§ 1. Институционализм

Вплоть до второй мировой войны и сразу же после нее в сравнительной политологии главенствовал институционализм. Это означает, что изучались и сравнивались конституции и системы права, различные формы государства и управления, суверенитета, властных полномочий, юридических и законода­тельных механизмов. Особое значение при этом придавалось распределению власти между государством и обществом, центральной и местной властью, администрацией и бюрократией, законодательными и конституциональными принципами и практикой. Это направление началось в давние времена, когда впервые была ясно сформулирована идея политической системы, ставящая своей конечной целью достижение демократии (Вгусе, 1921). Однако, подчер­кивая уникальность западной демократии, институционализм одновременно провозглашал ее универсальность. Демократия предполагала наличие диффе­ренцированных политических институтов гражданского правления, законе-

² Хорошие примеры стандартных компаративистских текстов в традиции институцио­нального подхода см.: Friedrich, 1968; Finer, 1949.

³ Для сравнения можно взять, например, терминологию такого «старого» институцио-налистского текста, как «Теория и практика современного правительства» Г. Файнера 1949 г. и последнее издание «Французской политики» У. Сафрана 1995 г. Терминология обеих работ во многом совпадает

363 дательных и судебных органов, исполнительной власти и местных органов власти. Сравнительная политология занималась детальным изучением функ­ционирования перечисленных институтов, уделяя особое внимание реформам (расширению избирательного права, проблеме олигархии, снижению угрозы существовавшему порядку со стороны анархизма, социализма и коммунизма) и в не меньшей степени — изучению контекста — нарастающих сдвигов в обществе, мировых войн, депрессии и тоталитаризма⁴.

В этом плане сравнительная политология совпадает с основанием полити­ческой науки в целом. Можно сказать, что политическая философия и срав­нительная политология взаимно влияли друг на друга. Каждая из них обога­щала другую в плане анализа власти и идеальных образцов справедливости. Классические проблемы и той и другой касались государства как воплощения разума, мудрости, рациональности и его роли в воспитании добродетельных граждан⁵.

Институционализм, черпавший первоначальные примеры из истории рес­публиканского и имперского Рима, многим обязан античности и эпохе Про­свещения с ее доктринами естественного и позитивного права. Право пред­ставляло собой органическое взаимоотношение между вышестоящими и ни­жестоящими судьями и властями. Ученые, проводившие сравнительный ана­лиз политических институтов, были в основном юристами. Они, например, изучали кодифицированное римское право Юстиниана, многочисленные его комментарии и толкования, не говоря о законах Хаммурапи, институциях Гая, Салической правде, германском праве и т.д. Для некоторых римское право было источником вдохновения. Другие находились под влиянием тео­рий общественного договора, ставивших в центр внимания легитимность пред­ставительства, отношения между индивидом и группой, гражданином и госу­дарством и определявших природу конституционного порядка. В этом плане политическая философия и право составили два основных компонента инсти­туционального подхода в сравнительной политологии (Strauss, 1959).

^А Сравнительный анализ по странам, функциям или инструментам политики был пред­метно сосредоточен на изучении государственного и политического строя, конституций и поправок к ним, прав и их гарантий, унитарных и федеративных форм государственного устройства, централизации и децентрализации, регионализма и местничества, проблем представительства большинства и меньшинства, правления кабинета министров или его диктатуры, многопартийных и однопартийных систем, электората, верхней и нижней па­латы, законодательных комитетов, парламентских чтений, процедур голосования и пре­кращения прений, роли общественного мнения и прессы.

