9.8. Муниципальная политика: власть и корпорация

Тема самоуправления и корпорации является весьма злободневной для системы местного управления Российской Федерации по нескольким основаниям.

Во-первых, в эпоху индустриализации на территории бывшего СССР было создано множество городов и поселков городского типа на основе какого-либо градообразующего предприятия. В этих населенных пунктах до начала перестройки большая часть жилого фонда состояла из так называемого ведомственного жилья, находившегося на балансе градообразующего предприятия. В этих условиях управление муниципальным хозяйством осуществлялось структурой, подведомственной руководству предприятия.

Во-вторых, уже в то время проблема управление территорией этих городов и поселков была тесно связана с проблемой территориально-отраслевого управления. Как правило, предприятия, управляющие городским хозяйствам, напрямую подчинялись отраслевым министерствам. Фактически населенные пункты находились на территории какого-либо административного образования.

Например, Вятско-Полянский машиностроительный завод – фактический хозяин почти всего городского жилого фонда размещался на территории МО «г. Вятские Поляны», Сосновский судостроительный завод – фактический хозяин всего жилого фонда г. Сосновка – размещался на территории МО «Вятско-Полянский район», а деревообрабатывающее объединение – фактический хозяин всего жилого фонда поселка Красная Поляна - размещался также на территории МО «Вятско-Полянский район».

В-третьих, обусловленная спадом производства в 1990-х гг. передача жилищного фонда, ранее принадлежавшего предприятиям, на баланс муниципальных образований явилась фактором, который обострил проблему ЖКХ. Поэтому в городах и поселках указанного типа решение коммунальных проблем было связано с восстановлением производственной инфраструктуры и с осуществлением предприятиями муниципальной политики, призванной решить проблемы в жилищно-коммунальной сфере.

В-четвертых, в последнем случае в системе муниципального управления предполагается единство долговременных интересов жителей населенного пункта и интересов руководства предприятия. Это единство интересов практически не вызывало сомнений в течение всего периода развития этих городов.

Сегодня же, когда происходит динамический процесс смены собственников и система управления предприятиями связана с акционированным капиталом, вопрос о соотношении интересов жителей населенного пункта, руководства предприятия и региональной властью представляет собой одну из существенных проблем самоуправления в городах и поселках указанного типа.

Когда речь идет о таком всеобъемлющем понятии как политика, в первую очередь имеется в виду общенациональный, региональный и муниципальный уровни данного феномена. При этом наиболее разработанным является уровень общенациональной политики. Как правило, именно этот уровень связан с наличием всех признаков политического процесса: наличие профессиональных политиков, политических партий, политической идеологии, наличием системы политического представительства в представительном органе власти.

Региональный уровень политического процесса обладает не столь ярко выраженной собственно политической спецификой. Это определяется тем, что на этом уровне большое влияние на политический процесс оказывают общественные организации. Выражение общенациональных приоритетов существенно изменяется с переходом на региональный уровень. С распадом СССР существенное значение приобретает процесс регионализации. А это значит, что на одной территории осуществляется управление, связанное с федеральным уровнем, уровнем федерального округа и управлением на уровне субъекта Российской Федерации.

Наличие столь многих интересов предполагает наличие в политике нескольких акторов. Общественные организации представляют, как правило, интерес определенных групп населения, проживающих на данной территории. Это национально-культурные автономии, группы солидарности (например, комитет солдатских матерей), профсоюзы. Эти общественные организации обладают вполне определенными группами поддержки, которые представляют собой группы, обладающие наибольшей степенью социально-политической активности.

Вместе с тем, в субъекте РФ действуют региональные отделения политических партий. Как правило, рейтинг этих партий на выборах зависит от имиджа руководства партии на федеральном уровне. При этом так называемые «стопроцентные партии» не всегда могут найти себя в региональной социально-политической проблематике. В определенном смысле позиция политической партии может противоречить интересам региона.

Так, например, если идеология правых партий (СПС) предполагает экономическую политику либерализации регулирования финансовых и экономических процессов на международном уровне, то для регионов с преимущественным развитием добывающей отрасли или военно-промышленного комплекса вступление России в ВТО оборачивается сохранением статуса сырьевого или бесперспективного региона, что не совсем совпадает с долговременными интересами населения территорий.

