Вопросы для подготовки к зачету

1. Государственно-служебные отношения.

2. Понятие, принципы и виды государственной службы.

3. Правовое регулирование государственной службы.

4. Концепция реформирования государственной службы.

5. Понятие государственной должности и государственной должности государственной службы.

6. Государственные должности федеральной государственной службы.

7. Государственные должности государственной службы субъектов РФ.

8. Понятие государственного служащего.

9. Правовой статус государственного служащего, его правовое регулирование.

10. Обязанности государственного служащего.

11. Права государственного служащего, гарантии этих прав.

12. Ограничения, связанные с государственной службой.

13. Поступление на государственную службу: условия поступления и административная процедура оформления.

14. Государственно-служебный договор при поступлении на государственную службу.

15. Способы замещения государственных должностей государственной службы.

16. Понятие, цели и задачи аттестации госслужащих, порядок ее проведения.

17. Защита прав государственных служащих при проведении аттестации.

18. Переподготовка и повышение квалификации государственных служащих.

19. Виды мер поощрения и порядок их применения.

20. Дисциплинарная ответственность государственных служащих. Порядок обжалования мер дисциплинарной ответственности.

21. Материальная ответственность государственных служащих

22. Административная ответственность государственных служащих.

23. Уголовная ответственность государственных служащих.

24. Функции Президента РФ в области управления кадровой политикой. Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ.

25. Правовое положение Управления кадров Президента РФ.

26. Функции Правительства РФ в сфере управления государственной службой. Структурные подразделения аппарата Правительства РФ, ведающие государственной службой.

27. Функции отдельных федеральных органов исполнительной власти в сфере управления государственной службой.

28. Военная государственная служба.

29. Правоохранительная государственная служба.

30. Дипломатическая служба.

31. Аппарат государственной службы в системе судов общей юрисдикции. Судебный департамент.

32. Аппарат государственной службы в Конституционном Суде РФ.

33. Аппарат государственной службы в арбитражных судах.

Курс лекций

Тема 1.

Легальное определение государственной службы содержится в ст. 1 ФЗ №58 «О системе государственной службы Российской Федерации». Под государственной службой в законе понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

Федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов,

Субъектов Российской Федерации;

Органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

Лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

Лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственная служба основывается на следующих принципах:

1. Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

2. Принцип законности;

3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

4. Принцип равного доступа граждан к государственной службе;

5. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

6. Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы;

7. Принцип открытости государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

8. Принцип профессионализма и компетентность государственных служащих;

9. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Перечень данных принципов не является закрытым и может быть дополнен федеральными законами о видах государственной службы. Так, например, ФЗ №79 «О государственной гражданской службе» названы следующие, не упоминаемые в ФЗ №58 принципы: стабильности гражданской службы и взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. ФЗ № 342 «О службе в органах внутренних дел» называет следующие принципы:

1. Принцип единоначалия и субординации (подчиненности) на службе в органах внутренних дел;

2. Принцип обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к службе в органах внутренних дел и создание возможностей для продвижения по службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами сотрудника органов внутренних дел;

3. Принцип взаимосвязи ограничений, обязанностей, запретов, ответственности на службе в органах внутренних дел и социальных гарантий сотрудника органов внутренних дел.

Что касается места государственной службы в системе современного российского права то его можно обозначить как комплексный межотраслевой институт, включающий в себя нормы конституционного, административного и трудового права.

Система государственной службы состоит из трёх её видов: 1) государственной гражданской службы; 2) военной службы; 3) правоохранительной службы. В свою очередь государственная гражданская служба в соответствии с принципом федерализма подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ.

Под социальным институтом государственной службы понимается исторически сложившаяся, устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства, социальная практика которых нацелена в конечном итоге на обеспечение законных прав и свобод граждан, на создание благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни. Исследователи отмечают, что становление социального института государственной службы развивается как совокупность социальных (формальных и неформальных) правил, принципов, норм, установок, регулирующих различные стороны деятельности государственных служащих и организующих их систему ролей и статусов, образующих социальную систему. В рамках социального института государственной службы воспроизводится, повторяется, становясь устойчивыми, образцы поведения, привычки, традиции, передающиеся из поколения в поколение⁴.

Выделяется два подхода к государственной службе: во-первых, институциональный, в рамках которого государственная служба рассматривается как социально-правовой институт, во-вторых, функциональный, в котором государственная служба рассматривается как профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов.

