Глава 2. Методы действия и эффективность механизма правового регулирования

Недостаточно просто создать нормы права и закрепить права и свободы "на бумаге". Необходимо побудить граждан к активному использованию предоставленных им прав и свобод, а также, что немаловажно, обеспечить надлежащее исполнение обязанностей, установленных нормами права. Для этого правотворческими органами разрабатываются и применяются в практике специальные способы регулирования общественных отношений. В современном правотворчестве известно 6 таких способов: запреты, дозволения, правомочие, позитивное обязывание, стимулы и санкции.

Запрет - это устанавливаемая для граждан обязанность не совершать деяний, запрещаемых данной нормой права. Норма, устанавливающая запрет, имеет узкую сферу действия. По отношению к такой норме права любое поведение является допустимым, если лицо не совершает действий, прямо запрещенных нормой права. Подразумевается, что в противном случае лицо, нарушившее запрет, будет привлечено к юридической ответственности, и к нему будут применены санкции, предусмотренные соответствующей нормой права. Примеры запретных норм можно найти в таких нормативно-правовых документах, как Уголовный кодекс, законодательство об административных правонарушениях.

Дозволение - это предоставление субъектам права совершать определенные положительные действия (акцент делается на возможности совершения определенных действий). Причем это право может быть реализовано только действиями самого управомоченного лица, без участия иных субъектов. В частности, сюда можно отнести авторское право, право заниматься предпринимательской деятельностью, право участвовать в митингах и демонстрацией - то есть те права, которые нельзя передать, делегировать другим лицам. Этими правами может воспользоваться только тот, кто ими обладает, и никто другой.

Дозволение представляет собой особый способ правового регулирования, призванный побудить личность к некой творческой деятельности, к реализации её способности, навыков, умений в предметно-практической или научной деятельности по созданию материальных или духовных благ. В подобной деятельности не может быть места какому-либо внешнему (а тем более - государственному) принуждению. По-настоящему действенным стимулом реализации дозволения может быть для личности возможность самостоятельно своими действиями удовлетворить собственные интересы, и в ряде случаев - интересы других лиц, общества и государства.

Правомочие представляет собой такой способ правового регулирования, когда в соответствии с нормой права гражданин вправе требовать (ожидать) от другого лица определенного действия или поведения. Например, работник вправе требовать от работодателя предоставления очередного оплачиваемого отпуска. Основное отличие правомочия от дозволения заключается в том, что субъект для реализации права должен прибегнуть к содействию другого лица.

Несовпадение в одном лице управомоченной и обязанной сторон объясняется, прежде всего, общественным разделением труда. Как уже говорилось ранее, большую часть своих потребностей человек способен удовлетворить, прибегая лишь к помощи других лиц, пользуясь их услугами, их действиями. Трудно представить жизнь современного человека без окружающих и обеспечивающих его жизнь общеобразовательных и медицинских учреждений, магазинов, театров, библиотек, музеев, транспорта, строительных и ремонтных, промышленных и других предприятий. Все отношения, в которые человек вступает с названными и другими предприятиями, учреждениями, а также предприятия и учреждения между собой, сводятся к единому типу: одно лицо в силу действующих норм права правомочно требовать определенного поведения от другой, обязанной стороны правоотношения. [6]

Правомочие может лишь предполагать возможное поведение субъектов, но с точностью его прогнозировать и регулировать не может. В самом деле, кто может сказать, воспользуется ли человек правом на какие-либо льготы, правом вступить в брак, если он совершеннолетний, избирательным правом (можно прийти либо не прийти на выборы) Обладая каким либо правом, лицо пользуется им по своему усмотрению и желанию.

Позитивное обязывание - особый метод правового регулирования, когда за гражданами особыми нормами права закреплены определенные обязанности совершить какие-либо действия в пользу иного, управомоченного лица.

Выражаться это может как в предписании каких-либо активных действий (например - срочная служба в Вооруженных Силах), так и в предписании не совершать каких-либо действий.

Применение позитивного необходимо тогда, когда закрепленные в праве правомочия одной из сторон не могут воплотиться в жизнь без ответных активных действий другой стороны. Устанавливается точное соответствие между такими правомочиями и позитивными обязанностями.

В отличие от правомочия, позитивное обязывание - это мера должного поведения. Неисполнение позитивной обязанности является правонарушением. В этом случае лицо, не исполнившее утвержденные законом действия в пользу своего контрсубъекта, принуждается государственными органами к их принудительному исполнению. Также к нему могут быть применены и дополнительные карательные меры в виде штрафов, конфискации, лишения свободы в соответствии с санкцией, упомянутой в норме права.