Не случайно партии правого толка не находят у них политической поддержки, а между идеологией политических партий на федеральном и региональном уровнях отсутствует преемственность, которая позволила бы отделениям политических партий получить собственно политический приоритет по отношению к организациям, выражающим определенные социальные требования. Можно сделать вывод, что на региональном уровне на политический процесс оказывают существенное влияние неполитические организации.

Другим актором регионального политического процесса является административная элита региона, которая группируется вокруг лидеров, имеющих в той или иной степени отношение к административному ресурсу. Ее влияние на политический процесс оказывается наиболее существенным в силу практически тех же самых причин.

Дело в том, что среди основных акторов, действующих на политическом поле региона, именно этот оказывается в большей степени способным выражать социально-экономические интересы в комплексе, т.е. доводить их до уровня региональной политики. Именно поэтому объединение политического ресурса с административным на региональном уровне осуществляется в большей степени, нежели на уровне федерального политического пространства.

Уровень муниципальной политики существенно изменяется по сравнению с уровнем региональным. На первый взгляд может показаться, что население может быть организовано по территориальному принципу.

В этом случае избиратели представляют собой население, политическая организация которого на муниципальном уровне практически совпадает с организацией избирательной кампании. Именно этот фактор не позволяет говорить о существовании муниципальной политики в полном смысле этого слова. Здесь практически отсутствуют интересы крупных политических партий, ослаблено влияние региональных общественных организаций.

Но вместе с тем выявляется актор, который рассматривает политическое пространство муниципального образования как свою естественную среду существования. Речь идет о коммерческих организациях, предприятиях и пр.

Именно этот актор существенно заинтересован в результатах той политики, которую проводят органы местного самоуправления, поскольку речь идет о таких вопросах как землепользование, недвижимость, осуществление разрешительных процедур, связанных с хозяйственной деятельностью организаций. Представители этих организаций проявляют наибольшую социально-политическую активность на муниципальном уровне.

С другой стороны, сам интерес муниципального образования рассматривается на уровне федеральной и региональной политики как частный интерес, что затрудняет собственно политическое определение муниципального властного процесса. Муниципальное образование может выступать как полноправный участник рыночных отношений, что весьма затруднительно для органов государственного управления федерального и регионального уровней.

Таким образом, возникает определенная рассогласованность при определении муниципальной политики. Органы местного самоуправления должны реализовывать общественный интерес жителей муниципального образования как путем административных методов, так и рыночных методов, вступая в хозяйственные отношения с предприятиями, находящимися на территории этого муниципального образования. При этом население муниципального образования рассматривается не только как территориально организованное по месту жительства, но и как организованное по месту работы.

Территориальное и производственное деление при определении властных отношений на уровне муниципальной политики представляет собой базовую дихотомию муниципального процесса. Здесь воспроизводится азбучная дифференциация, лежащая в основе социальной эволюции. Она связана с отделением места производства от места жительства.

Таким образом, орган муниципальной власти воспринимается жителями муниципального образования, с одной стороны, как структура, выражающая их общий интерес в качестве территориальной организации.

С другой стороны, он воспринимается как организация, вступающая в деловые отношения с той организацией, в которой человек работает. Следовательно, эта двойственность по отношению к органу муниципальной власти существенно усложняет определение муниципального социально-политического процесса.

Если попытаться выявить здесь собственно политическую составляющую, то она связана с тем давлением, которое оказывают предприятия, находящиеся на территории муниципального образования на принятие властных решений в органе муниципального управления. В идеале же предприятие стремится поставить под свой контроль решение территориальных проблем и превратить администрацию МО в свое структурное подразделение.

Такое положение дел исторически сложилось в советский период на территории г.Вятские Поляны Кировской области. То же самое наблюдается и в настоящее время. Например, на выборах в Вятско-Полянскую городскую Думу в марте 2011 года победила команда представителей машиностроительного завода «Молот», а главой города стал бывший исполнительный директор этого предприятия.

Подобный опыт был впервые осуществлен в прошлом веке в США на вагоностроительном заводе Пульмана. На территории, прилегающей к заводу, Пульманом были созданы беспрецедентные по тем временам условия для рабочих: построены коттеджи, магазины, библиотека, театр. Таким образом, заводчик стремился привить своим рабочим «правильный образ жизни». Поскольку управление поселком сосредотачивалось в руках представителей заводской администрации, то ее влияние вышло за пределы заводских стен и распространилось на сферу частной жизнедеятельности граждан.

