобутку вугілля і відбудову шахт Донбасу” від 15 лютого 1943 року “Про відновлення роботи шкіл у районах Української РСР, визволених від фашистських окупантів” від 27 лютого 1943 року “Про відбудову Новокраматорського і Старо-Краматорського заводу” від 30 вересня 1943 року та ін. Значна увага приділялась житловому будівництву, для керівництва цією галуззю 10 серпня 1943 року було утворено республіканський Наркомат житлово-цивільного будівництва.

Відбулися й інші зміни в структурі урядових органів. Так, при РНК УРСР були створені Управління в справах архітектури (грудень 1643 р.), у справах сільського і колгоспного будівництва. У січні 1945 року створюються Управління у справах кінематографії та Комітети у справах мистецтв та у справах культурно-освітніх установ.

До справи оборони країни і руху опору були залучені також церква, різні комітети, фонди народні ініціативи щодо допомоги фронту, патріотично налаштовано зарубіжжя.

У зв’язку з відходом Червоної Армії з України вищі органи влади та управління республіки евакуювалися спочатку в Саратов, а згодом – в Уфу та Москву. Перебуваючи за межами УРСР, вони налагоджували діяльність підприємств і установ, займалися проблемами розміщення та матеріального забезпечення населення, евакуйованого з України в східні райони СРСР, здійснювали загальне керівництво радянським рухом опору тощо. У лютому 1943 р., коли розпочалося звільнення українських земель, вищі органи державної влади й управління УРСР переїхали до Харкова, а потім – до Києва. Розпочалася робота з відбудови народного господарства України, зруйнованого фашистами, організації українського народу для повного розгрому ворога.

Умови війни позначилися також на діяльності вищих органів влади й управління УРСР. Так, у червні 1942 р. закінчився строк повноважень Верховної Ради УРСР першого скликання. Але у зв’язку з надзвичайними обставинами указами Президії Верховної Ради УРСР від 26 червня 1942 р., 29 червня 1943 р. та 26 червня 1944 р. вибори до Верховної Ради УРСР відкладалися і продовжувався строк дії повноважень Верховної Ради УРСР. Відбулися серйозні зміни у депутатському складі Верховної Ради УРСР. Багато з них загинуло на фронтах, у тилу ворога, знаходилося у лавах Червоної Армії, на тимчасово окупованій території України, в евакуації. Так, на 1 травня 1945 р. з 390 депутатів і Верховній Раді УРСР було тільки 289, або 74 відсотки довоєнного складу. Але, незважаючи на це, у роки війни відбулися шоста та сьома сесії Верховної Ради УРСР. На шостій сесії (1-4 березня 1944 р.) розглядалося питання про відбудову народного господарства республіки і насамперед її тяжкої індустрії. На цій сесії було прийнято закон про створення наркоматів закордонних справ та оборони УРСР і внесено у зв’язку з цим відповідні зміни до Конституції УРСР.

В умовах війни відбулися значні зміни в діяльності судових та правоохоронних органів. Відповідно до Указу “Про воєнний стан” від 22 червня 1941 р. “усі справи про злочини проти оборони, громадського порядку та державної безпеки” передавались на розгляд військових трибуналів. Крім того, воєнним властям надавалось право на власний розсуд “передавати на розгляд військових трибуналів справи про спекуляцію, злісне хуліганство та інші злочини, передбачені Кримінальними кодексами союзних республік”.

Цього ж дня Указом Президія Верховної Ради СРСР затвердила Положення про військові трибунали в місцевостях, оголошених на воєнному стані, і в районах бойових дій. Відповідно до Положення військові трибунали створювались при військових округах, фронтах і флотах, при арміях, корпусах та інших військових з’єднаннях і воєнізованих установах. У військові трибунали реорганізовувалися лінійні суди залізничного та водного транспорту. Положення визначало порядок комплектування, підсудність справ військовим трибуналом, порядок розгляду ними справ та оскарження вироків.

