Поняття та види суб’єктів фінансового права України

Р. Посікіра^©

Львівський національний університет імені Івана Франка, вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна. E-mail: posikira@email.Lviv.Ua

У статті розглядається поняття суб’єкт фінансового права, його зміст та ознаки, аналізується його співвідношення із поняттям суб’єкт фінансових правовідносин; досліджуються поняття фінансова правоздатність і дієздатність, суб’єктивні фінансові права та обов’язки.

Окрема увага приділяється класифікації суб’єктів фінансового права та характеристиці окремих їх видів та груп.

Ключові слова: суб’єкт фінансового права, фінансові права та обов’язки, види суб’єктів фінансового права.

Реформа фінансової системи України є одне з найскладніших завдань перехідного періоду. Відмова від державного централізму, визнання множинності інтересів господарюючих суб’єктів та муніципальних утворень, відмова держави від монопольного здійснення банківської та страхової діяльності зумовлюють потребу критичного перегляду деяких базових понять фінансового права, одним з яких є категорія суб’єкт фінансового права.

Для характеристики суб’єкта, надiленого певною сукупнiстю прав та обов’язкiв, використовують значну кiлькiсть термiнiв, таких як суб’єкт права, учасник правовiдносин, суб’єкт правовiдносин, правосуб’єктнiсть, правоздатнiсть, дiєздатнiсть, суб’єктивне право, юридичний обов’язок, правове положення, компетенцiя.

Розгляд поставленого питання не обмежується вирішенням термінологічного завдання. Мова йде про систему понять, правильне визначення змісту яких необхідне не лише для точності теоретичних побудов, але й для нормотворчої та правозастосовної правової практики та навчального процесу.

Наявнiсть правової категорiї суб’єкт фінансового права зумовлюється тим, що, регулюючи вiдповiдну сферу суспiльних вiдносин, фiнансове право визначає коло учасникiв цих вiдносин, надiляє їх юридичними правами та обов’язками, реалiзацiя яких забезпечує перерозподіл частини національного доходу, утворення, розподiл і органiзацiю використання грошових фондiв суспільного призначення та здiйснення фiнансового контролю.

С.С. Алексєєв вважає, що для суб’єкта права характерними є двi головні ознаки. По-перше, це особа – учасник суспільних відносин, яка за своїми властивостями фактично може бути носієм суб’єктивних юридичних прав та обов’язків. Вона повинна володіти: а) зовнішньою відокремленістю; б) персоніфікованістю; в) здатністю виробляти, виражати та виконувати персоніфіковану волю. По-друге, це реально здатна брати участь у правовідносинах особа, яка набула властивості суб’єкта права в силу юридичних норм [1, с. 138].

Загальною передумовою участі суб’єктів права у правовідносинах є правосуб’єктність, яка виступає соціально-правовою можливістю суб’єкта бути учасником правовідносин. Правові норми, які наділяють суб’єкта права правосуб’єктністю, вказують на якості, якими повинен володіти суб’єкт будь-яких правовідносин і зумовлюють наявність існуючого правового зв’язку між державою і суб’єктом.

Термін правосуб’єктність є поняттям галузевим і тому його характеристика завжди диференціюється залежно від природи правовідносин, учасником яких виступає суб’єкт права. Немає суб’єкта з єдиною унiверсальною правосуб’єктністю  суб’єкт одних суспiльних вiдносин може не визнаватися суб’єктом iнших. Кожний вид суспiльних вiдносин характеризується специфiчним колом їхніх суб’єктiв.

У фінансовій правосуб’єктності виражена спільність цільового призначення, єдність юридичних властивостей суб’єктів фінансового права, тобто те, що об’єднує різні види суб’єктів цієї галузі в єдину систему.

Фінансова правосуб’єктність має похідний, вторинний характер. Для вступу у фінансові правовідносини особа повинна уже володіти якостями суб’єкта права, набутими в іншій сфері суспільних відносин. Передумовою фінансової правосуб’єктності виступають: конституційна правосуб’єктність  для Української держави, Автономної Республіки Крим та муніципальних утворень; адміністративна правосуб’єктність  для органів держави та місцевого самоврядування; цивільна правосуб’єктність  для фізичних та юридичних осіб.