Подобная практика, связанная с созданием поселений «особого типа», предполагала некий тип экстерриториальности поселения. Эта заявка имела свои основания не только в заинтересованности градообразующего предприятия в решении краткосрочных задач, связанных с решением вопросов аренды, разрешительными процедурами и пр., но также с необходимостью реализации долговременных интересов. Такие интересы связаны с проведением более или менее активной политики в сфере образования, здравоохранения, досуга.

Интересы администрации муниципального образования связаны с решением первоочередных, как правило, хозяйственных проблем, среди которых в последнее время основными являлись проблемы ЖКХ и развития социальной инфраструктуры. Именно поэтому можно говорить о снижении в деятельности администрации собственно политической составляющей.

Из существующих моделей организации муниципального управления сегодня чаще других проявляются три следующие схемы:

а) сильный мэр, слабая дума;

б) слабый мэр, сильная дума;

в) такая организация, в которой хозяйственную деятельность МО возглавляет глава администрации на основе контрактного соглашения.

В первом случае мэр выбирается всеобщим голосованием, что существенно повышает его легитимность, которая в принципе равна легитимности Думы МО.

Во втором случае мэр выбирается из депутатов Думы МО, что предполагает его подотчетность представительному органу власти.

Вторая и третья модели предполагают передачу политической составляющей муниципального управления на уровень Думы МО, предоставляя мэру (главе администрации) возможность сосредоточиться исключительно на хозяйственных проблемах.

Учитывая сложность управления хозяйственным комплексом города, необходимо отметить, что, как правило, в городах осуществляется управление на основе второй и третьей моделей, в то время как сельские районы выбирали модель первого типа, что позволяло предоставить Главам МО достаточный политический вес и авторитет.

Первоочередное значение, как уже отмечалось, для руководителя МО имеют хозяйственные проблемы. Решение этих проблем связано во многом с межбюджетными отношениями между региональной властью и властью муниципальной. Следует учитывать неравенство муниципальных образований, определяемое размером налогооблагаемой базы.

На уровне субъекта Федерации происходит перераспределение бюджетных средств, что предполагает выравнивание профицита и дефицита бюджетов в муниципальных образованиях. Естественно, что данное положение устраивает муниципальные образования со слабой налогооблагаемой базой, но невыгодно муниципальным образованиям, имеющим профицит бюджета.

В сфере финансирования развития муниципального образования совпадают интересы градообразующего предприятия и интересы администрации муниципального образования. И те, и другие заинтересованы в том, чтобы налоговые поступления оставались в муниципальном образовании.

В новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагается использование региональными органами государственного управления выравнивающих механизмов по отношению к бюджетам муниципальных образований (ст. 61, 62). При этом муниципальное образование может не перечислять средства в фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В этом случае возможен пересмотр отчислений от региональных налогов, остающихся в распоряжении МО.

Вместе с тем сумма перечислений ограничивается 50% от суммы профицита, превосходящей средний двукратный профицит по субъекту Федерации. Фактически новая редакция закона предполагает наличие определенной самостоятельности муниципального образовании в формировании бюджетов, что выгодно для муниципальных образований с солидной налогооблагаемой базой.

В новых условиях самостоятельность муниципального образования с профицитным бюджетом и его финансовая свобода существенно возрастут. Муниципальное образование выигрывает, поскольку получает достаточные средства для ведения хозяйственной жизнедеятельности, предприятие выигрывает, поскольку налоговые поступления идут на развитие социальной инфраструктуры муниципального образования.

Одной из основных задач местного самоуправления является обеспечение «самостоятельного решения населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Статья 1.).

При этом закон предусматривает исключительно территориальную организацию населения. Территориальный принцип организации населения является не единственным и предполагает наличие организации населения по производственному признаку. Особенно это будет касаться, с вступлением в силу нового закона, городских округов и внутригородской территории городов федерального значения.

Как уже отмечалось, в монофункциональных поселениях существует реальная опасность подчинения территориального управления производственному. В этом случае возникает вопрос о реализации права населения на свободное волеизъявление, поскольку в условиях подчинения территории корпорации речь идет о том, что интересы территории будут решаться в рамках административного управления, т.е. менеджмента корпорации. Возникает реальная угроза, связанная с реализацией гражданских прав, предусмотренных законами о местном самоуправлении.