В историческом развитии государственной службы можно выделить несколько периодов: архаическо-феодальный; становления государственной службы в период создания и укрепления Московского централизованного государства; государственной службы в время становления, развития и кризиса российского абсолютизма; государственной службы в советском государстве; становления и развития государственной службы в Российской Федерации

Возникновение основ государственного управления в Киевской Руси было связано с военной орга­низацией и строилось на принципах вассалитета-сюзеренитета. Ве­ликий князь в решении вопросов государственного управления, защиты территории и др. опирался на дружину – вооружен­ный конный отряд, который всегда находится при князе. Дру­жинники служили князю опорой; вся территория от княжеско­го дворца до границ княжества находилась под контролем дру­жинной «администрации», обязанной наряду с управлением за­щищать с оружием в руках интересы князя⁵.

Политическое управление было ориентиро­вано на великого князя. Он являлся главнокомандующим вой­ска, назначал наместников и волостелей в присоединенные зем­ли. Территория государства делилась на уезды (соответствова­ли старым княжествам) и волости. Наместники и волостели получали управление территориями «в кормление», т. е. им полагалась часть судебных пошлин и налогов с населения. При этом наместники собирали не только налоги, но и средства в свою пользу⁶.

Боярство, съехавшееся в Москву со всей русской земли, об­разовало высший управленческий слой в государстве. Усили­валось местничество – иерархическая система занятия долж­ностей в зависимости от знатности рода. Должности давались не по способностям, а по знатности. Формирование государственного аппарата осуществлялось также по принципу местничества, основанному на критериях знатности происхождения. Чем родовитее был человек, тем бо­лее высокий пост в государственной иерархии он мог занимать. Принцип местничества создавал условия для превращения бо­ярства в замкнутую корпорацию, ставящую сословные интере­сы выше государственных. Это снижало уровень профессиона­лизма управления⁷.

Великие князья начали создавать себе новую опору в дво­рянстве. Источниками формирования дворянства были «слуги под дворским», свободные люди и даже холопы. Будучи при­влечены на военную службу, они получали от великих князей землю на правах поместья (помещались на его землях, отсюда возникло слово «помещик»). В своем правлении государь все больше опирался на дворян, которые находились на службе⁸.

В XV в. изменились состав и положение боярства. Его чис­ленность при московском дворе во второй половине XV в. воз­росла в четыре раза. Произошло это за счет удельных князей, пришедших на службу великому князю. Изменилось и содер­жание понятия «боярин». Раньше оно означало принадлеж­ность к определенной социальной группе (крупным феодалам), теперь складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу, возникает придворный чин введенный боярин, ко­торый жаловал великий князь. Основная масса прежнего бояр­ства получала второй придворный чин – чин окольничего. За ним шли дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков и т. д. Определенное социальное положение устанавли­валось и княжескими грамотами.

Постепенно в Московском государстве складывался доволь­но многочисленный аппарат государевых служивых людей. Управление княжескими зем­лями и дворцом осуществлял Государев двор, включавший дум­ных чинов, а также близких к ним представителей высших придворных должностей (дворецких, казначея, кравчих, по­стельничих, ловчих, сокольничих, ясельничих и других), мос­ковских чинов (стольников, стряпчих, «больших» дворян, дья­ков, шатерничих, жильцов) и «выбор из городов» - дворян от уездных корпораций.

Дворецкий ведал двором и дворцом князя в столице, всеми княжескими землями, вел все княжеское хозяйство. Ему под­чинялись княжеские слуги, дворяне и все другие дворецкие, ведавшие дворами и дворцами князя в других городах княже­ства.

Следующей по рангу была чисто придворная должность окольничего. Окольничий сопровождал великого князя во всех походах и поездках. Позднее окольничие всегда ездили впереди княжеского «поезда», оборудовали стоянки и назначали дворы для княжеской свиты, ведали состоянием дорог и мостов.

Дворцовое хозяйство делилось на составные части – пути, что дословно означало «прок, выгода, доход». Существовали Сокольничий путь, ведавший княжеской птичьей охотой; Ко­нюший путь, занимавшийся конюхами, лошадьми и государ­ственными лугами. Известны Ловчий, Чашничий и Стольни­чий пути, имевшие слободы по производству воска, сбору меда, ловли рыбы и пушного зверя. Кормления и пути жаловались боярам за службу в качестве вознаграждения. Часть государ­ственных доходов шла в пользу должностных лиц⁹.

