9.5. Анализ зарубежных моделей местного самоуправления

Современная Россия – одно из государств, осуществляющее поиск новых принципов эффективного функционирования системы местного самоуправления. Обращение к региональному развитию современных зарубежных стран позволяет отечественной науке развиваться, изучая тенденции их политического развития. России предстоит непростая задача: в рамках конституционного строительства найти единственно правильную модель федеративного устройства, то есть синтезировать многообразие особенностей политического развития регионов, учитывая мировой опыт территориально-государственного строительства.

Становление местного самоуправления в России осуществляется на основе континентальной модели, принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления. Эта система обнаруживает в себе ряд проблем таких, как

-нечеткость в определении компетенции муниципальных образований,

-неопределенность их территориальной организации, 

-удаленность муниципальной власти от основных проблем населения и пр.

Достаточно актуальна проблема характера отношений на уровне «государство - регионы», вопрос теории и практики государственного регулирования территориального развития различных региональных моделей, принципов организации местного самоуправления.

Необходим вариант структурного обустройства страны, максимально нейтрализующий существующие противоречия современной модели российского федерализма, изучение опыта воздействия начал централизации на развитие местного самоуправления.

В отличие от экономической политики, основанной на универсальных механизмах рыночной экономики, государственное устройство каждой страны, региональная политика и методы регулирования территориального развития гораздо более индивидуальны. Однако существуют общие принципы и механизмы результативных действий в этой области.

Например, французская модель регионального управления. Ее  характеризует высокая степень централизации власти. В современной Франции сложилась трехуровневая система местного самоуправления, включающая регионы, департаменты и коммуны. Франция – одна из стран, где региональные политические процессы в значительной степени автономны и самодостаточны по отношению к общегосударственным, в силу чего они оказывают влияние на ход событий на уровне государства в целом.

Особенностью  регионального и местного управления в этой стране является сочетание функций государственного управления на местах и функций местного самоуправления в органах власти.  Представители государственной администрации присутствуют только в крупных территориальных образованиях, то есть на уровне регионов и департаментов совмещаются принципы самоуправления (генеральный совет, председатель совета, администрация) и управления из центра (комиссар республики).

Французскую модель самоуправления характеризует наличие на местном уровне специального должностного лица, которое от имени центрального правительства контролирует деятельность органов местного самоуправления; соподчиненность структур самоуправления различных уровней.

Во Франции четко проявляется политическое «давление» регионов на центр, поэтому региональный фактор становится определяющим в некоторой степени в политическом развитии страны. Региональное управление французского государства строится на основе сочетания государственного управления от лица назначаемых чиновников (комиссаров республики, супрефектов и пр.) и самоуправления, представленного выборным органам.

Одним из положений программы реформы власти, предложенной Президентом РФ в октябре 2004 года, стало образование Общественной палаты, осуществляющей гражданский контроль за работой государственного аппарата. Вполне логично сравнение российской системы организации власти на местах с опытом французской системы самоуправления. Децентрализация управления во Франции четко вписана в «вертикаль власти», видимо, французским муниципалам следовало бы учесть опыт российской местной демократии, и наоборот.

Развитие местного самоуправления в современной России проходит кризисный, сложный период реорганизации. Существующие подходы к организации власти на местах не отвечают принципам, закрепленным в действующей Конституции РФ.

Речь идет о формировании демократического местного самоуправления (так, согласно статье 130 , часть 2 «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления», статье 131, часть 1. «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» и т.д.), признанию его основополагающей роли в становлении российской государственности.

Понимание природы местного самоуправления вызывает многочисленные дискуссии. Поднимается вопрос о самой возможности реорганизации основ управления на местах.

По признаку правовых оснований муниципальных систем выделяют две модели организации местного самоуправления.

Первый тип складывался стихийно, в ходе естественной эволюции местных общин. Второй тип создавался в соответствии с определенным планом, намеченным и осуществляемым государственной властью.