До определенного времени противоречия между территориальным и производственным принципами организации населения остаются скрытыми. Это происходит в условиях расширяющегося производства, роста занятости и т.д. Как показала практика 1990-х гг., при спаде производства происходит отток квалифицированной рабочей силы из поселений с одним основным градообразующим предприятием. Так, например, численность трудового коллектива Вятско-Полянского машиностроительного завода «Молот» снизилась за годы рыночных реформ практически в 10 раз, в результате численность населения города Вятские Поляны за этот же период снизилась с 45 до 38 тысяч.

В условиях больших городов сохранение кадров возможно, поскольку здесь существует множество предприятий, а социальная инфраструктура большого города предоставляет гораздо больше возможностей, чтобы воспрепятствовать активному оттоку рабочей силы. Городами, способными справиться с этой задачей, являются краевые, областные центры, столицы республик в составе Российской Федерации.

Итак, возникновение противоречия между интересами корпорации и интересами населения на территории, на которой находится производство, возможно при неблагоприятной конъюнктуре и спаде производства. В этом случае администрация муниципального образования должна быть в состоянии защищать интересы населения. При этом необходимо учитывать, что сами эти интересы представляют собой весьма сложное образование, которое отражается в двойственной природе муниципальной власти, с одной стороны, реализующей политическое представительство, с другой стороны, выступающей в качестве субъекта хозяйственной деятельности.

Политическая составляющая деятельности администрации муниципального образования включает в себя определенные аспекты федеральной и региональной политики, в то время как хозяйственные интересы муниципальной власти заставляют подчас идентифицировать муниципальную политику как продолжение корпоративной. При этом на муниципальном уровне именно эта группа интересов выражена наиболее конкретно.

Политическая составляющая интересов представлена довольно абстрактно, она находит свое выражение в идеологии «общего блага», что не всегда воспринимается населением на данном уровне адекватно. Не исключено, что утрата собственно политической составляющей в сфере муниципальной политики способна привести к дисбалансу политических государственных интересов и интересов крупных компаний, основное производство которых размещается в небольших по размеру муниципальных образованиях и поселениях. Эта опасность тем более реальна, что проблема отраслевого и территориального управления при размещении крупных производств является хронической для Российской Федерации.

Вопросы для самоконтроля:

Литература:

1. Агеева О.А. Административные системы и офисные технологии. — М.: ГУУ, 1996.

2. Алексеев А.В., Пигалов В.И. Деловое администрирование на прак­тике: Инструментарий руководителя. - М.: Технологическая шко­ла бизнеса, 1998.

3. Аникин Б.А. Высший менеджмент для руководителя: Учебное пособие. - М.: ИНФРА-М, 2001.

4. Ансофф Н. Стратегическое управление. - М.: Экономика, 1998.

5. Бахрах Д.П. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. № 3.

6. Бахрах Д.Н. Административное право России. - М.: НОРМА, 2000.

7. Бляхман Л. Основы функционального менеджмента. - М., 2000.

8. Бутов B . C . Организационные вопросы в органах местного самоуправления // Вестник государственной службы. 1993. № 8.

9. Бродская И.М. Административный менеджмент: учебно - методическое пособие. Под ред. В.А.Леванкова. - С. Петербург, СПбГПУ, 2004.

10. Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада. - М.; «Логос», 2001.

11. Виханский О.С. Стратегический менеджмент. - М.:Гардарика, 1998.

12. Веселов П.В. Аксиомы делового письма: культура делового обще­ния и деловой переписки. — М.: ИВЦ Маркетинг, 1993.

13. Волков И.М., Грачева М.В. Проектный анализ. — М.: Банки и биржи; ЮНИТИ, 1998.

14. Вудкок М., Френсис Д. Раскрепощенный менеджер. Для руково­дителя — практика: Пер. с англ. — М.: Дело, 1999.

15. Гастев А.К. Как надо работать. — Пермь: ПГУ, 1999.

16. Гелловей Л. Операционный менеджмент. — СПб.: Питер, 2001.

17. Гительман Л. Д. Преобразующий менеджмент. — М.: Дело, 1999.

18. Государственное и муниципальное управление: регионально-экономические детерминанты / Под ред. Р.А. Исляева. СПб, 2002.

19. Гончаров И.А. Местное управление и монополия (комментарий к статье Ричарда Т. Эли «Пулмэн: опыт социального исследования») // Вестник Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики коми. Серия «Государственное и муниципальное управление». Сыктывкар: КРАГСиУ. 2001. №1.