Казначей ведал княжеской казной, куда кроме денег входи­ло и все ценное дворцовое имущество (золотые сосуды, цепи, кресты» драгоценные камни, меха), и таможенными доходами. Боярину-казначею подчинялись все остальные казначеи и тиу­ны, ведавшие княжеским имуществом, хранившимся в других городах. Два высших чина (боярина и окольничего) имели исключи­тельно значение почетных званий. Лица в звании бояр занима­ли высшие должности и присутствовали в Боярской думе. Им поручалось управление главными приказами, они назначались воеводами полков, управляли областями в качестве наместни­ков и воевод, выполняли дипломатические поручения, прини­мали участие во всех торжественных событиях царского двора, осуществляли управление Москвой во время отсутствия госу­даря, сопровождали его в поездках и походах. Лица в звании окольничих занимали должности того же рода, что и бояре, но с меньшим значением. Чин думного дворянина – третий из высших чинов также имел преимущественно значение почетного звания¹⁰.

Эти три звания первого разряда давались соответственно знатности человека. Однако они не составляли лестницы чи­нов, последовательно проходимой служащими, жаловались не­зависимо один от другого, смотря по родовитости фамилии, к которой принадлежали жалуемые лица. Чины стольников и стряпчих давались только избранному московскому дворянству. Для родового «городового» дворян­ства эта цепь чинов увеличивалась лишним звеном, чином жиль­ца – низшего придворного звания.

В целом иерархия московских чинов-званий представлялась в следующем виде:

бояре, окольничие, думные дворяне;

стольники, стряпчие, московские дворяне;

жильцы, выборные дворяне из городов; дворовые дети боярские, или дворяне, городовые дети боярские¹¹.

По мере территориального расширения государства, услож­нения задач государственного управления и численного роста аппарата в Боярской думе, особенно в XVII в., все более замет­ным становился слой бюрократии. Родовое начало постепенно вытеснялось служилым. Принцип знатности происхождения при назначении на должность все чаще заменялся принципом служебной пригодности. Следствием такого подхода стало по­вышение роли думных дворян и дьяков. Эта динамичная, пре­восходившая старую боярскую знать по профессионализму группа среднего звена бюрократии неуклонно сосредоточивала в своих руках исполнительную власть, составляла основную массу раз­личных думских комиссий. Количественно состав Боярской думы увеличился с 29 человек в 1613 г. до 153 в 1690 г. И в течение всего этого времени в Думе активно возрастал удельный вес профессиональной бюрократии, которая в связи с отменой мес­тничества в конечном счете торжествовала победу¹².

В государственной организации России ХVI-ХVII вв. замет­ный след оставили Земские соборы. Они возникли в середине XVI в. и действовали до конца XVII в. Соборы созывались царем для обсуждения важнейших государственных дел. Обыч­но царь опирался на Земские соборы в условиях экономичес­ких трудностей, войны или народных волнений. Соборы про­водились и с целью принятия ответственных внутриполитичес­ких и внешнеполитических решений, когда правительство нуж­далось в поддержке или одобрении своих действий со стороны более широких слоев населения¹³.

Созыв Земских соборов в то же время означал, что в XVI и первой половине XVII в. Монархия носила сословно-представительный характер. Она еще не добилась полной юри­дической независимости от общества, еще не стала абсолютной монархией, нуждалась в поддержке свободных сословий. Со­став Земских соборов формировался из представителей различ­ных сословий: бояр, служилого дворянства, купцов, городс­ких посадских людей. Земские соборы как своеобразные представительные инсти­туты оказали позитивное влияние на функционирование Рос­сийского государства XVI-XVII вв. Особенно важно, что Зем­ские соборы являлись органами территориальной централиза­ции, инструментом объединения земель под властью одного го­сударя, способствовали укреплению единого централизованно­го Российского государства¹⁴.

Земские соборы не были чем-то статичным и прошли в сво­ем развитии ряд этапов. В течение XVI-XVII вв. они бывали органами учредительными, законодательными, совещательны­ми. В пору своего апогея они являлись представительной зако­нодательной властью, выступали как выразители общей воли народа, выполняли функцию «Совета всея земли»¹⁵.

Как справедливо отмечается в учебной и научной литерату­ре, выделение все новых сфер в государственном управлении сопровождалось возникновением соответствующих администра­тивных органов в центре и на местах. В процессе их формирования постепенно складывалась система государственных влас­тных учреждений с их аппаратом. С 70-х гг. XV в. первыми общероссийскими ведомствами стали великокняжеские Казна и Большой дворец, для функционирования которых создавались многочисленные канцелярии. Вместе с комиссиями Боярской думы великокняжеские канцелярии стали зародышами приказов, возникших в первой половине XVI в. Эти постоянно действующие административно-управленческие органы име­ли определенный состав служащих и отвечали за соответ­ствующую область управления¹⁶.