Нормами права нередко устанавливаются материальные или моральные (духовные) стимулы, которые призваны побуждать граждан использовать предоставленные им права либо добровольно исполнять возложенные на них законом обязанности. Нормами права закрепляется получение лицами, действующими правомерно, различных материальных и духовных благ. Это проявляется в:

1. Получении материальных и духовных благ, ради которых лицо вступало в конкретные правоотношения;

2. Дополнительных материальных вознаграждениях, премиях, доплатах, льготах;

3. Моральных стимулах - в виде почетных званий, государственных орденов и медалей, почетных грамот.

Здесь можно привести в пример то, как в нашем государстве была предпринята попытка "оживить" сельское хозяйство путем предоставления кредитов, а также освобождением на какой-то срок от налогов крестьянских (фермерских) хозяйств.

Санкция - также является очень действенным способом осуществить правовое регулирование. С помощью санкций государство побуждает своих граждан надлежащим образом исполнять возложенные на них юридические обязанности. Но мало просто установить меры наказаний за то или иное правонарушение, нужно еще сделать их знаемыми и общеизвестными. Любой потенциальный правонарушитель заранее знает либо должен знать, что ему грозит в случае, если он не исполнит свои обязанности, предусмотренные соответствующей нормой права, либо напротив, не воздержится от действий, запрещенных нормой. Поэтому государство, как правило, поощряет публикацию в средствах массовой информации о том, какие преступления были совершены, и как за них наказаны ответственные (провинившиеся) лица.

Установление санкций заранее необходимо также для справедливого вынесения решений при рассмотрении дел о правонарушениях в суде. Право определять степень ответственности и тяжести правонарушения, меру соответствующего ему наказания, предоставлено законодателям.

Тип правового регулирования - это преимущественно используемый в правовой системе того или иного государства юридический режим регулирования.

Соответственно складывающимся в различных государствах двум типам социального управления - командному (процветает административно-командная система, частная инициатива ограничена) и стимулирующему (признается преимущество частной инициативы, административное вмешательство ограничено) - выделяется два типа правового регулирования:

общедозволительный, который отправляется от принципа разрешено все, что не запрещено законом;

разрешительный, который отправляется от принципа запрещено все, за исключением того, что разрешено.

Соответствующие типы правового регулирования могут использоваться не только правовой системой государства в целом, но также избирательно внутри самой правовой системы. Государство может использовать в процессе правотворчества способы правового регулирования в разных сочетаниях. При этом современное демократическое государство в различных областях права использует, как правило, два принципа правового регулирования:

1. Признавать разрешенным всё, что прямо не запрещено законом;

2. Признавать запрещенным то, что прямо не разрешено законом.

Отношения, составляющие предмет частного права, регулируются в соответствии с первым принципом. В экономической, культурной и других сферах в современных демократических государствах обычно все наделены достаточно широкими правами и свободами. Свободное предпринимательство, свободная творческая деятельность, личная жизнь составляют основу гражданского общества и подвержены государственному регулированию в случае, если предоставляемая свобода потенциально угрожает неисполнением (ненадлежащим исполнением) правам и свободам других лиц (как правило, прежде всего - интересам, правам самого государства). Государство не регламентирует четко каждый шаг граждан и иных лиц в этой сфере, а просто устанавливает определенные запреты, в той мере, в какой правотворческие органы способны предвидеть потенциальные опасности. Здесь устанавливаются запреты, которых не должны нарушать субъекты правоотношений и общественных связей, регулируемых частным правом. А всё, что в этой сфере не запрещено, считается разрешенным и, соответственно, правомерным.

Другой принцип, когда запрещено все, кроме прямо разрешенного, наиболее часто используется в регулировании отношений, возникающих в ходе осуществления специальными государственными органами их властных полномочий. Это относится к области публичного права. Законом устанавливается порядок действий государственного органа либо должностного лица при исполнении им его служебных обязанностей, и не допускается отклонение от этого порядка.

Подразумевается, что государство, как единая упорядоченная система властных структур, может эффективно работать только при условии четкой законной работы всех его составных частей, в соответствии с установленными самим же государством правовыми нормами, когда каждый его орган неукоснительно подчиняется вышестоящим. Выход за пределы служебных полномочий признается их превышением, либо злоупотреблением своей властью, и для того, чтобы избежать этого, государство должно контролировать свои органы власти, устанавливать такие порядки, чтобы они не выходили за пределы своей компетенции, не нарушали правомочия и тем самым не создавали помехи в работе других органов.

Здесь необходимо отметить, что в нашей стране данная сфера до сих пор не получила достаточной законодательной базы, чтобы все принципы этого регулирования неукоснительно и четко исполнялись на практике. Объяснить это можно отчасти несовершенством нашего законодательства, когда правовые акты, призванные регулировать отношения в различных областях, зачастую сталкиваются, противоречат друг другу, а иногда недостаточно четко дают определение прав и обязанностей сторон. Другая беда - в том, что уполномоченные должностные лица часто злоупотребляют служебным положением, хотя не все из них и не всегда полностью ознакомлены с правами и обязанностями, соответствующими занимаемой ими должности.