Діяли трибунали військ НКВС, які поділялися за територіальною ознакою на окружні та обласні. У прифронтових місцевостях, де запроваджувався стан облоги, з обласних та районних судів також утворювалися військові трибунали.

Цивільні справи й частину кримінальних справ розглядали встановлені Законом про судоустрій СРСР, союзних та автономних республік (1938 р.) народні й обласні суди, які діяли до окупації відповідних територій німецько-фашистськими загарбниками. Відразу ж після визволення районів та областей вони відновили свою роботу, спрямовуючи її на вирішення цивільно-правових спорів, що виникли внаслідок беззаконня і свавілля нацистів. Характерними для цього часу були позови про право на житлову площу, віндикаційні позови власників майна, яке опинилося у чужому володінні, позови про відшкодування збитків і т.п.

Наслідком запровадження воєнного стану на території України стала воєнізація прокурорських органів. Прокуратури областей, районів і міст прифронтової смуги, а також транспортні прокуратури перетворено у відповідні військові. На визволених від німецьких окупантів територіях прокурорські органи спрямували свою діяльність на відновлення радянського правопорядку, боротьбу із злочинністю, охорону прав військовослужбовців і членів їх сімей, інвалідів війни. За участю прокурорських працівників діяли міські, міські та республіканська надзвичайні комісії по виявленню і розслідуванню злочинів німецько-фашистських загарбників та їх спільників.

Діяльність органів держбезпеки мала відверто репресивний характер. Уже протягом першого тижня війни, щоб не залишити ніяких ”антирадянських елементів, потенційно корисних німцям”. Вони здійснили масове знищення політичних в’язнів у тюрмах Західної України. Продовження подібних акцій ”врегулював” наказ Сталіна № 270 від 16 серпня 1941 року. Під час вступу Червоної Армії за наперед заготовленими списками здійснювалися арешти “неблагонадійних”, яким, за блискавично сфабрикованими звинуваченнями, військові трибунали виносили, як правило, смертні вироки. Тих, хто ухилявся від евакуації, заарештовували, підозрюючи у зраді. Наказом № 227 від 28 липня 1942 року Сталін санкціонував створення загороджувальних загонів військ НКВС, яким надавалося право розстрілу “у позасудовому порядку”.

Після визволення від німецьких загарбників території Західної України на органи та війська НКВС було покладено завдання боротьби ОУН-УПА. Для проведення “чекістсько-військових операцій”, крім військ НКВС та підрозділів Львівського військового округу, залучалися сформовані з місцевого населення “винищувальну батальйони” та “групи сприяння”. За даними НКВС УРСР у боях загинуло близько 100 тис. вояків УПА та близько 10 тис. осіб із радянської сторони. У 1944-1945 рр. на Західній Україні були продовжені розпочаті ще перед війною масові репресії, внаслідок яких десятки тисяч громадян були депортовані до Сибіру.

У 1939-1941 рр. продовжувалася перебудова місцевих органів державної влади на основі Конституції СРСР 1936 р. та Конституції УРСР 1937 р. 24 грудня 1939 р. на основі нового Положення про вибори до місцевих Рад депутатів трудящих відбулися вибори до місцевих Рад. Було обрано 15 обласних, 583 районних, 164 міських, 10863 сільських і 442 селищні ради депутатів трудящих [31, 393]. Відповідно до нової Конституції встановлювався сесійний порядок діяльності місцевих рад. Відразу зародилася й нова організаційна форма – постійні комісії обласних, районних, місцевих, сільських і селищних рад (було створено близько 30 тисяч таких комісій). Місцеві Ради обирали виконкоми у складі голови, його заступників, секретаря і членів виконкому. Вони утворювали органи управління – відділи та управління, що підпорядковувалися як самій раді та її виконкому, так і відповідному наркомату УРСР. Було затверджено ряд положень про відділи та управління Рад. Так, РНК УРСР 28 березня 1941 р. прийняв положення про дорожній відділ виконкому місцевих Рад депутатів трудящих.