В начале XVI в. действовало около десяти приказов. По­зднее их количество значительно увеличилось. Они подразде­лялись на группы. В первую группу входили приказы, функ­циональные полномочия которых имели общегосударственный масштаб. Посольский приказ занимался вопросами внешнепо­литической деятельности. В ведении Поместного приказа на­ходились учет земель, обеспечение поместьями служилых дво­рян. В функцию Разрядного приказа входила организация во­енного дела и воинской службы представителей благородных сословий. К функциональным отраслевым приказам относи­лись Пушкарский, Стрелецкий, Холопий, Разбойный, Ямс­кой¹⁷.

Вторую группу приказов составляли центральные учрежде­ния, осуществлявшие административный и судебный контроль над определенными территориями и отдельными категориями населения. В эту группу входили Приказ Большого дворца, Земский, Сибирский и пр. На местах области, города и уезды управлялись наместниками, воеводами и волостелями посред­ством института земских изб с аппаратом служилых людей. Сеть приказов складывалась стихийно и постепенно по мере расширения сферы государственного управления и разделения управленческого труда. Усложнение стоявших перед прави­тельством задач и функций вело к росту количества прика­зов и «приказных людей», сопровождалось возникновением вре­менных учреждений такого рода по мере надобности. К сере­дине XVII в. функционировало свыше 50 отраслевых и терри­ториальных приказов¹⁸.

В результате реформаторской деятельности царя Петра I в I России была проведена серьезная рационализация системы госу­дарственного управления и государственной службы. В первой четверти XVIII в. при Петре I (годы правления – 1682 –1725) были ликвидированы сословно-представительные – органы (Боярская дума, Земские соборы) и установилась аб­солютная монархия.

Петр I отделил персону государя от государства и создал полноценную государственную службу, правовой основой кото­рой стала «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных от 24 января 1722». От этой даты обычно и отсчи­тывают начало государственной службы в России. К началу XIX в. «Табель» состояла из 14 рангов (классов, классных чинов, 1-й – высший) по трем видам: военные (армейские и морские), штатские и придворные. 1-й класс был исключи­тельным (за всю историю им были пожалованы лишь 11 чело­век). Чины 11-й и 13-й существовали лишь номинально (в 1811 Кабинет его императорского величества – государственное учреждение Рос­сийской империи (1704-1727, 1741-1917)¹⁹.

Правительствующий Сенат – высший государственный орган, подчиненный императору определялся как высшее учреждение по отношению ко всем другим учреждениям и лицам государства. Сенат соединял в себе функции административного и судебного учреждения. Как высший орган государственного управления он заменял государя и его власть во время отъездов царя в отдаленные области России и за границу²⁰.

Отраслевые коллегии были подчинены сенату. Им назнача­лись президенты коллегий. Одновременно сенат являлся орга­ном высшего административного контроля, наблюдал за пра­вильностью деятельности коллегий. В этих целях было уста­новлено, что все принятые коллегиями указы и распоряжения высылались в сенат для рассмотрения на его заседаниях. Без утверждения сенатом решения коллегий не могли принимать статус законодательного акта и обнародоваться. Наконец, пет­ровским указом 1721 г. Коллегиям вменялось в обязанность присылать в сенат сведения о состоянии дел в их ведомствах и представлять отчеты о своей деятельности²¹.

Отраслевым коллегиям в системе органов управления при­надлежало важное место. В числе 11 коллегий находились кол­легия иностранных дел, а также военная, морская коллегии. Финансами руководили три коллегии, в том числе камер-коллегия ведала доходами, штатс-коллегия занималась расходами, ревизион-коллегия контролировала доходы и расходы. В ведении берг-коллегии были горное дело и металлургия, мануфактур-коллегии – промышленные отрасли, коммерц-коллегии – торговля. Отраслевое разделение управления являлось рациональной мерой. Коллегии ведали сферами государственно­го управления в общероссийском масштабе. Они упорядочивали управленческий процесс по сравнению со старой громоздкой се­тью приказов, численность которых иногда доходила до 80²².

Управление отраслями посредством специальных департа­ментов обоснованно представлялось Петру более эффективным. Наряду с созданием коллегий государь-реформатор рассчиты­вал освободить сферу управления от самовластия и произвола. Благодаря реализации «Табели о рангах» был обеспечен переход государственной службы России в новое качествен­ное состояние: кардинально изменились принципы ее органи­зации, повысилась эффективность решения масштабных и слож­ных задач государственного управления, были установлены чет­кие требования к подбору служащих с учетом уровня их обра­зования и профессионализма. Государственная гражданская служба получила правовую законодательную основу для выде­ления в самостоятельную сферу профессионально-администра­тивной деятельности, формирования гражданских госслужащих в особую профессионально-социальную группу²³.

