1.2. Порядок назначения лишения специального права, предоставленного физическому лицу

Лишение специального права предоставленного физическому лицу применяется за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных КоАП⁴.

Личный характер лишения специального права предопределяется общими с другими административными наказаниями требованиями (критериями). Во-первых, применение данной меры административной ответственности имеет целью принуждение конкретного лица; во-вторых, - лица, совершившего деяние, подпадающее под признаки соответствующего административного правонарушения, и, в-третьих, в случае наличия вины такого правонарушителя в совершении конкретно определенного противоправного деяния. Личный характер лишения специального права предполагает также строгую целесообразность обусловленного им вмешательства в правовой статус личности, которое требует, в свою очередь, достаточную обоснованность его как в конкретных обстоятельствах (характер совершенного лицом административного правонарушения, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность), так и в отношении конкретного индивида (личность виновного, его имущественное положение). Иными словами, лишение специального права как вид административно-наказательного вмешательства должно быть строго выборочным, а не общепоисковым, и тем не менее не должно носить всеобщий характер, подвергая всем негативом своего воздействия всякое лицо. В то же время с точки зрения того, в отношении кого рассматриваемое административное наказание может назначаться, его специфика выражается в том, что оно рассчитано только на физических лиц. Между тем применение лишения специального права к физическому лицу имеет смысл и социально-правовое обоснование тогда, когда в основу избирательности этой меры положен такой единственно предопределяющий критерий, как статус субъекта административной ответственности, обусловленный противоправным характером реализации им своих специальных прав. Таким образом, лишению специального права подвергается только лицо, признанное административно-юрисдикционным органом виновным в противоправной реализации (ранее предоставленного ему и не лишенного или не утраченного им по каким-либо иным причинам) специального права, подпадающей под признаки административного правонарушения. В отличие от КоАП РСФСР ныне действующий административно-деликтный закон предусматривает судебный порядок назначения лишения специального права. По сводным статистическим данным работы судов в РФ, доля лиц, подвергнутых лишению специального права, составила: в 2010 году - 8,2%. Такого рода статистика свидетельствует о том, что лишение специального права достаточно редко применяется судами, что говорит, вероятно, не об эффективности самой меры административного наказания, а скорее о трудностях судебного рассмотрения тех правовых ситуаций (административных правонарушений), с которыми связывается реализация данной санкции. Представляется, что по мере развития судебных процедур в части рассмотрения дел об административных правонарушениях ситуация с назначением административных наказаний судами нормализуется⁵.

Из смысла правотворчества, без всякого сомнения, вытекает возможность законодателя в соответствии с юридическими предписаниями, обладающими наибольшей юридической силой, при выполнении им своих функций как блюстителя общественных интересов предусматривать соразмерно материально-правовому содержанию любого государственно-властного вмешательства те процессуальные рамки, в которых только и возможна реализация такого вмешательства. Применительно к рассматриваемой форме административно-карательного вмешательства в правовой статус личности законодатель избрал судебный характер таких процедур, что свидетельствует об усилении гарантий от произвола государственно-властного преследования. Целесообразность судебной оценки каждого из обстоятельств, связанных с применением такого административного наказания, как лишение специального права, вытекает из того, что судебный контроль представляет собой одну из существенных гарантий защиты прав граждан, тем более в случаях, когда фактические обстоятельства конкретного дела свидетельствуют о наличии спора между государством и личностью⁶.

Вместе с тем при рассмотрении некоторых других административных наказаний, назначаемых несудебными органами, также имеем дело так или иначе с наличием публично-правового спора, и, стало быть, последнее не является признаком (доказательством) судебного рассмотрения⁷.

Тем не менее, вне всякой зависимости от того, какое обоснование законодатель положил в выбор именно судебного порядка назначения лишения специального права, существующий правоприменительный характер такого административного наказания имеет, как представляется, под собой объективную правовую мотивацию.