Государство не может произвольно принимать принципы и способы правового регулирования. Его активная созидательная роль в правотворчестве является не безграничной, а имеет строго определенные, объективные пределы.

Пределы правового регулирования. Теорией права давно признано, что регулирование государством общественных отношений должно иметь свои пределы. Выход за их границы означает вторжение государственной власти в социальные отношения и связи, которые не могут быть ему подвластны, исходя из каких-либо иных, не правовых норм (например, морально-этических, религиозных, культурных, а также сюда можно отнести обычаи, традиции). Однако четко определить эти границы практически невозможно, поэтому вопрос о пределах правового регулирования в современной науке до сих пор открыт для дискуссии.

Пределы правового регулирования - это границы государственно-властного вмешательства государства, его органов в систему общественных отношений. При этом можно говорить о границах в трех сферах:

1. Системе общественных отношений, объективно нуждающихся в правовом регулировании;

2. Деятельности государства по формированию новых, отсутствующих в обществе правовых отношений;

3. Использовании государством способов правового регулирования.

Современное общество имеет достаточно обширную область, где действует личность со свободной волей, сообразно собственному сознанию и с учетом имеющихся ценностных ориентаций, моральных, и иных социальных неюридических норм и личных интересов. Подобным образом личность действует:

1. при реализации политических свобод, свободы личной жизни, слова и мысли, совести, литературного, художественного, научного и других видов творчества;

2. сфере личных семейных взаимоотношений;

3. в качестве члена общественных, либо религиозных объединений.

Если рассматривать первый пункт, то функция государства здесь двояка. С одной стороны, оно призвано обеспечить и гарантировать реальную свободу личности, призвано устранять любые помехи этой свободе, исходят они от других лиц либо от государственных органов. "Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность" [1]. Но также государство устанавливает пределы свободы личности, с выходом за них возникает опасность причинения вреда государству, обществу, другим лицам. Другими словами, пока личная свобода не вредит правам других лиц, она - сугубо частное дело. Посягательство же на чужие права и свободы, в зависимости от степени его тяжести, может быть отнесено к административным либо уголовным правонарушениям.

Говорить о свободе личности сегодня - это значит выяснить пределы вмешательства государства в дела человека. На определенном этапе исторического развития стало считаться, что государство является посредником между человеком и его свободой. Поэтому вся история человечества может быть рассмотрена как борьба людей за свободу. Свобода личности зависит от характера государства, от режима, который устанавливает государство.

Право не только отражает общественные отношения, но и в определенной степени создает новые, является их творцом. Государство ставит перед собой стратегическую цель - не только поддерживать существующий, уже установленный порядок в обществе, но и прогрессивно развиваться, идти вперед. Государственный аппарат работает и развивается благодаря защитной и питающей поддержке правовой среды, будем ли мы рассматривать судебные, налоговые органы, или правоохранительные. Посредством переработки и усовершенствования права государство получает возможность создавать, охранять и развивать отношения в обществе, с которыми связано дальнейшее развитие и процветание общества в целом или отдельной части общественных отношений.

Все же существуют определенные пределы для творческого участия права в создании новых порядков и законов для общественных отношений Реформаторские устремления государства ограничиваются простым, с виду, правилом: любая, самая благая мера государства может привести к социально-полезным результатам при одном непременном условии - правовые номы должны соответствовать экономическим, политическим, правовым и иным социальным закономерностям а так же учитывать конкретно-исторические условия действия этих закономерностей.

Многовековая история человеческого общества убедительно показала, что уровень развития права не может быть выше экономического и культурного уровней развития общества. Это положение означает, что право может закреплять различные способы распределения и потребления произведенных материальных и духовных благ. Однако все эти способы оказываются реальными и выполнимыми в той мере, в которой реально учитывают экономическое положение страны. С помощью права нельзя распределять блага, которые общество в последствие не развитости промышленности, строительной индустрии, инфраструктуры не производит и не в состоянии произвести. [5]

Правотворческие государственные органы используют в своей деятельности определенные способы и приемы, для которых установлены четкие пределы. Также они обязаны учитывать при разработке новых нормативных актов установленные правовой наукой законы и правила по которым функционирует общество и государство, учитывать опыт прошлых лет. Это же относится и к международным нормам, устанавливающим права человека.