В связи с территориальным расширением государства и ус­ложнением государственного управления аппарат чиновников в ходе петровских административных реформ значительно вырос, а численность государственных служащих увеличилась до 5-6 тыс. чел. (в т. ч. 145 чиновников 5-1 классов, 562 8-6 классов и 1344 чиновника 14-9 классов). С учетом же занятых в государственном аппарате 5379 канцелярских слу­жителей общая численность гражданских служащих соста­вила в России в середине XVIII в. около 7,5 тыс. чел²⁴.

Положительными чертами нового бюрократического аппа­рата стали профессионализм, специализация, нормативность. Отрицательными – его сложность, дороговизна, работа на себя (взятка, коррупция), негибкость²⁵.

При преемниках Петра I произошли значительные измене­ния в кадровой политике правительства по отношению к госу­дарственной службе, отход от принципа обязательной государ­ственной службы как повинности дворян.

Екатерина I (годы правления – 1725 – 1727) дала дворянам право на продолжительные отпуска. Императрица Анна Иоанновна (1730 – 1740 гг.) в Манифес­те 1736 г. установила для дворян срок обязательной службы – 25 лет (с отсчетом, начиная с 20-летнего возраста). Петр III (1761-1762 гг.) своим манифестом «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) законодательно отменил обязательную службу дворян. Каждый дворянин теперь волен был сам определять, где, сколько ему служить и служить ли вообще. Дворяне теперь практичес­ки не несли обязанностей перед государством, но при этом со­храняли за собой сословные привилегии. В манифесте, однако, была закреплена учебная повинность для дворянских детей, что было направлено на повышение образовательного уровня будущих государственных служащих²⁶.

Коррекция законодательства о государственном управлении и государственной службе была продолжена во второй полови­не XVIII в. Екатериной II (1762 – 1796 гг.) и Павлом I (1796 – 1801 гг.). Венцом «золотого века» российского служилого дво­рянства, кульминацией законодательного закрепления его при­вилегированного положения стала «Грамота на права, вольно­сти и преимущества благородного российского дворянства» (так называемая «Жалованная грамота»), изданная императрицей Екатериной II в апреле 1785 г. Она подтверждала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян слу­жить или не служить по своему выбору, в том числе нанимать­ся на службу в иностранных государствах. Грамота подтверж­дала все права дворянства на наследственные или приобретае­мые имения, разрешала дворянам «иметь фабрики и заводы по деревням», устанавливала политические право дворянства на выражение сословных интересов через местное самоуправление, губернские и уездные дворянские собрания (упраздненные в 90-х годах Павлом I)²⁷.

В результате проведенной Екатериной II губернской рефор­мы количество губерний в стране увеличилось до 50 и сопро­вождалось дальнейшим ростом численности государственных служащих, которая в конце XVIII в. составила 16 тыс. чел²⁸.

Фактически подводили итоги предшествовавшему законода­тельству в области организации государственной службы ука­зы Екатерины II (1762 –1796 гг.) «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г. и Павла I (1796 – 1801 гг.) «О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства мест и чинов» от 20 апреля 1797 г. Они закрепи­ли возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую долж­ность. При этом, однако, получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность²⁹.

При Александре I (1801 – 1825 гг.) в результате ряда глубо­ких реформ российская система госуправления становится бо­лее четкой и разветвленной, усиливаются элементы законнос­ти. Создается система органов вертикального отраслевого уп­равления – министерства заменяют коллегии (1802 г.). В России создается новый Российский совещательный орган при императоре – Государственный Совет (1810 г.).

Ряд серьезных реформ в сфере государственного управления был осуществлен российскими императорами Александром II (годы царствования 1855 –1881), который, освободив крестьян от крепостной зависимости (1861 г.), вошел в историю под име­нем «царя-освободителя», и Александром III (1881 –1894 гг.). При Александре II, в частности, были осуществлены зем­ская (1864 г.), городская (1870 г.), судебная (1864 г.) и ряд других реформ. В результате были учреждены всесословные органы местного самоуправления – земства и городские органы управления. При этом земские и городские органы делились на распорядительные –­­ собрания гласных, городские думы; и ис­полнительные – земские и городские управы. Должностные лица земских и городских управ (председатель и члены упра­вы) не пользовались правами государственных служащих, со­держание им выплачивалось по усмотрению собраний или дум соответственно из земских или городских средств. Тем не менее, эти нововведения расширяли круг должностных лиц, прини­мавших непосредственное участие в управлении российским обществом на том или ином уровне. Важное значение в этом отношении имело и создание органов управления крестьянами, отпущенными на волю³⁰.