З перших днів Великої Вітчизняної війни змінилися напрями діяльності, організація системи місцевих Рад України. Вони стали складовою частиною воєнного механізму країни, відбувся перерозподіл у галузі оборони на користь надзвичайних і військових органів і підпорядкування їм з цих питань місцевих органів влади. На Україні, як і в інших прифронтових районах СРСР, згідно з Указом про воєнний стан місцеві Ради повинні були сприяти військовому командуванню в організації оборони. Тому військово-організаторська робота стала домінуючою у діяльності місцевих органів влади. Найважливішими напрямами цієї роботи були: забезпечення обов’язкового виконання мобілізаційних заходів, участь у формуванні частин Червоної Армії, народного ополчення, знищувальних батальйонів, партизанських загонів, постачання армії, організація будівництва оборонних споруд, перебудови промисловості на випуск військової продукції, охорона громадського порядку. З’явилися додаткові предмети відання Рад: підготовка населення до протиповітряної, протихімічної оборони, забезпечення потреб родин військовослужбовців та інвалідів війни, організація шпиталів тощо.

Відбулися зміни в структурі апарату місцевих органів влади. Було спрощено структуру багатьох відділів, скорочено їх штати, з’явилися нові підрозділи: евакуаційні відділи або комісії, відділи з державного забезпечення, побутового і трудового влаштування родин військовослужбовців, сектори з працевлаштування та навчання інвалідів війни, бюро з обліку та розподілу робочої сили, карткові бюро тощо, зросла роль виконавчо-розпорядчих органів. Часто замість сесії Рад практикувалися розширені засідання виконкомів з активом. По іншому вирішувалося питання про кворум сесії місцевих Рад: вони вважалися правомочними, якщо на них були присутні 2/3 складу депутатів або членів виконкому. Останні нерідко працювали у скороченому складі, практикувалося створення надзвичайних штабів або “трійок”.

В умовах ворожої окупації в деяких районах республіки за підтримки партизанських загонів продовжували працювати сільські Ради, функції надзвичайних органів місцевої влади виконували підпільні об’єднані партійно-радянські органи, а також командування партизанських загонів і з’єднань.

З початком вигнання з території України нацистських загарбників почалося відновлення місцевих радянських органів. Для оперативного керівництва цим процесом були сформовані спеціальні оперативні групи з числа партійних, радянських, господарських робітників, що вступали у звільнені райони УРСР разом з передовими частинами Червоної Армії. Ці групи фактично були короткочасною формою безпосереднього об’єднання партійного і радянського керівництва політичним життям на звільненій території України. Відновлення місцевих Рад відбувалося у надзвичайно важких умовах. З різних причин значно скоротився депутатський склад місцевих Рад, загалом по УРСР вибуло від 60 до 80 відсотків депутатів. Умови воєнного часу не дозволяли проводити нові вибори або довибори депутатів місцевих Рад, тому керівні органи місцевих Рад депутатів формувалися з числа депутатів, обраних на виборах у грудні 1939 р. та з представників партійно-радянського активу. Узагальнюючи практику відновлення місцевих Рад, ЦК КП(б)У 1 квітня 1944 року прийняло постанову “Про керівні органи місцевих Рад депутатів трудящих”. Був встановлений такий порядок відновлення місцевих Рад: там, де зберігся депутатський склад, керівні органи відновлювалися з його числа, за відсутності або неможливості включити депутатів до складу керівних органів Ради поновлювалися або заново організовувалися за рахунок місцевого партійного та радянського активу. Персональний склад кожного виконкому Ради затверджувався відповідним партійним органом та вищестоящим виконкомом. Відновлення місцевих Рад депутатів трудящих на всій території України було завершено до кінця 1944 р. На 1 червня 1945 р. відновили свою роботу майже в повному обсязі всі місцеві ради УРСР: 24 обласних, 253 міських, 824 районні, 16005 сільських та 453 селищні Ради депутатів трудящих.

До кінця війни характерними рисами діяльності місцевих Рад залишалися тенденція централізації управління, підвищення ролі виконавчо-розпорядчих, вузько-колегіальних органів, окремих посадових осіб, пріоритет надзвичайних та військових органів в їх взаємовідносин з місцевими органами.