Выделяют «англосаксонскую» и «романскую» (континентальную) модели. Они различаются системой организации местной власти и практикой местного самоуправления. Здесь сложились два характерных типа муниципальной организации:

-романский (континентальный) – формируется снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения;

-англосаксонский – строится сверху, под контролем государства.

Англосаксонская модель сложилась в Великобритании, США, Канаде, Австралии. Для такого принципа организации муниципального управления характерны следующие признаки:

-Избираемые населением органы местного самоуправления самостоятельны. Государство контролирует только соблюдение муниципальными нормативными актами общенационального законодательства.

-Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община – отдельный мир, живущий по собственным обычаям и законам, но в соответствии с общегосударственными правовыми установлениями.

-Главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям.

-Не предусмотрено учреждение на местах представительств центрального правительства; есть формы государственного контроля, но работа местных властей регламентируется в основном косвенно, через суды.

-Население может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и других должностных лиц, принимающих участие в местном самоуправлении.

Континентальная модель утвердилась в странах континентальной Европы, франкоязычных странах Африки, в Латинской Америке и на Ближнем Востоке. Для нее характерны следующие признаки:

-Предусмотрено наличие на определенной территориальной единице чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Они имеют право вмешиваться в сферы деятельности муниципальных властей, где затронут государственный интерес.

-Сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней.

-Местные органы власти могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Во Франции, муниципалитеты участвуют в выборах сената. В каждом департаменте создается специальная коллегия выборщиков, в состав которой входят делегаты, избираемые муниципальными советами коммун.

Различия между двумя моделями в настоящее время не носят принципиального характера. Согласно статье 3 Европейской хартии « под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею», то есть не предусмотрено отделение самоуправления от системы государственной власти.

В российском законодательстве, ст.12 Конституции РФ указано: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Однако государственная власть и местное самоуправление есть форма единой власти народа.

Задачи местного самоуправления (вопросы образования, здравоохранения, культуры) есть часть задач государства. Функционально органы местного самоуправления действуют в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях. Нарушена вертикаль власти, свойственная демократическому государству.

В то же время, во Франции традиции самоуправления имеют вековую историю, но такого отграничения местного самоуправления от государственной системы управления, как в России, нет.

Поэтому первое направление в сфере совершенствования местного самоуправления – укрепление вертикали власти в стране. Для этого требуется взять за основу государственную теорию, согласно которой органы местного самоуправления признаются разновидностью государственных органов, реализующих функции государства на местном уровне. Местное самоуправление не может быть полностью автономным от государства. Необходимы изменения в Конституцию РФ в части приведения понятия и роли местного самоуправления в соответствие с Европейской хартией.

Второе направление – государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Статья 8 Европейской хартии (принята 15 октября 1985) закрепила, что за органами местного самоуправления может быть установлен любой административный контроль вышестоящими органами власти. Европейская хартия не исключает возможность административного контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления государственных задач, а российское законодательство предполагает государственный контроль только за выполнением переданных полномочий.

Согласно ст.21 Закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» органы исполнительной власти субъекта, осуществляя административный контроль за законностью местного правотворчества, вправе направить в органы местного самоуправления соответствующие предложения и обратиться в суд.

Государственный контроль, на практике, ограничивается применением мер ответственности к органам и должностным лицам за издание правовых актов, противоречащих законодательству. Должны быть установлены пределы и процедура административного контроля органов государственной власти за законностью на муниципальном уровне.

Европейская хартия о местном самоуправлении обязательна для государств-членов Совета Европы. Она закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. Принцип местного самоуправления должен быть признан в конституции страны.

Местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими.

России в рамках поиска эффективной модели государственного строительства необходимо учесть опыт создания и деятельности местного самоуправления, наработанный в мире, интересы и реальную возможность муниципальных образований. Совершенствование института местного самоуправления есть залог успешной деятельности государственной власти и укрепления вертикали управления от центра к местам.