В соответствии с положениями 19 фев­раля 1861 г. крестьянский мир был поставлен в зависимость от руководящих правительственных органов. Крестьяне были объединены в сельские общества, последние – в волости, в которые входили сельские общества с населением от 300 до тыс. чел. Сельское общество выбирало сельский сход и сель­ского старосту. Волостное управление включало волостной сход, волостного старшину, волостное правление и крестьянский во­лостной суд. Волостной сход включал выборных от каждых десяти дворов и избирал волостного старшину и волостной суд. Контроль же за деятельностью сельского и волостного управ­лений осуществлял мировой посредник. Он избирался из мест­ных потомственных дворян, утверждался по представлению губернатора правительством и являлся, с одной стороны, пред­ставителем центральной власти, с другой – был связан с мест­ным дворянством. Существенно, что все распоряжения миро­вого посредника должны были неукоснительно выполняться должностными лицами крестьянского управления³¹.

Судьба реформ 60 – 70-х гг. XIXв. в сфере государственного и общественного управления оказалась трагичной при Алек­сандре III, предпринявшем ревизию отцовских реформ, кото­рая охватила административную, судебную, образовательную и другие сферы и тогда же была оценена современниками как «контрреформа». Этот курс проводился под девизом «Все беды от реформ» и был направлен на охрану авторитарной государ­ственности, утверждение административного произвола, всеоб­щей слежки, массового преследования инакомыслящих, руси­фикации управления окраинами³².

При Николае II (1894 –1917 гг.) в 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступле­нии на государственную службу (сохранялось лишь требова­ние к соответствующему уровню образования). Однако и он не оправдал надежд на поворот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как его отец, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, объявил бессмысленны­ми мечтами конституционные надежды, стремился укрепить самодержавно-полицейскую систему государственной службы и государственного управления, почти никак существенно не из­менив их, несмотря на создание его указом от 6 августа 1905 г. законосовещательной Государственной думы и придание затем Думе на основе Манифеста 17 октября 1905 г. статуса законо­дательного органа под влиянием либеральных кругов и рево­люционных событий 1905 года³³.

В конце XIX г. – начале XX вв. государственное и обществен­ное управление Российской империи, сложившаяся в ней сис­тема государственной и публичной службы представляли собой огромную государственную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с императором на вершине. В России в это время сложились самый многочисленный в мире административный аппарат (свыше 450 тысяч чиновни­ков), централизованная вертикаль исполнительных органов, подконтрольные и ограниченные элементы многосос­ловного земского и городского общественного управления. Государственное управление и государственная служба в императорской России в начале XX в. так и не стали, в отли­чие от многих цивилизованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительными. Они имели сословную дво­рянскую основу, функционально осуществляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими фео­дальной политической системы³⁴.

Временное правительство попыталось перестроить государственное управление страной. Однако в условиях острого кризиса оно стало не союзом борцов-единомышленников, а сферой борьбы различных политических партий и течений. Каждые два месяца почти полностью менялся его состав, что прямо отражалось на составе и структуре государ­ственных служащих в центре и на местах. Деятельность Временного правительства затруднялась и тем, что в Петрограде и в ряде других городов сложилось двоевлас­тие – наряду с ним действовали Советы рабочих и солдатских депутатов, а во многих местах – многовластие. Отчетливо проявлялся главный признак глубокого и затяж­ного имперского кризиса (начавшегося в России на пороге XX в,). – десакрализация власти и государственных служащих – потеря ими авторитета. Свою ненависть к царской вла­сти население перенесло на Временное правительство, на госу­дарственных служащих, в т. ч. и на местах³⁵.

Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Характерная черта новой власти – соединение законода­тельных и исполнительных функций. К началу 1918 г. распу­щены старые органы власти и управления, в основном были сформированы наркоматы (народные комиссариаты) как органы исполнительной ветви государственной власти. 2 декабря 1917 г. при СНК был образован Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ), стала формироваться советская система го­сударственного управления и государственной службы³⁶.

Конституция РСФСР была принята на V Всероссийском съезде Советов (4-10 июля 1918 г.). Она закрепила систему го­сударственного управления, основой которой объявлялись Со­веты рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих де­путатов как форма диктатуры пролетариата, а также основы национальной политики, принципы Советской Федерации, ос­новы советской государственной службы. Практически все лица, занятые в центральных и местных органах власти и управления, считались государственными слу­жащими. За первые три года Советской власти численность управлен­ческого персонала увеличилась почти в 5 раз. Причины такого роста – ликвидация рыночных механизмов саморегулирова­ния и попытка заменить их огромными по численности, но непрофессиональными отрядами «новых управленцев»³⁷.