Фінансова правосуб’єктність визнаєтьтся за певним суб’єктом або безпосередньо шляхом прямої вказівки на це в законі або опосередковано. Перший спосіб найчастіше застосовують у податковому праві, норми якого прямо відзначають, що "платниками податків і зборів (обов’язкових платежів) є юридичні і фізичні особи, на яких, згідно з законами України, покладено обов’язок сплачувати податки і збори (обов’язкові платежі)" [2, cт. 119]. Однак визнання фінансової правосуб’єктності за визначеним колом учасників суспільного життя частіше відбувається опосередковано, шляхом окреслення їхніх прав та обов’язків у сфері публічної фінансової діяльності (фінансової діяльності держави та муніципальних утворень). Тобто закріплення нормами фінансового права за особою прав чи обов’язків свідчить про наявність у неї фінансової правосуб’єктності.

Категорія фінансова правосуб’єктність є складною і становить єдність понять фінансова правоздатність і фінансова дієздатність. Фінансова правоздатність – це зумовлена фінансово-правовими нормами можливість суб’єктів права мати суб’єктивні права і нести юридичні обов’язки у сфері публічної фінансової діяльності. Під фінансовою дієздатністю слід розуміти обумовлену правовими нормами здатність суб’єктів фінансового права своїми діями набувати і здійснювати суб’єктивні права та нести юридичні обов’язки.

Розрізнення правоздатності і дієздатності є важливим для характеристики фінансової правосуб’єктності фізичних осіб, оскільки можливість своїми діями набувати права і нести обов’язки виникає у фізичних осіб лише після досягнення певного віку. У таких суб’єктів фінансового права як держава, муніципальні утворення, державні органи та органи місцевого самоврядування, юридичні особи правоздатність і дієздатність виникають одночасно.

У теорiї фiнансового права не у всіх випадках чiтко i послiдовно розмежовуються поняття суб’єкт фiнансового права i суб’єкт фiнансових правовiдносин, що пояснюється, зокрема, тим, що немає єдиної позиції з цього питання в загальній теорії держави і права.

Зокрема, С.Ф. Кечекян доходить висновку, що поняття суб’єкт права і суб’ект правовідносин тотожні, і тому, досліджуючи проблему учасників правовідносин, розглядав загальну категорію суб’єктів права [6, с. 83]. Таку позицію підтримує В.А. Тархов, який зазначає, що, оскільки право існує завжди в правовідносинах, розрізнення суб’єкта права і суб’єкта правовідносин не видається можливим [7, с. 109].

Однак Р.О. Халфіна справедливо зазначає, що участь суб’єкта у правовiдносинах – це не єдиний спосiб розкриття, реалiзацiї його правового статусу, i категорiю суб’єкт права не можна вважати тотожною сумi усiх правовiдносин, в якi він вступає [9, с. 115].

Суб’єкти права є потенційними елементами правовідносин, які стають реальними учасниками правових зв’язків з настанням юридичного факту та появою у них додаткових властивостей юридичного характеру – суб’єктивних юридичних прав і обов’язків.

Отже, видається доцільним виділити більш вузьке поняття, ніж суб’єкт фінансового права, а саме – поняття суб’єкт фінансових правовідносин, яке вживається стосовно учасника конкретно-iснуючих фінансових правовідносин i пiдкреслює реалiзацiю закладеної у нормах права фiнансової правосуб’єктностi шляхом вступу суб’єкта у правовий зв’язок з приводу формування, розподiлу, органiзацiї використання грошових фондiв суспільного призначення чи проведення фiнансового контролю та набуття цим суб’єктом прав та обов’язків у сфері публічної фінансової діяльності.

Суб’єктивні права і юридичні обов’язки учасників фінансових правовідносин становлять його юридичний зміст. Суб’єктивне право учасника фінансових правовідносин – це гарантована нормою права міра можливої чи дозволеної поведінки особи у сфері публічної фінансової діяльності. На відміну від суб’єктивного права, юридичний обов’язок – це приписана нормою права міра необхідної поведінки учасника фінансових правовідносин, яка забезпечується державним примусом.