20. Граждан В. От чего зависит действенность государственного управления? // Проблемы теории и практики управления. 1996. № 1.

21. Гуняр Ф.Ж. Преобразование организации. - М.: Дело, 2000.

22. Данилов В.И. Управление персоналом в системе государственной службы. - СПб, 1997.

23. Демьяненко А. Н., Обушенков А. Л. Муниципальное управление: Учеб. пособие. – Хабаровск–Нижний Новгород, Издательство Волго-Вятской академии государственной службы, 1998.

24. Добротворский И.Л. Менеджмент. Эффективные технологии: Учеб. пособие. — М.: Приор, 2002.

25. Друкер П.Ф. Практика менеджмента. — М.: ИД «Вильяме», 2002.

26. Драго Р. Административная наука. М.: Прогресс, 1982.

27. Искусство администрирования: практическое пособие – М.: Издательство «Финпресс», 1998.

28. Кузнецова И. Можно ли спроектировать структуру управления // Служба кадров. — 2001. — № 6.

29. Латфуллин Г.Р., Райченко А.В. Теория организации. — СПб.: Питер, 2006.

30. Лафта Д.К. Эффективность менеджмента организации. — М.: Дело, 1999.

31. Макаров В.Л. Социальные технологии на нижнем уровне // Социальная политика и социология. 2005. № 2.

32. Мельничук А.П. Деловое администрирование. — М.: Тандем, 1998.

33. Миротин Л.Б., Чубуков А.Б., Ташбаев Ы.Э. Логистическое адми­нистрирование. — М.: Экзамен, 2003.

34. Минцберг Г. Структура в кулаке. Создание эффективной органи­зации. — СПб.: Питер, 2001.

35. Морозов Ю.П. Инновационный менеджмент: Учебное пособие для вузов. М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

36. Папкин А. Основы практического менеджмента: Учеб. пособие для вузов. — М.: Приор, 2000.

37. Пирсон Б., Томас Н. Магистр делового администрирования. — М., 2002.

38. Райченко А.В. Парадигма организации. Новое мировоззрение. — М.: ГУУ, 2002.

39. Райченко А.В. Прикладная организация. — СПб.: Питер, 2003.

40. Роджерс Э. и др. Коммуникации в организациях. — М.: Экономика, 1980.

41. Российская бюрократия - мотор или тормоз реформ: Материалы «круглого стола» // Государственная служба. 2003. №1.

42. Русецкая О.В. Технологии административного менеджмента: Учебное пособие.- СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2010.

43. Скрипник К. Управленческая деятельность: Структура, функции, навыки. — М., 1999.

44. Слонов Н., Корсаков Ю., Фокина Т. Парадигмы менеджмента и объект административного управления. // Городское управление. 2005. № 4.

45. Современное управление. Энциклопедический справочник: Пер. с англ. — М.: Издатцентр, 1997.

46. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. — М.: НОРМА 2001.

47. Устинов Г.М. Информационные системы менеджмента: Учеб. по­собие. — М., 2000.

48. Управление организацией. Энциклопедический словарь /Под ред. А.Г. Поршнева, А.Я. Кибанова, В.Н. Гунина. — М.: ИНФРА-М, 2001.

49. Фалмер P.M. Организация как функция управления. — М.: Экономика, 1992.

50. Фомичев А.Н. Современная концепция административного менеджмента // Актуальные проблемы экономики и управления: Тезисы докладов 4 Межвузовской конференции аспирантов и студентов. Калуга: ИД «Эйдос», 2001.

51. Фомичев А.Н. Административный менеджмент: Учебное пособие для вузов. М.: ИТК «Дашков и К», 2003.

52. Хаммер М., Чампи Дж. Реинжиниринг корпорации, манифест революции в бизнесе. — СПб.: С.-Петерб. гос. ун-т, 1997.

53. Холл Р.Х. Организации: структуры, процессы, результаты. — СПб.: Питер, 2001.

54. Храброва И. Корпоративное управление: вопросы интеграции. — М.: Альпина, 2000.

55. Чеснаков А. Г. Системная организация экономического простран­ства на основе информационного обеспечения предприниматель­ства. - М.: ИНФРА-М, 1997.

56. Шоннесси Дж.О. Принципы организации управления фирмой. — М.: Пресс, 2001.

57. Янг С. Системное управление организацией. — М.: Дело, 1992.