Для начала следует учесть ту особенность, что в рамках судебной процедуры всякое присутствие, с одной стороны, государства, а с противоположной - отдельной личности представляет собой спор. В России как демократическом правовом государстве, взявшем на себя ряд международно-правовых обязательств в области прав человека, необходимость судебной оценки вытекает из того, что судебный контроль является обязательным во всех случаях, когда фактические обстоятельства конкретного дела свидетельствуют о наличии гражданско-правового спора или уголовного обвинения. Что касается сферы уголовного обвинения, то соответствующие ей меры выступают крайним средством, с помощью которого государство осуществляет реагирование на факты правонарушающего поведения, которое по своему характеру является исключительным и необходимым в любом демократическом обществе. Сфера уголовного преследования является чрезвычайно замкнутой и не имеет очевидного предопределяющего значения для целей искомой мотивации.

Применительно же к рассмотрению ситуации с назначением лишения специального права представляется важным выяснить, идет ли речь о «судебном споре» в смысле двух противостоящих сторон публично-правового процесса. При этом публичное понимание дела как спора между лицом и публичной властью не имеет решающего значения, равно как и то, в каком качестве выступало государство как носитель гражданских прав или публичной власти. Однако, когда речь идет о гражданско-правовых спорах, предполагается, что каждый имеет право на то, чтобы судебное разбирательство, начатое им или против него, осуществлялось определенным способом, а именно велось не каким-нибудь государственным учреждением, а судом. Соответственно решающим для квалификации спора как спора о гражданских правах является сам характер права, ставшего причиной спора. Предметом же любого гражданско-правового спора являются права и обязанности гражданско-правового характера, причем для целей надлежащего понимания их содержания следовало бы обратиться к правовой позиции Европейского суда по правам человека, согласно которой понятие «гражданские права» является с точки зрения Европейской конвенции о защите прав и основных свобод более широким, чем понятие «права, имеющие частный характер». Отсюда надлежит выяснить, носят ли ограничиваемые рассматриваемым административным наказанием права гражданско-правовой характер, не предрешая вопроса о степени суровости лишения специального права.

Категория «специальные права» содержательно представляет собой совокупность особых возможностей, предоставляемых государством гражданам. Особенность таких возможностей тесно соприкасается с эксплуатацией гражданами объектов материального мира, определенный контроль относительно режима их использования со стороны государства осуществляется в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Сам режим использования вышеуказанных объектов независимо от их потенциальной способности причинять вред общественно значимым ценностям носит частноправовой характер и представляет собой не что иное как реализацию права собственности. То обстоятельство, что с таким режимом связан контроль государства в общественных интересах, не может само по себе служить основанием для вывода, что использование контролируемых имущественных объектов является деятельностью в сфере публичного права. Не меняет частноправовую природу такой деятельности (реализации права собственности на контролируемые имущественные объекты) и то, что на ее осуществление выдается административное разрешение и что она осуществляется под контролем, вплоть до применения мер административного ограничения, если это требуется в интересах других лиц, общества и государства. Отсюда само ограничение специального права, не лишенного полностью либо в части гражданско-правового содержания, является предметом судебной квалификации (справедливого, публичного, независимого и беспристрастного разбирательства дела в разумный срок).

Лишение специального права физического лица как вид административной санкции состоит в невозможности реализации ранее предоставленного ему специального права в течение определенного срока⁸. Содержательно лишение специального права выражается в государственно-властном исключении юридической возможности целевого использования лицом имущественных объектов, эксплуатация которых способна причинить существенный вред общественно значимым интересам и в силу этого допустима только в разрешительном порядке. Однако данная характеристика была бы неполной, если бы она не содержала указания на принудительность такого вмешательства. Вместе с тем как само ограничение, так и его принудительность нуждаются в определении того, какая именно часть правового статуса нарушителя и в какой степени подвергается вмешательству, обусловленному характером такого административного наказания, как лишение специального права. Отсюда эта мера административной ответственности по логике вопроса требует исследования с точки зрения ее карательного содержания.