⁵ Как уже указывалось (гл. 2 наст, изд.), первоначальные типологии политических сис­тем в «Государстве» и «Законах» Платона, или «Политике» Аристотеля были навеяны кон­кретными сравнениями между Спартой, Афинами, Персией и другими государствами, а также отличиями, приписываемыми народам (классам и «расам»). Так, в полисе варваров отличали от греков, рабов — от граждан, аристократов от плебеев. Такое различение пред­писывающим образом влияло на концентрацию или распределение власти в различных политических системах, основанных на власти одного, нескольких или многих. Политичес­кие системы считались лучшими или худшими в зависимости от того, насколько они по­ощряли добродетельность, благоразумие, умеренность, отвагу в бою, личную и граждан­скую дисциплину в правильном государстве, определялись такие обстоятельства, при ко­торых «правильное» государство могло прийти в упадок. Действительно, улучшение нрав­ственности и предотвращение упадка было основной проблемой сравнительной политологии со времен Платона и Аристотеля, согласно которым можно сравнивать политические систе­мы не только в поисках «наилучших», но и в поисках наиболее доступных, достижимых вариантов, включая наилучшее обеспечение воспитания граждан.

364

Третьей составляющей политического сравнительного исследования была история. В центре внимания этой науки также находилось становление госу­дарства из полиса и национального примирения. Характеризуя конкретные эпохи, история описывала борьбу между церковью и государством, между церковной и светской властью, борьбу за власть между монархом и феодала­ми, гражданские войны и революции, превращая вопросы индивидуализма и теории общественного договора из абстрактных принципов в вопросы жизни и смерти (Cough, 1957)⁶.

Тесные и запутанные связи политической философии, права и истории оформились в две различные, но пересекающиеся традиции — континенталь­ную и англосаксонскую. Для сравнительной политологии последняя стала наибо­лее важной. Ведя родословную от Бректона, восходящую к XIII в., она включа­ет таких авторов, как У. Блэкстон, П. Ансон, Р. Стаббс, А. Дайси, П. Виногра-дофф и Мейтленд. Институционализм, таким образом, сохраняет традицию конституционализма, отмеченную передачей общих и частных полномочий от монархов коллективным органам власти посредством прав, закрепленных в хартиях, в которых демократия определялась как функция парламента. Кроме того, в область сравнительного институционального исследования входили процедурные и инструментальные механизмы, с помощью которых свободу можно было бы сделать предпосылкой чувства обязательности⁷. Короче гово­ря, сравнительная политология вела речь об эволюции демократии, демокра­тия считалась инструментом улучшения человеческой нравственности, «к ко­торой движет человека его собственная природа» (Barker, 1946). Свидетель­ством такого «движения» были великие демократические революции — анг­лийская, американская и французская. В последней проявились две мощные противоборствующие тенденции: либеральный конституционализм 1789 г. и радикальное якобинство 1792 г. (Furet, Ozouf, 1989).

Как осуществить идеи этих революций конституционным путем — это один из вопросов, отвечая на которые, история как фиксация событий вклю­чилась в современные поиски принципов правления. Если каждую револю­цию представить в виде системы правления, наилучшим образом соответству­ющей человеческой природе, то каково наиболее подходящее институцио­нальное устройство для каждой из них? Что в каждом случае будет максими-

⁶ Институциональная парадигма, однако, обрела реальные очертания в эпоху Просве­щения. Прежний акцент на людей и их различную «природу» сместился на универсум, в котором различия индивидов не столь важны. Имело значение, конечно, виделся ли добро­детельным человек естественного состояния в сравнении с сообществом граждан или нет Для Т. Гоббса, не считавшего человека добродетельным, вопрос о демократии не стоял. Но большинство других теоретиков, подобно А. Смиту, подчеркивали такие свойства доброде­тели, как склонность к товарообмену и меновой торговле (т.е. идентифицировали ее с ми­ром интересов). Для Смита проблема состояла в наилучшем способе примирения личной свободы с правилами общества. Для Ж.-Ж. Руссо это была общая воля, для Дж. Локка — реализация гражданской ответственности, создание парламентарного представительства и суверенитета.