У період, що розглядається тривав процес своєрідної “сталінізації” органів, що їх традиційно називають правоохоронними (суд, прокуратура, органи внутрішніх справ, державної безпеки тощо), а в цей період здебільшого іменувалися каральними. А це призвело до їх деформації і невиправданого розширення повноважень, послаблення громадського контролю за ними, жорсткої централізації, дегуманізації і тоталітаризації, застосування катувань до заарештованих як цілком правильного й доцільного методу, виконання будь-якою ціною директив правителів держави.

Судова система, закладена Законом про судоустрій 1938 року, що складалася з судів СРСР (Верховний Суд СРСР, військові трибунали, лінійні суди залізничного транспорту, лінійні суди водного транспорту) й судів союзних республік (Верховний суд республік, обласні та народні суди), залишалася без принципових змін до початку Великої Вітчизняної війни. Даючи коротку оцінку діяльності цієї системи наприкінці 30-х рр., слід зазначити, що вона стала судилищем, яке можна порівняти хіба що з середньовічною інквізицією. Проголошена в Конституції СРСР незалежність суду була тільки гаслом, бо в реальному житті державна влада (а це одночасно й одноосібна партійна влада) підминала під себе як закон, так і суд. І хоч у 1939-1941 рр. маховик репресій на нетривалий час зменшив оберти і були скасовані такі органи, як “двійки” і “ трійки” (хоч у деяких місцевостях, зокрема в Чернівецькій області, вони й далі діяли), продовжували функціонувати Особливі наради при НКВС, КДБ, МВС.

У середині 1940 р. в органах внутрішніх справ Західної України були створені відділення по боротьбі з бандитизмом (ВББ). Указом Президії Верховної Ради СРСР від 3 лютого 1941 р. НКВС був поділений на два наркомати – Народний комісаріат внутрішніх справ І Народний комісаріат державної безпеки. Мотивувалося це необхідністю зосередити зусилля органів державної безпеки на боротьбі з посяганнями агентури імперіалізму і відповідно звільнити їх від функцій охорони громадського порядку. 25 лютого 1941 р. назва “ робітничо-селянська міліція” була замінена на “міліцію”.

Зміни відбулися також в діяльності органів прокуратури. Обласні, районні та міські прокуратури прифронтової смуги були реорганізовані відповідно в обласні, районні та міські воєнні прокуратури. У зв’язку з переводом транспорту на воєнний стан транспортні прокуратури було перетворено на військові. У діючій армії створювалися військові прокуратури фронтів, загальновійськових з’єднань, танкових та повітряних армій, окремих танкових та механізованих корпусів та ін. Крім того, на території України функціонували військові прокуратури військ НКВС, гарнізонів, запасних військових з’єднань, залізничних військ, авіації дальності дії.

Отже, надзвичайні обставини призвели до ще більшої централізації керівництва всіма службами державної безпеки і охорони громадського порядку. Постановою ДКО від 17 липня 1941 р., Указом Президії Верховної Ради СРСР від 20 липня 1941 року НКВС і НКДБ СРСР були об’єднані у народний Комісаріат внутрішніх справ СРСР. На початку серпня були об’єднані наркомати внутрішніх справ і державної безпеки УРСР. На органи НКВС покладалась охорона тилу радянських військ, формування, озброєння і навчання винищувальних батальйонів, організація в тилу ворога збройного опору, а також створення так званих загороджувальних загонів, яким надавалося право розстрілу «у позасудовому порядку», участь у знищенні в’язнів радянських тюрем.

Значно розширилися обов’язки органів міліції. Їх структура не змінилася, проте з’явилися нові напрямки діяльності, наприклад, боротьба з організованим бандитизмом, дезертирами, вилучення зброї у населення.

Розвиток права УРСР в цей період визначався суворою централізацією й здійснювався на основі та у відповідності зі змінами і доповненнями в загальносоюзному законодавстві. Більша частина законів воєнного часу після закінчення війна втратила юридичну силу, але деякі з них ще деякий час діяли.