Сложность предстоящего вопроса состоит в том, что, как уже указывалось ранее, специальные права содержательно представляют собой совокупность особых возможностей граждан, предоставляемых государством. Само указание на специальный характер такой категории и ее телеологическое значение является в высшей степени декларативным и не вносит достаточной ясности в вопрос о том, какие именно права образуют ее правовое содержание. Однако абстрактными для целей настоящего исследования представляются и те права, которые формулируются из прочтения статей Особенной части КоАП РФ, содержащих санкцию в виде лишения специального права. Отнесением к правовому содержанию рассматриваемого административного наказания лишь названных в КоАП РФ специальных прав, как-то: права на управление транспортным средством, права охоты и права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, рискуем значительно обеднить не только карательное содержание лишения специального права, но и само значение специальных прав для граждан. Впрочем, и созданная собственно административно-деликтным законом гипотетическая возможность законодателя для расширения конкретного перечня специальных прав не усиливает аргументацию⁹.

Изначально же важным является вопрос о том, что непосредственно лежит в основе специального права, и это требует анализа собственно вопросов приобретения последнего. Признание со стороны государства за субъектом административных правоотношений специальной правоспособности есть признание предположительной возможности существования у этого субъекта определенных интересов, и, следовательно, возможность установления специального права обусловливается наличием определенного интереса у его субъекта. В таком контексте интерес пронизывает всю систему специальных прав, становится «транспарентным» понятием и позволяет рассматривать содержание любого специального права как двухуровневое. На первом уровне специального права видим содержание того права, возможность реализации которого является первичной для целей предоставления благ более общего характера. Так, имеет смысл говорить о связи такого специального права, как, например, права охоты прежде всего с правом пользования орудием охоты, которое по своему содержанию является материальным благом. Но заинтересованность субъекта орудием охоты как имущественным объектом не уходит далее этого и лишь в этой части имеет определяющее значение для целей предоставления самого права охоты. Второй же уровень собственно и составляют те субъективные права, интерес в реализации которых получает свое удовлетворение не иначе как с разрешения государства. Для примера возьмем ситуацию с использованием орудия охоты. В связи с охотой возникает имущественное правоотношение (использование орудия охоты как имущественного объекта), но помимо такого интереса для самого охотника имеет существенное (по крайней мере, юридическое) значение неимущественное обязательство, следствием которого является требование как безопасного обращения с орудием охоты, так и соблюдения правил охоты для целей защиты общественно значимых ценностей. Это обязательство не обеспечивается субъективным правом частноправового содержания и поэтому должно иметь самостоятельное значение в контексте специального права как института административно-разрешительной системы. Однако этим не подрывается само понимание категории «специальные права» как целостной и самодостаточной, так как для целей исследования карательной природы лишения специального права это имеет более чем решающее значение.

Итак, суровость такого административного наказания, как лишение специального права, подчеркивается широтой содержания конкретных специальных прав как совокупности взаимосвязанных и взаимообусловленных субъективных прав материального и нематериального свойства. Только из прочтения соответствующих положений КоАП РФ можно прийти к выводу, что объектом правоограничительного воздействия данного административного наказания могут выступать такие гарантируемые Конституцией РФ права, как право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34, ч. 1), право частной собственности (ст. 35), право свободно выбирать род деятельности (ст. 37, ч. 1) и т.д. Однако особенность ограничения этих прав в связи с применением лишения специального права обусловлена тем, что их степень и характер поставлены в зависимость от целевого содержания специального права в целом. Иными словами, ограничение, например, права собственности на орудие охоты не носит абсолютного характера - оно затрагивает лишь ту часть, которая связана с возможностью его использования для целей охоты. В этой связи следует говорить о лишении только в отношении специального права, а об ограничении - например, права собственности.