На думку авторів навчального посібника "Фінансове право (За законодавством України)", суб’єктивні права – "це належна уповноваженій особі (фінансовому чи кредитному органу) для задоволення її (тобто держави, від імені якої він виступає) інтересів міра дозволеної (можливої) поведінки, забезпечена юридичними обов’язками другої сторони відносин" [4, с. 43].

З цим твердженням можна погодитися лише частково. Особливості фінансових правовідносин та методу фінансово-правового регулювання обґрунтовують існування принципу нерівності сторін у фінансових правовідносинах, одним з суб’єктів завжди виступає сама держава або муніципальне утворення в особі уповноваженого органу, що володіють владними повноваженнями. Але це не заперечує можливість існування суб’єктивних прав у інших суб’єктів фінансового права (юридичних чи фізичних осіб), що зумовлено змістом їхньої фінансової правосуб’єктності, у першу чергу у фінансово-охоронних відносинах з приводу захисту своїх інтересів у адміністративному і судовому порядку, і ці права виступають як правові гарантії діяльності фізичних та юридичних осіб. Крім того, на сьогодні простежується тенденція до лібералізації фінансового законодавства, зменшення питомої ваги категорично сформульованих фінансово-правових норм і запровадження диспозитивних начал у поведінці суб’єктів фінансового права.

Специфiчна особливiсть суб’єктiв фiнансового права полягає у майже стовiдсотковiй реалiзацiї у конкретних правовiдносинах закладеної у нормах права фiнансової правосуб’єктності. Цей факт, а також складнiсть вiдмежування прав вiд обов’язкiв стосовно органiв, якi здiйснюють публічну фiнансову дiяльнiсть, спричинили певнi труднощi для науки фiнансового права. Як зазначає М.В. Карасёова, "у фінансових правовідносинах часто буває важко встановити, яка сторона правовідносин є уповноваженою, а яка – зобов’язаною… Більше того, у ряді випадків право державного органу одночасно сформульоване як його обов’язок" [5, с. 115]. Саме тому права органiв, якi займаються публічною фінансовою дiяльнiстю, слiд називати фінансово-правовими повноваженнями, а щодо позначення сукупностi цих повноважень, то правильним видаєтся застосування поняття фiнансово-правова компетенцiя – закріплена нормами права сукупність владних повноважень з приводу прийняття юридично значущих рішень та забезпечення їхньої реалізації у сфері публічної фінансової діяльності.

Складно-видовий характер норм фінансового права призводить до того, що формування фінансової правосуб’єктності відбувається не універсально, а у звуженому обсязі, тобто не на підставі норм, які торкаються усіх видів фінансових правовідносин, а саме в межах окремих фінансово-правових розділів та інститутів. Це своєю чергою веде до неоднорідного найменування суб’єктів фінансового права у різних сферах фінансової діяльності: в податковому праві – це суб’єкт оподаткування, платник податку, податковий орган, податковий агент; у бюджетному праві – бюджетний орган, бюджетна організація, розпорядник бюджетних кредитів; у банківському праві – банк, позичальник, власник банківського рахунку; в страховому праві – страховик, страхувальник, перестрахувальник; у валютному праві – резидент, нерезидент, орган валютного контролю тощо.

Іншою найбільш значущою класифікацією суб’єктів фінансового права є їхній поділ на три групи залежно від соціальної природи: а) суспільно-територіальні утворення; б) колективні суб’єкти та в) фізичні особи.

До суспільно-територіальних утворень відносять Українську державу, Автономну Республіку Крим та муніципальні утворення. Їхньою особливістю як суб’єктів фінансового права є те, що вони мають владні повноваження, тобто функції публічної влади.

Відомий дореволіційний дослідник фінансового права С.І. Іловайський називав серед суб’єктів фінансового господарства державу та інші примусові (політичні, публічні) союзи, що володіють властивостями самостійного суб’єкта права, до яких він відносив, зокрема, місцеві союзи (земства, міські і сільські общини) [3, с. 1, 3].