Организация местной власти – вопрос ключевой и перспективный  как в рамках государственного административного права, так и с точки зрения организации политико-управленческой системы в целом. Местное управление представляет собой систему, формирующуюся вокруг органов власти.

Система органов местного самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. Речь идет о делении государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. В основе деления лежит, прежде всего,  удобство управления. Кроме того, естественно-географические факторы, факторы демографического характера, национальный или этнический состав населения, особенности бытового уклада, религиозного характера, факторы экономического характера и политической жизни. В соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами.

Правовое пространство Российской Федерации неоднородно. Нет механизма формирования этого пространства. Сфера правового пространства постоянно ограничивается. Достаточно обратить внимание на совместимость понятий - власть и право. Задача власти в том, чтобы закреплять нормы права. Власть достаточно сильна, чтобы понимать необходимость самоограничения. Власть содействует становлению и развитию общественной свободы и формированию правового государства.

Права человека воплощаются в политическую практику. Отсутствие социальной базы препятствует формированию правового государства. У гражданина появляются реальные механизмы давления на государство и его политику. Институты гражданского общества находятся только на этапе становления. В политической системе нет реального разделения властей и механизма взаимного контроля.

Реалии современного политического процесса России характеризуются противоречивостью нормативно-правовой базы федеративных отношений. Актуален интерес к методам управления государством. В России идет выбор оптимальных методов управления. Для стабильного управления государством необходимы «устойчивые законы», - подчеркивал  французский мыслитель М.Монтень. Нарушение законов может привести к внутреннему конфликту в государстве.

Управление – это свойство общественного бытия, которое при всех своих модификациях постоянно сохраняет одно и то же свойство – определенность, конкретность, порядок и устойчивость.

Формирование системы местного самоуправления представляет собой важнейший фактор, характеризующий переход современной России к демократической политической системе. Политика должна быть целостной, всесторонне обоснованной.

Как уже отмечалось, становление местного самоуправления в России осуществляется на основе континентальной модели. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны. Эта система обнаруживает в себе ряд проблем таких, как нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность их территориальной организации,  удаленность муниципальной власти от основных проблем населения и пр.

Изучая в ХХ в. французский опыт местного самоуправления, Л.А. Велихов отмечал: «Во Франции компетенция местного самоуправления номинально очень широка, так как по закону муниципальный совет имеет право разрешать любое дело, имеющее отношение к интересам коммуны, если только в законе нет специального запрещения им заниматься». Однако на деле эта компетенция является простой фикцией, так как муниципальные органы фактически являются лишь совещательными учреждениями при государственной администрации, и даже обязанности городского самоуправления возложены не на муниципальный совет, а единолично на мэра».

Франция всегда славилась традициями централизации, что отразилось на особенностях муниципальной жизни. Нижестоящие муниципальные органы по-прежнему зависят от вышестоящих органов государственной власти. Именно регионам поручено распределять все виды финансовой помощи, предоставляемой государством коммунам.

Депутатские комитеты и комиссии не играют значительной роли. Это подтверждает схема управления коммуной. Ее распорядительным органом является муниципальный совет, избираемый населением, а исполнительным – мэр, избираемый советом из своего состава. Мэр, обладающий исключительно широкими полномочиями, подотчетен одновременно совету и префекту – представителю центральной власти, назначаемому правительством в каждый департамент.

Мэр часть работы выполняет в качестве руководителя коммуны, а другую часть – в качестве чиновника, ответственно перед правительством.

Как глава исполнительной власти коммуны он назначает и увольняет городских служащих, распоряжается городским хозяйством, председательствует на заседаниях муниципального совета.

Как лицо, ответственное перед центральным правительством, он руководит местной полицией, публикует законы, издает обязательные постановления, выдает разрешения на проведение шествий и демонстраций, вызывает войска в случае беспорядков.

