2. Анализ финансового контроля
На сегодняшний день процесс развития экономики Российской Федерации характеризуется устойчивыми тенденциями к усилению позиций государства. За время рыночных преобразований эти позиции существенно пошатнулись, причем наиболее негативные последствия это имело для бюджетной сферы, для государственного сектора экономики. Вследствие целого ряда причин и, прежде всего, из-за инертности государственных структур существовавшая ранее система государственного финансового контроля не была своевременно адаптирована к реалиям рынка. В течение длительного времени с момента начала рыночных реформ государственный финансовый контроль как система в Российской Федерации отсутствовала. В связи с этим большинство исследователей сходятся во мнении, что текущее состояние государственного финансового контроля в Российской Федерации нельзя считать удовлетворительным. В то же время ГФК является одним из ключевых элементов системы государственного управления финансовыми ресурсами.
Прямым следствием недооценки значения и возможностей контрольной функции государства является то, что финансовая система как на федеральном, так и на региональном уровнях охвачена государственным контролем далеко не полностью. Некоторые субъекты РФ не имеют контрольно-счетных органов. Некоторые из действующих органов носят декоративный характер. Даже средства федерального бюджета формируются и расходуются во многом бесконтрольно, что приводит к массовым случаям их нецелевого использования, задержкам выплаты заработной платы, срыву финансирования федеральных программ, социальных программ, а нередко и к прямым хищениям. Сохраняется закрытость для ревизий и проверок отдельных секторов народного хозяйства и сегментов финансовой деятельности. Практически недоступна для государственных контролеров банковская система страны, которая сама по себе еще весьма несовершенна.
В настоящее время в научной среде дискуссионным остается вопрос о сфере осуществления государственного финансового контроля и общих направлениях его деятельности. Некоторые авторы предлагают при определении сферы осуществления государственного финансового контроля исходить из наличия четырех основных составляющих:
контроля за процессами формирования и использования бюджетных средств, продуманностью и эффективностью управления бюджетными потоками;
контроля за бюджетными средствами, направляемыми в негосударственный сектор российской экономики и надлежащим использованием в нем финансовых средств в точном соответствии с их целевым назначением;
контроля за сохранностью государственной собственностью, эффективностью управления ею, приносящего максимальную пользу обществу и государству при минимуме затрат;
контроля за чистотой финансовых операций, противодействующего «отмыванию» преступных доходов.
Другие авторы полагают, что государственный финансовый контроль должен осуществляться по следующим направлениям:
формирование и использование все государственных средств, независимо от того, в какой форме они существуют – бюджетной или любой другой;
деятельность органов исполнительной власти, на которые возложено практическое проведение финансовой, бюджетной, кредитной, денежной, налоговой и валютной политики;
привлечение и использование средств юридических и физических лиц кредитными учреждениями и иными организациями, которым законодательно предоставлено такое право.
В деятельности органов, так или иначе причастных к осуществлению финансового контроля в стране, очевиден явный перекос в сторону проверок в ущерб ревизиям, проведение которых сложно и трудоемко. Количество ревизий даже не учитывается. В последнее время происходит направленное удаление ревизии не только из практики, но и из правовой базы контроля.
В этой связи возникает необходимость создания теоретически проработанной и законодательно оформленной концепции государственного финансового контроля. Все существующие и обсуждаемые в экономической литературе предложения и варианты можно свести к двум основным подходам. Первый подход связан с позицией ряда авторов рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансового контроля в единую, иерархически сверху донизу выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки зрения – объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре РФ.
Авторы другого подхода активно выступают против создания жестко иерархической соподчиненной контрольной системы, возглавляемой единым государственным органом. Они считают, что «системность» вовсе не требует «монолитности», то есть многоуровневой соподчиненности по принципу иерархической замкнутости, не позволяющей мобильно реагировать на динамичное изменение рыночных отношений. Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.
В соответствии с рассматриваемой позицией структурная основа государственной системы контроля должна складываться с одной стороны из высших органов государственной власти и управления, наделенных Конституцией РФ и законодательно-нормативными актами в области государственного контроля. С другой стороны ее составной частью могут стать специальные органы государственного контроля как ныне действующие, так и вновь создаваемые. Специальные органы государственного контроля должны осуществлять свою деятельность в конкретных областях, являясь либо самостоятельными центральными органами исполнительной власти, либо крупными специализированными подразделениями федеральных министерств. В рамках их полномочий возможно создание своих территориальных органов, делегирование им своих прав и функций.
Таким образом, основным принципиальным моментом второго подхода является соответствие структуры органов финансового контроля федеративному устройству государства, конституционному разделению ветвей власти и многообразию форм финансово-хозяйственной деятельности в условиях рыночных отношений.
На сегодняшний день выработано, по крайней мере, две концепции государственного финансового контроля – Счетной палаты и Министерства финансов. Минфин РФ в предложенной им концепции считает, что преимущественное направление развития гражданского финансового контроля в России – это расширение внутреннего контроля, введение в структуре объектов финансового контроля должностей внутренних контролеров, осуществляющих на постоянной основе внутренний (ведомственный) финансовый контроль. Счетная палата считает, что тех же результатов можно достичь путем укрепления финансовой дисциплины со стороны уже имеющихся работников бухгалтерских служб.
Следует отметить, что система государственного финансового контроля эффективно действующая во многих развитых странах состоит из внешнего контроля (по большей части независимые и подотчетные лишь парламентам высшие органы) и внутреннего контроля (исполнительная власть, действующая через казначейство и органы контроля министерств и ведомств)7.