Суспільно-територіальні утворення реалізовують свою правосуб’єктність через органи (органи державної влади чи органи місцевого самоврядування), які діють у межах своєї компетенції, встановленими актами про статус цих органів. Однак у деяких випадках у результаті їхніх дій учасниками фінансових правовідносин стають саме публічно-правові утворення в цілому, а не органи їхньої виконавчої чи законодавчої влади або органи місцевого самоврядування.

Українська держава як суб’єкт фінансового права вирізняється своїм суверенітетом, тим, що вона сама встановлює норми, які регулюють суспільні відносини. Україна є учасником фінансових правовідносин стосовно організації фінансової, грошової та кредитної систем держави; утворення, розподілу та використання коштів бюджету та інших централізованих фондів; стягнення загальнодержавних податків та зборів; державного боргу; здійснення грошової емісії.

Під муніципальними утвореннями як суб’єктами фінансового права слід розуміти територіальні громади (на рівні міст, сіл, селищ) та їхні об’єднання (на рівні районів та областей), які наділені публічною владою на певній території.

Законодавство радянського періоду розглядало область, район, місто, село чи селище винятково як адміністративні одиниці, а не як їхні "територіальні громади". Це пояснюється тим, що в СРСР інституту місцевого самоврядування фактично не було. Проте сьогодні, виходячи з засад, визначених Конституцією України, не частина державної території, а саме місцеве населення, що проживає в її межах і яке організаційно та юридично визначене як територіальна громада чи об’єднання (асоціація) територіальних громад, набуває відповідних прав та обов’язків, що ототожнюється з правами та обов’язками адміністративно-територіальної одиниці. Лише територіальні громади (їхні об’єднання), формуючи органи місцевого самоврядування адміністративно-територіальної одиниці, надають цій території риси політико-правової організації.

Муніципальні утворення володіють фінансовою правосуб’єктністю у відносинах у справах формування й виконання місцевих бюджетів, встановлення та стягнення місцевих податків і зборів, випуску муніципальних позик.

Іншою групою суб’єктів фінансового права є створені для досягнення певної мети організації, постійні утворення, які характеризуються єдністю волі і цілі. Організації як суб’єкти фінансового права поділяються на органи держави і місцевого самоврядування та юридичні особи.

Суб’єктами фінансового права є органи державної влади – організаційно і структурно виділені частини державного механізму, наділені в установленому Конституцією порядку державно-владними повноваженнями, правовими і матеріальними засобами для виконання завдань та функцій державної влади України [8, с. 89].

Органи держави як суб’єкти фінансового права наділені відповідною компетенцією відповідно до покладених на них завдань і функцій. Головна частина спеціалізованих повноважень у сфері фінансової діяльності держави належить органам державної виконавчої влади спеціальної компетенції – Міністерству фінансів, Державному казначейству, Державній податковій адміністрації, Контрольно-ревізійній службі, Митній службі, а також Рахунковій палаті, яка є органом державного фінансово-економічного контролю, утвореним Верховною Радою.

Особливим центральним органом державного управління є Національний банк України, основною функцією якого, згідно із ст. 99 Конституції України, є забезпечення стабільності грошової одиниці. Крім того, Національний банк України розробляє та реалізує грошово-кредитну політику, здійснює реєстрацію і ліцензування банків, банківський нагляд, є органом валютного регулювання і контролю.

Органи місцевого самоврядування, відповідно до своєї компетенції, реалізують фінансову правосуб’єктність муніципальних утворень та здійснюють делеговані у встановленому законом порядку державно-владні функції.

Юридичні особи володіють здатністю вступати у різноманітні фінансові правовідносини – бюджетні, податкові, валютні, кредитні тощо. Обсяг їхньої фінансової правосуб’єктності залежить від багатьох чинників: форми власності, організаційно-правової форми, способу фінансування, сфери діяльності тощо. Специфічний обсяг фінансово-правових прав і обов’язків мають бюджетні установи, казенні та муніципальні підприємства, страхові організації, неприбуткові організації, суб’єкти зовнішньоекономічної діяльності та інші групи юридичних осіб.