Признавая приоритет права и свобод человека и гражданина перед собственными интересами, государство существенно ограничивает свои возможности в правовом регулировании общественных отношений. В демократическом обществе не могут устанавливаться и применяться меры государственного принуждения с нарушением презумпции невиновности, к невиновным лицам, не соответствующие тяжести совершенного правонарушения. Нарушая эти и другие нормы международного права, закрепляющие права и свободы человека, государство устанавливает в обществе политический режим, чинит произвол и насилие. Подобные действия государства признаются неправомерными и дают основания гражданам принимать меры к установлению такой власти, которая была бы способна обеспечить в обществе демократию и стабильный правовой порядок, основанный на уважении и соблюдении прав и свобод человека и гражданина. [8]

Эффективность правового регулирования - это соотношение между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью. К сожалению, история знает примеры, когда государство разрабатывает законодательную систему, стремится дать обществу правовые нормы, налагает жесткие санкции за их неисполнение, а между тем в обществе царит анархия и произвол, установленные законы соблюдаются далеко не всеми и не в той мере, какая была предусмотрена государством. Эффективность правового регулирования зависит не только от его "жесткости", но и от соотнесенности со свойствами объекта этой регуляции. Уровень развитости правовой системы в значительной мере определяется ее соотнесенностью с насущными потребностями общества, психологическими особенностями человеческого поведения. Правовые средства могут быть адекватными и неадекватными социально-психологическим условиям реализации права. Однако социально-неадекватными могут быть не только средства реализации права, но и сама извращенная сущность права, присущая, например, тоталитарным системам [14].

Пути повышения эффективности правового регулирования в современных условиях следующие:

Совершенствование правотворчества. Необходимо создавать с помощью соответствующих юридических и информационно-психологических средств такое положение, когда соблюдение закона будет выгоднее его нарушения. Кроме того, важно усилить юридическую гарантированность правовых средств, действующих в механизме правового регулирования. [14]

На взгляд некоторых специалистов, недостатком российской правотворческой системы является то, что право вносить законопроекты в Государственную Думу (нижнюю палату российского парламента) согласно Конституции Российской Федерации имеют многие институты и отдельные лица. Президент, Совет Федерации и его члены, депутаты Думы, федеральное правительство, различные региональные и местные институты и, наконец, Конституционный, Верховный и Высший арбитражный суды - все они обладают правом вносить законопроекты на рассмотрение парламента. В некоторых сферах деятельности, например в реформировании системы налогообложения, это уже привело к выдвижению чрезвычайно большого количества законопроектов. При таком положении дел трудно соблюсти единообразие законов, их соответствие друг другу.

Совершенствование правоприменения "дополняет" действенность нормативного регулирования, а значит и в целом механизм правового регулирования.

Акты правоприменения - наиболее гарантирующий элемент, который в нужный момент, подключаясь к нормативному регулированию, содействует своими силами процессу удовлетворению интересов. Соединение нормативного регулирования и правоприменения необходимо.

Если нормативная регламентация призвана обеспечить стабильность и необходимое единообразие в регулировании общественных отношений, ввести их в твердые рамки законности то правоприменение - учет конкретной обстановки, своеобразия каждой юридической ситуации.

Оптимальное сочетание разных управленческих подходов в одном механизме придает ему гибкость и универсальность, минимизирует сбои и остановки в его работе. "От правильного выбора правовых средств зависит, в конечном счете, достижение целей правового регулирования, а значит эффективность права в целом. Недооценка, неверный выбор юридических средств, приемов заложенных в нормативной основе правового регулирования, приводит к сбоям в реализации права и снижению правового эффекта" [13]. Для этого необходимо развитие юридических, политических и исторических наук, анализ опыта предыдущих лет, опыта других государств. Без специально подготовленных юристов не сможет функционировать правовая система - это знали еще в Древнем Риме. И для современной российской действительности эта проблема становится особенно актуальной. Только юрист, эрудированный, имеющий прочные правовые базовые знания, ориентированные на демократию, социально ориентированную рыночную экономику, на защиту прав и свобод человека, будет в состоянии продуктивно работать в современном мире.

Повышение уровня правовой культуры субъектов права, безусловно, повлияет на качество всего механизма правового регулирования, на управление законности и правопорядка. Для этого используются различные способы информационного воздействия на граждан. Нельзя не отметить, что очень эффективным оказывается воспитание в гражданах правовой образованности и культуры со школьных лет путем проведения различных мероприятий аи акций. Например, в Самаре ежегодно проводятся гражданские акции "Непоседа" для привлечения школьников к социальным правовым проблемам, повышения их осведомленности о праве, его защите, в частности, о методах борьбы с коррупцией.

Для субъектов предпринимательства, которым важно руководствоваться в своей деятельности актуальным законодательством, разработаны такие электронные информационно-справочные системы, как "Гарант", "Консультант +", действует информационная рассылка обновлений законодательства издательства "Бератор-Пресс".