Развивается процесс сращивания партийных и государствен­ных структур, партийной и государственной службы. В советском госуправлении 20 – 30 гг. формиру­ются республиканский строй, российский федерализм в сочета­нии с унитаризмом; единство власти и управления, законода­тельная и исполнительная вертикали власти, судебная власть; правящая роль коммунистической партии, что обусловило партийно-государственную природу управления; централизация и бюрократизация управления и др. В 30-е гг. деформируется советское управление, усиливается идеологический и партийный монополизм, возникают и укреп­ляются культ личности, авторитарность партийно-государствен­ной элиты, оторванность ее от народа, отчуждение народа от власти и управления. Утвердилась в управлении воля высшего должностного лица, власть чиновно-бюрократического аппара­та, предельная концентрация полномочий в руках всевластной партийно-государственной верхушки, подчиненность советских (государственных) органов власти и управления партийным и, соответственно, советских служащих – партийным служащим. На функционировании государственной службы весьма нега­тивно сказывались ставшие обыденными явлениями нарушение законности, принижение роли суда, прокуратуры, правовой и судебный произвол, массовые репрессии³⁸.

Совершенствуемая на основе Конституции СССР система управления стала приобре­тать на рубеже 30 – 40-х гг. в условиях мировой войны харак­тер военного управления. Система управления обрела такие спе­цифические неконституционные черты, как милитаризм, чрез­вычайность, директивность, жесткий централизм, репрессивность. Эти черты своеобразно сочетались с конституционными принципами, система управления применяла военно-мобилиза­ционные принципы, объединяла ресурсы краев, областей, рес­публик и других административно-территориальных образова­ний, поднимала их население во имя победы в Великой Отече­ственной войне. 30 июня 1941 г. Был создан Государственный Комитет Обороны (ГКО) СССР как чрезвычайный орган. ГКО СССР, наделенный неограниченными полномочиями, объединил государственные, партийные, общественные начала управления, стал авторитетным и действенным органом власти и управления, возглавил вертикали советского, партийного, всего гражданского управления сражавшегося государства. При этом особенностью деятельности ГКО было отсутствие собствен­ного разветвленного аппарата. Руководство осуществлялось через аппарат органов государственного управления, партий­ных комитетов. Лишь в важнейших отраслях народного хо­зяйства, в союзных и автономных республиках действовал ин­ститут уполномоченных ГКО. На местах и в наиболее стратеги­чески важных регионах формировались и действовали област­ные и городские комитеты обороны³⁹.

Развитие и реформирование государственного управления во второй половине 50-х – середине 60-х гг. характеризова­лось следующими основными чертами:

Разоблачение культа личности Сталина (1956 г.) и преодо­ление его последствий, в том числе для развития управленчес­кой системы, государственной службы.

Ликвидация тоталитарно-репрессивного политического ре­жима сталинизма и начало демократизации советского обще­ства, органов власти и управления, государственной службы.

Попытка реформирования системы управления, принятие III Программы правящей КПСС (1962 г.) и подготовка проекта новой Конституции.

Отстранение от политического руководства Н.С. Хрущева (1964 г.) и критика, субъективизма и волюнтаризма в управле­нии обществом, в деятельности советских и партийных орга­нов власти и управления и занятых в них работников⁴⁰.

Реформирование системы партийно-политического и государ­ственного управления в СССР. Конец 60-х начало 80-х гг. – период стагнации системы государственного управления в СССР. В 1973 г. стала форми­роваться трехзвенная система управления «министерство – производственное объединение – предприятие», однако пред­приятия оставались бесправными. Согласование Государствен­ных планов развития народного хозяйства по-прежнему шло через партийные органы. Несмотря на принятие в 1977 г. новой Конституции СССР, задуманная, казалось бы стройная система государственной власти в Советском Союзе и РСФСР как его состав­ной части на практике дополнялась параллельно функциони­ровавшей партийно-номенклатурной, которая зачастую под­меняла Советы – органы государственной власти⁴¹.

Наступившая стагнация экономики обусловила необходимость перестройки управления как одну из главных задач, стоящих перед обществом.

«Перестройка» (1985-1991 гг.): модернизация управленчес­кого аппарата.

Основные вехи этого периода:

Смена руководства КПСС и курс на ускорение социально- экономического развития страны. Ставший Генеральным Сек­ретарем ЦК КПСС 11 марта 1985 г. М.С. Горбачев начал ра­дикальные перемены в обществе провозгласил курс на глас­ность и демократию. Принимается ряд постановлений, способ­ствующих поэтапному переходу к рыночной экономике. Нача­лась мощная управленческая реформа, означающая демонтаж традиционной для СССР административно-командной системы управления.