Суровость административно-властного вмешательства в указанные выше права обусловливается также и тем, что лишение той или иной разновидности специальных прав носит абсолютный характер. Так, лицо, нарушившее, например, запрет управлять транспортным средством в состоянии опьянения, подлежит административной ответственности посредством лишения права управления транспортными средствами на срок от полутора до двух лет. (ст. 12.8, ч. 1, КоАП РФ). При этом, как указал в одном из своих решений Верховный Суд РФ, такой нарушитель лишается права управления всеми категориями транспортных средств. Аналогичным образом решается вопрос и с другими специальными правами, злоупотребление которыми привело к противоправному результату. В то же время лишение специального права может считаться допустимым лишь в той мере, в какой оно не затрагивает правомочия собственника по владению и распоряжению имущественным объектом, целевое использование которого составляет предмет административно-разрешительного режима, и не влечет утраты права собственности на этот объект¹⁰.

В наиболее общем виде применение лишения специального права влечет ограничение (запрет) права заниматься определенным видом деятельности, причем суровость такого административного наказания будет иметь существенный результат ввиду связи с конституционными правами особенно в сфере профессиональной деятельности.

С другой стороны, это накладывает на государство особую степень осмотрительности: при назначении подобной меры следует руководствоваться конституционным требованием соразмерности всякого вмешательства со стороны государства в лице его органов в права и свободы человека и гражданина (ст. 55, ч. 3). Иными словами, любые отступления от конституционных основ правового статуса личности должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и интересов граждан, не затрагивать существо соответствующих конституционных прав, т.е. не ограничивать пределы и применение основного содержания закрепляющих эти права конституционных положений, и могут быть оправданы лишь необходимостью обеспечения указанных в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ целей защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц и общественной безопасности.

В соответствии с общими правилами назначения административного наказания, основанными на принципах справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности, административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (ч. 2 ст. 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях)¹¹.

Применительно к лишению специального права весьма актуальным представляется высказывание Н.В. Макарейко о том, что «при назначении подобного запрещения надо помнить, однако, что профессия составляет источник существования и пропитания, и потому ни в каком случае не переступать за пределы необходимости и в особенности воздерживаться от запрещения вместе с занятием, подавшим повод к нему, и всех однородных занятий, ибо это может отнять у человека всякую возможность честной деятельности»¹². Поэтому позитивным в развитие изложенного является сохранение в КоАП РФ положения о том, что лишение специального права не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью (за исключением случаев, установленных законом), и лицу, для которого охота является основным законным источником средств к существованию (ст. 3.7, ч. ч. 2 и 3).

Лишение специального права относится к «срочным видам» наказания, и предполагаемые им ограничения не могут длиться по времени менее одного месяца и более трех лет. В статьях Особенной части КоАП РФ, предусматривающих лишение специального права, санкция является относительно-определенной, т.е. представляющая установление временных рамок претерпевания правовых лишений по усмотрению судьи. Отсюда степень суровости данной меры в количественном плане поставлена в зависимость от судейского усмотрения, что создает реальную возможность для определения судьей конкретного срока наказания с учетом характера правонарушения, личности виновного и иных (смягчающих и отягчающих административную ответственность) обстоятельств совершения правонарушения. Указанные сроки исчисляются в месяцах или годах, а день окончания исполнения наказания определяется в постановлении о лишении специального права¹³.

Итак, лишение специального права как административное наказание представляет собой вид карательной санкции, обусловленной существенным вмешательством в правовую возможность индивидуума по реализации частных интересов в сфере отношений, публично-правовая предопределенность которых связана с назначением тех объектов материального мира, использование которых сопряжено с повышенной опасностью для жизни и здоровья граждан, может затрагивать конституционные права и свободы, а также иные права и законные интересы личности, общества, а значит, и государства в целом. Законодатель не отразил это в определении рассматриваемой меры административной ответственности, данном в ч. 1 ст. 3.8 КоАП РФ. Таким образом, основываясь на результатах проведенного исследования, представляется более сущностным определение административного наказания в виде лишения специального права как лишения физического лица права на использование собственного имущества, представляющего собой источник повышенной опасности ввиду грубого или систематического нарушения порядка пользования этим имуществом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ. При этом следует учесть, что такое лишение не влечет за собой переход права собственности на указанное имущество, хотя и ограничивает возможности нарушителя по его целевому использованию.