⁷ Континентальная традиция институционализма также обращалась к теории обществен­ного договора. Она сохраняла более прочную связь с традицией естественного права в том виде, как она была закреплена в римском праве, с примирением церквей в контексте развивающегося национализма. Последний принял форму эволюционного историцизма, телеологии, т.е. идеи неизбежного появления демократических институтов из особого рода конфликтов, например из конфликта папства и монархии, средневековой корпорации и светского государства (Gierke, 1950).

365 зировать «формообразующую» силу демократических и других конституций, гарантирующих права и свободы граждан?

Прежде всего институционализм занимался изучением демократии как от­крытой системы, что определяло центральное место проблемы выбора. Наряду с порядком выбор был приоритетной категорией. Оба параметра стали мери­лом оценки системы правления. Сравним в этом плане систему правления в Англии, США и Франции после революций. Британский парламентаризм был образцом парламентарной системы в силу его высочайшей стабильности. Аме­риканская президентская система в качестве центрального звена ставит выбор и локализм. Во Франции же получился неустойчивый вариант английской системы. В этом смысле государства и правительства можно оценивать в зави­симости от их соответствия первому и второму варианту, причем предпочти­тельнее приближение к первой модели⁸.

Определяя политическое устройство, институционализм стремился охва­тить весь круг относящихся к нему проблем: порядок и свободу выбора; инте­ресы личности и общества; гражданские права и обязанности в соответствии с принципами ответственности и согласия; законодательную и исполнительную власть; избирательную систему; полномочия судов и судей и преимущества писаных и неписаных конституций, о чем до сих пор ведутся споры в Англии; преимущества унитарного государства по сравнению с федеративным, парла­ментарной системы перед президентской; функционирование правительства в виде кабинета министров (Jennings, 1947); значение тайного совета и его от­сутствия, преобразование имперских придворных установлений в админист­ративные органы (Robson, 1956); эволюцию местных органов власти, проце­дурные правила поведения в парламенте (Cavhion, 1950)', пересмотр законода­тельства, роль судей, комитетов и системы комитетов (Wheare, 1955); избира­тельные системы (Mackenzie, 1958; Lakeman, Lambert, 1959); и кроме того, политические партии (Ostrogorski, 1964, Michels 1958; Duverger, 1954).

В число сторонников этого направления входят многие именитые ученые — К. Шмитт в Германии, У. А. Дженнингс, Э. Баркер и Г. Ласки в Англии, Л. Дюпои и А. Зигфрид во Франции, К. Фридрих и Г. Файнер в США, если назвать лишь некоторых. Общим для них было не только исключительное эмпирическое знание реального функционирования изучаемых институтов, включая поли­тические партии и парламентские комитеты, но и общее знание истории и права античного и средневекового периодов и периода создания теории обще­ственного договора.

Институционалисты не только исследовали функционирование демокра­тических и авторитарных форм правления в общих чертах. Они признавали, что политические институты «работают» лишь постольку, поскольку они являются воплощением норм, ценностей и принципов самой демократии. Следовательно, институционализм никогда не сводился лишь к механизмам правления, но учитывал то, как «институционализированы» демократичес­кие принципы. Предполагалось, что лишь некоторые общества «подготовле­ны» к демократии, в то время как другие станут таковыми лишь в ходе развития в соответствующем направлении. Так, например, колониализм

⁸ Англия была прообразом стабильной унитарной парламентарной демократии; Фран­ция — нестабильной демократии; Америка — примером достоинств федерализма и мест­ного самоуправления. Ряд американских авторов, включая В. Вильсона, считали парламен­тарную систему более предпочтительной для США.

366

рассматривался как необходимый этап для соответствующей подготовки сла­боразвитых стран к демократическому устройству с последующей передачей полномочий и использованием опыта метрополий в колониях (Hancock, 1940; Wight, 1946).