В годы «перестройки» была осуществлена массовая смена: кадров, которая наряду с устранением престарелой партократической элиты привела в ряде случаев к резкому снижению компетенции политического руководства (к началу 1987 г. было заменено 70% членов Политбюро, 60% секретарей обкомов КПСС, 40% всего личного состава ЦК КПСС), партийных и государствен­ных служащих в центре и на местах. Разворачиваются гласность, борьба с бюрократизмом, перестройка работы органов государственной и партийной влас­ти, госслужащих⁴².

Однако в 1990 г. в стране начался новый этан глобального социально-политического кризиса, непосредственно приведший к крушению советской государственности. Состоявшийся в июле 1989 г. последний XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партийных рядов. Анализируя функционирование государственной службы в советский период, можно, в частности, обратить внимание на следующее:

правовое положение государственных служащих в этот период российской истории определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института госслужбы не признавалась. Исключение делалось лишь для от­дельных категорий госслужащих (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел);

единственным нормативным правовым актом о государ­ственной службе, действовавшим в общегосударственном масш­табе фактически до распада СССР, были «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г. Государственными служащими признавались все лица, ра­ботающие в государственных органах, учреждениях, организа­циях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств (в том числе врачи, учителя, работники почты и дру­гие);

государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и сра­сталась с последней;

лишь в первые постсоветские годы (1992-1995 гг.) госу­дарственная и муниципальная служба в России начинает фор­мироваться как самостоятельный институт, учитывающий оте­чественный и зарубежный опыт⁴³.

Для строительства новой российской государственности, но­вой системы государственного и муниципального управления важное значение имели утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1992 г. «Положение о федеральной государствен­ной службе», принятие и реализация Гражданского кодекса, федеральные законы «О Конституционном суде», «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (1995 г.), аналогичные законы субъектов РФ, другие законы и нормативные акты. Осваиваются новые принципы работы, основанные на прямом действии Конституции, органы законодательной, представитель­ной и судебной ветвей власти, которые все более превращаются в самостоятельные и важные ветви государственной власти. Важное значение в этом отношении имел Федеральный за­кон «Об основах государственной службы Российской Федера­ции» (принят Государственной Думой 5 июля 1995 г.). Он ус­тановил правовые основы организации государственной служ­бы РФ и Основы правового положения государственных служа­щих РФ. В законе были даны классификация государственных должностей («А», «Б», «В» - ст.1), государственных должно­стей государственной службы (высшие, главные, ведущие, стар­шие и младшие – ст. 6), а также квалификационные разряды государственных служащих⁴⁴.

В законе были определены также порядок прохождения го­сударственной службы (ст. 21), необходимость проведения кон­курсов и испытаний при замещении государственной должнос­ти государственной службы (ст. 22 и 23), порядок аттестации государственного служащего (ст. 24) и ряд других важных мо­ментов. Большое значение для организации государственного управ­ления, деятельности органов государственной власти и управ­ления имело закрепление в законе принципов государственной службы (ст. 5). Впервые в подобного рода российских докумен­тах в их числе были закреплены принципы верховенства Кон­ституции РФ и федеральных законов над иными нормативны­ми правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и граждани­на; приоритета этих прав и свобод; единства системы государ­ственной власти, разграничения предметов ведения между Рос­сийской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граж­дан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой⁴⁵.

Подводя итоги работы, проделанной в нашей стране за 1992 – 2000 гг. по созданию новой системы государственности и ста­новлению современной государственной службы, можно сделать следующие выводы.

Освоение Конституции РФ 1993 г.» несмотря на выявив­шиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформи­ровать «костяк» новой российской государственности, госу­дарственного и муниципального управления, института го­сударственной и муниципальной службы.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. впервые в отечественной истории закрепила на конституцион­ном уровне положения, связанные с государственной службой.

Утвержденное Указом Президента РФ Положение о фе­деральной государственной, службе (1992 г.), Федеральный за­кон «Об основах государственной службы Российской Федера­ции» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ нормативно закрепили ряд важнейших понятий (госслужба, госдолжность, госслужащий и др.) и положений, связанных с государственной службой⁴⁶.

Однако этот Федеральный закон фактически не стал зако­ном прямого действия, поскольку предусматривал принятие дополнительно около двух десятков федеральных законов, ко­торые должны были пополнить его нормы реальным содержа­нием.

Был принят ряд мер по организации, в новых условиях государственной и муниципальной службы как правового и со­циального института, по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадровых структур практически во всех федераль­ных, региональных и местных органах⁴⁷.