Тема 3. Система и структура органов исполнительной власти

§ 1. Система органов исполнительной власти

Организация исполнительной власти предполагает упорядочение внутренних, управленческих отношений внутри государственной администрации, согласованность деятельности различных государственных органов. Предметом правового регулирования выступают взаимоотношения в государственном аппарате, в том числе отношения подчинения – путем определения полномочий, которыми одни органы наделяются в отношении других.

Одним из признаков органа государственной власти, как указывалось выше, выступает наличие собственной компетенции и самостоятельность в её реализации. Это, в частности, отличает орган государственной власти от структурного подразделения другого органа. Самостоятельность органа предполагает невмешательство вышестоящих органов в его оперативную деятельность. Вышестоящий орган не вправе вторгаться в компетенцию нижестоящего, принимать решения, которые относятся к полномочиям нижестоящего органа. Возможно издание нормативных указаний по вопросам деятельности нижестоящего органа, однако индивидуальные указания по решению конкретных дел (если разрешение таких дел относится к полномочиям нижестоящего органа) не допускаются.

Как следует из содержания Постановления Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П, система органов исполнительной власти представляет собой виды органов, различающиеся правовым статусом, что предопределяет характер их взаимоотношений между собой. В свою очередь структура органов исполнительной власти – это конкретный перечень органов с распределением компетенции между ними. Система федеральных органов исполнительной власти, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в указанном Постановлении, должна утверждаться федеральным законом, но в условиях отсутствия закона может определяться и Указом Президента.

Система органов исполнительной власти определяется Конституцией РФ, действующим законодательством (Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. №184-ФКЗ). Система федеральных органов исполнительной власти как составная часть общей системы исполнительной власти определяется Указом Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года №314, а система органов исполнительной власти субъектов – законами субъектов РФ.

Указ Президента от 9 марта 2004 года осуществил реформу системы федеральных органов исполнительной власти, установив систему, построенную на следующих принципах.

Система федеральных органов исполнительной власти состоит из трех уровней: на высшем уровне находятся Правительство РФ как высший орган исполнительной власти и Президент, которому непосредственно подчиняется ряд федеральных органов так называемого «силового блока» - органов, чья деятельность связана с обеспечением обороны страны и безопасности государства. Президенту и Правительству непосредственно подчиняются министерства, которые координируют деятельность находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. Некоторые службы и агентства подчиняются Президенту и Правительству непосредственно, минуя министерства.

Между федеральными органами исполнительной власти распределены функции: на министерства возлагаются функции нормативного регулирования и общего руководства в соответствующей области, на службы – функции по контролю и надзору и специальные функции в сфере обеспечения безопасности, а на агентства – функции по организации оказания государственных услуг и по управлению государственным имуществом. Подробнее об административно-правовом статусе отдельных федеральных органов исполнительной власти см. § 5.

Серьезным теоретическим и практическим вопросом остается статус органов, наделенных исполнительно-распорядительными властными полномочиями, характерными для органов исполнительной власти, но не входящих в систему органов исполнительной власти. Эти органы действуют на основании соответствующих специальных законов – Центральный банк, Пенсионный фонд, избирательные комиссии различного уровня. К ним применяются отдельные правила, изданные для органов исполнительной власти. Например, в отношении регистрации и опубликования их нормативных правовых актов государственных внебюджетных фондов (Пенсионного, фонда обязательного медицинского страхования) установлены правила, общие для всех органов исполнительной власти.

Однако в теории административного права невключение указанных органов в систему органов исполнительной власти приводит к отрицанию того, что такие органы вообще можно считать органами исполнительной власти. Их именуют государственными органами (в отличие от входящих в систему органов государственной власти), либо «органами государственного управления» и «административными органами».