Можно сказать, что институционализм был и остается лидирующим под­ходом в сравнительной политологии. С течением времени институционализм менялся. Он начинал свое развитие в период национализма в Европе, когда центральной была проблема сохранения и укрепления связей между нациями, разделенными культурным, языковым, религиозным и местным национализ­мом⁹. Позднее, когда актуализировался «социальный вопрос» (выражение Ханны Арендт (Arendt, 1963)), профсоюзы стали более организованной силой и вмес­те с политическими движениями различного рода выступали за расширение политического участия, равноправия, за пересмотр понятия справедливости, за социалистическую и другие идеологии, альтернативные либеральным прин­ципам, важнее стали экономические факторы. Институциональный анализ в этот период был направлен на вопросы отношения правительства к безрабо­тице, предпринимательству, плохим социальным условиям, появлению клас­совой политики, политическим движениям и движениям протеста, т.е. на вопросы, выходящие за рамки существующих институтов если не по мето­дам, то по принципам. И чем больше институционализм обращался к политэ­кономии, тем больше внимания он уделял анализу бюджетных и финансовых институтов и их политики в кейнсианском контексте, видя в них средство защиты от радикализации партийной политики. Вызов принципу частной соб­ственности со стороны левых партий, использующих марксистские или соци­алистические идеи, не говоря уже о распространении социалистических и коммунистических партий в Европе с их призывами к обеспечению соци­альных и гражданских прав, подняли проблему не только тоталитарных вари­антов развития (коммунизм или фашизм), но и поставили на повестку дня новый вопрос: не является ли парламентарный социализм следующим шагом в развитии демократии (Schumpeter, 1947) государства всеобщего благосостоя­ния и социальной или «индустриальной демократии» (Clegg, 1951; Panitch, 1976). В этих типах демократии стали видеть альтернативу тоталитаризму и средство предотвращения замены демократии тоталитаризмом через механизм волеизъ­явления граждан на выборах¹⁰. Это, конечно же, привело к смещению на поли­тические партии и модели голосования, равно как и на потенциальную при­влекательность однопартийного бюрократического и авторитарного режима при различных тоталитарных системах (Friedrich, Brzezinski, 1962).

Возможно, институционалисты чересчур верили в созидательную способ­ность демократических политических систем. Они «теоретически» оказались неспособны принять бесспорные и явные расхождения между институциона-листской теорией и практикой, когда дело дошло до установления демокра­тического строя в новых независимых государствах после первой и второй

⁹ Внимание немецких авторов занимала проблема расширения общенационального пра­вового пространства и гражданства.

¹⁰ «Государство всеобщего благосостояния — институциональный результат принятия обществом официальной и поэтому формальной и ясно выраженной ответственности за благополучие всех его членов» (Girvetz, 1968, р. 512). Примерами могут служить Новый курс в США, меры, предложенные У. Бевериджем в Великобритании, Народный фронт во Фран­ции и появление социал-демократических государств шведского типа.

367 мировых войн (Huntingdon, 1993)¹¹. Институционализм обычно рассматривал непредвиденное возникновение тоталитарных режимов в Италии и России, а также падение Веймарской республики и расцвет фашизма как отклоняющи­еся формы политического поведения. Более того, по мере усиления радикаль­ных марксистских коммунистических партий и других экстремистских групп, особенно в Европе, после того как они бросили вызов не только реально существовавшим демократиям, но и демократии как таковой, стало ясно, что следует изучать психологические, экономические, социальные и организаци­онные факторы вне рамок институционального анализа. Если даже наилучшая в своем роде демократическая конституция (Веймарская республика) не смогла гарантировать функционирование демократии, то в изобилии имеются при­меры стран с безупречными конституциями, но антинародным правлением (Советская конституция 1936 г.)¹². Институционализм оказался неадекватным при попытке конструирования конституций. Предполагалось, что недемокра­тические страны — это просто пока «не состоявшиеся» демократии, ожидаю­щие своего освобождения. Не лучшими были результаты и там, где обретение независимости после второй мировой войны создало условия для демократии (Huntington, 1993).