Характерна активная роль назначаемых сверху представителей государственной администрации. Во Франции такой представитель направляется только в достаточно крупные территориальные образования. Представитель государства осуществляет свою деятельность не на уровне отдельной коммуны, а начиная с департамента. Контроль со стороны префектов всегда был исключительно жестким, и ослабить его муниципальным властям удалось сравнительно недавно: только в 1982 г. государство отказалось от оценки целесообразности принимаемых органами местного самоуправления решений  и ограничилось лишь надзором за их законностью.

Местные выборы во Франции традиционно называют административными. Голосование является прямым и всеобщим и проводится раз в 6 лет. Соблюдая нейтралитет в предвыборный период, государство вводит ограничения на участников. Незадолго до выборов запрещается проведение различных бесплатных акций, проводимых за счет коммуны. На уровне департамента регламентация еще жестче: за 6 месяцев до начала кампании по выборам в местный совет нельзя пропагандировать достижения, которых данный департамент добился под руководством вновь избирающихся на свои посты депутатов.

Наряду с наметившимся в1980-е годы сокращением влияния префектов был значительно ослаблен контроль вышестоящих органов самоуправления над нижестоящими органами. Ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, кроме как в строго ограниченных сферах: регион над департаментом и коммуной – в области образования и культуры; департамент над коммуной – в социальных вопросах, здравоохранении, сельскохозяйственном развитии, школьном транспорте.

Различные аспекты правового и фактического статуса органов местного самоуправления и управления являются постоянным объектом внимания правоведов различных стран мира. Единого мнения по поводу основных институтов самоуправления не может быть, однако есть сложившиеся устойчивые взгляды на важнейшие формы деятельности местных органов власти и управления.

Органы местного самоуправления – это органы, которые избираются непосредственно гражданами. Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие: избираемые и назначаемые. Выборность – не единственное свойство и качество органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью. Полномочия местных органов закрепляются в специальных нормативных актах.

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента – выборный орган и исполнительный орган (единоличный или коллегиальный). Во Франции это единоличный орган – мэр. Исполнительный орган – это постоянно действующая структура, а представительные органы – выборные. Во Франции законодательство подробно регламентирует компетенцию местных выборных органов и следит за тем, чтобы они не превышали свои полномочия. Нормотворческая деятельность местных органов как правило ограничена, т.к. требуется утверждение вышестоящим органом.

Основой местного управления во Франции и ее старейшим территориальным образованием (законодательство Франции закрепляет понятие коммуны с 1789 г.) являются коммуны (территориальные коллективы). Современная Франция насчитывает 36763 коммуны с численностью населения от 50 до 2000-3000 человек.

Все коммуны имеют одинаковые полномочия, источники ресурсов и статус (за исключением Парижа, Лиона и Марселя). Возглавляет коммуну выборный представительный орган – муниципальный совет (избирается всеобщим прямым голосованием сроком на 6 лет). Совет из своего состава выбирает мэра, который вместе со своими заместителями образуют муниципалитет.

Мэр осуществляет исполнительную власть в коммуне. Он является, с одной стороны, представителем государственной власти, а с другой – высшим должностным лицом коммуны, и поэтому его деятельность подконтрольна совету. Мэр ответственен за решение оперативных вопросов управления коммуной, на нем лежит обязанность по подготовке проекта местного бюджета, который он вносит в местный совет для утверждения.

Функциями Совета являются управление коммунальной собственностью, утверждение займов на покрытие расходов бюджета, осуществление страховой политики, координация деятельности различных муниципальных служб. Все эти функции совет может передать мэру, который в данном случае будет нести ответственность перед советом за их осуществление. Однако делегированные полномочия в любое время могут быть отозваны советом.

Местное самоуправление должно стать институтом гражданского общества, условием конструктивной его трансформации. Демократическое правовое государство, верховенство закона, самоуправление являются основными  целями гражданского общества в России. Их достижение позволит говорить о гражданине и государстве как равных субъектах политического права.