Специфічною групою юридичних осіб – суб’єктів фінансового права є фінансові установи, до яких належать банки, кредитні спілки, ломбарди, лізингові компанії, довірчі товариства, страхові компанії, установи накопичувального пенсійного забезпечення, інвестиційні фонди і компанії та інші юридичні особи, винятковим видом діяльності яких є надання фінансових послуг, тобто операцій з фінансовими активами, що здійснюються в інтересах третіх осіб за власний рахунок чи за рахунок цих осіб, а у випадках, передбачених законодавством, – і за рахунок залучених від інших осіб фінансових активів, з метою отримання прибутку або збереження реальної вартості фінансових активів.

Значною специфікою у цій групі володіють банки – юридичні особи, які мають виключне право на підставі ліцензії Національного банку України здійснювати у сукупності такі операції: залучення у вклади грошових коштів фізичних і юридичних осіб та розміщення зазначених коштів від свого імені, на власних умовах та на власний ризик, відкриття і ведення банківських рахунків фізичних та юридичних осіб. Окрім того, що банки несуть фінансово-правові обов’язки стосовно сплати податків та зборів, формуванню обов’язкових резервів, дотримання правил здійснення кредитних, розрахункових, депозитних, валютних операцій, вони можуть виступати як уповноважені учасники фінансових правовідносин (так звані уповноважені банки), яким держава делегує владні повноваження щодо контролю за валютними, касовими, розрахунковими операціями їхніх клієнтів, за виконанням державного та місцевих бюджетів, обслуговуванням державних та муніципальних позик, кредитуванням за рахунок бюджетних коштів пріоритетних програм.

Фізичні особи (громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства) є суб’єктами фінансового права здебільшого як платники податків та зборів. Обсяг їхньої фінансової правосуб’єктності залежить не від громадянства, а від інших чинників, які мають значення для обчислення розміру обов’язкових платежів, – часу перебування на території України упродовж календарного року, володіння певним майном, розміру доходу, наявності податкових пільг тощо.

Підсумовуючи викладене, доходимо висновку, що суб’єкти фінансового права України – це Українська держава, Автономна Республіка Крим, муніципальні утворення, державні органи та органи місцевого самоврядування, юридичні й фізичні особи, які відповідно до норм фінансового права наділені правосуб’єктністю у сфері органiзацiї фiнансової, грошової та кредитної системи держави, формування, розподiлу i органiзацiї використання державою, АРК й муніципальними утвореннями централiзованих i децентралiзованих грошових фондiв суспільного призначення та здійснення фінансового контролю.

––––––––––––––––––––

1. Алексеев С.С. Общая теория права. – М.: Юрид. лит-ра, 1982. – Т.2.

2. Закон України "Про систему оподаткування" // ВВР України. –1997. – №16. – Ст. 119/

3. Иловайский С.И. Учебник финансового права (Пятое (посмертное) издание). – Одесса, 1912.

4. Фiнансове право Навч. посібник (За законодавством України) / За ред. Воронової Л.К. i Бекерської Д.А. – К.: Вентурi, 1995.

5. Карасёова М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. – М.: Юристъ, 1999.

6. Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. – М., 1959.

7. Тархов В.А. Гражданское право. Общая часть: Курс лекций. – Чебоксары: Чув. кн. изд-во, 1997.

8. Тодика Ю.Н. Конституционное право Украины: отрасль права, науки, учебная дисциплина: Учебное пособие. – Харьков: Фолио; Райдер, 1998.

9. Халфина Р.О. Общее учение о правотношениях. М.: Юриздат, 1974.

Categories and kinds of subjects of ukraine’s finance law

R. Posikira

Ivan Franko National University of Lviv, Universytetska Str. 1,79000 Lviv, Ukraine

The article deals with the category "subject of finance law", its content and typical features. Its correlation to the category "subject of financial legal relations" is analysed. Special attention is paid to the classification of the subjects of finance law and also to the characterization of their individual kinds and groups.

Key words: subject of finance law, financial rights and duties, kinds of subjects of finance law.

Стаття надійшла до редакції 30.11.2001

Прийнята до друку 27.11.2002

Понятійно-категоріальний апарат Бюджетного кодексу України: критичний аналіз

В. Косаняк^©

Львівський національний університет імені Івана Франка, вул. Університетська, 1 79000 Львів, Україна. E-mail: kosanyak@email.lviv.ua

У статті піддані критичному аналізу подані у Бюджетному кодексі України визначення основних бюджетних термінів ("бюджетний устрій", "міжбюджетні трансферти", "дотація", "субвенція") та на підставі синтезу поглядів провідних учених-фінансистів запропоновані їх нові, відкоректовані редакції.

Ключові слова: бюджет, бюджетний кодекс, трансферти.

Відомо, що вивчення права неможливе без дослідження тексту нормативно-правових актів, самоочевидно, що в юриспруденції особливо важливе точне співставлення слів, термінів, формулювань з вираженими ними поняттями; загальновизнано, що уточнення у випадку необхідності цих слів, термінів, формулювань, спрямованих на вдосконалення закону і практики його застосування – одне із завдань правової науки [14, с. 119].

Терміни будь-якої наукової дисципліни у своїй сукупності становлять її термінологію, яка є невіддільною від системи понять певної науки і розвивається разом з нею. З метою забезпечення єдності науки і суспільної практики необхідно оперувати одними і тими ж термінами для позначення однакових явищ і понять.

Ці, здавалось би, прописні істини набувають особливої значущості і актуальності у зв’язку з процесами систематизації фінансового законодавства України, особливо у зв’язку з розробкою і прийняттям Бюджетного і Податкового кодексів України.

З метою уніфікації бюджетної термінології у Бюджетному кодексі України, зокрема, передбачається низка визначень термінів, що застосовуються у практиці бюджетно-фінансовій діяльності.

Водночас не можна не зауважити, що основні бюджетні терміни і визначення їхнього змісту, наведені у ст. 2 Бюджетного кодексу, не відповідають рівню розвитку теоретичної думки і реаліям сьогодення. Передусім немає повної ясності у трактуванні самого поняття бюджету, який визначено як "план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду" [8]. Як бачимо, таке визначення бюджету вказує на його правову природу і зовсім не розкриває його економічного змісту.

Загальновідомий термін бюджет, здавалося б, не потребує визначення. I все ж необхідність у цьому є, оскільки внаслідок термінологічного збігу існують принаймні три значення, в яких у теорії і на практиці вживається цей термін: 1) бюджет як суспільне явище, тобто, як економічна категорія; 2) бюджет у матеріальному розумінні і 3) бюджет як правова категорія, – які безпосередньо розкривають його економічну сутність і правову природу. Водночас важливо підкреслити, що у даному випадку йдеться про різні аспекти розгляду бюджету, а не про різні сторони одного і того ж поняття. Погляд на бюджет як на складне поняття, характеристика якого вміщує і самі відносини, і централізований грошовий фонд, і фінансовий план, навряд чи здатен внести ясність у дослідження бюджетних проблем, тому що природа різних аспектів розгляду бюджету далеко не однакова. Видається, більш правильним говорити про термінологічний збіг різних за своєю природою понять, одне з яких відноситься до базису суспільства і має економічну сутність, інше – до його надбудови і має правову природу.

Звичайно, навряд чи доцільно законодавцеві давати визначення поняття бюджету, яке б розкривало його економічну сутність, оскільки це – справа теорії. Однак матеріальний аспект цього поняття у Бюджетному кодексі, на наш погляд, повинен бути виражений.

У матеріальному аспекті державний і місцевий бюджети, як відомо, являють собою централізований у масштабах стосовно держави або адміністративно-територіального утворення грошовий фонд, який перебуває у розпорядженні відповідних органів державної влади чи місцевого самоврядування. Інакше кажучи, щодо України загальнодержавний i місцеві централізовані фонди грошових засобів становлять матеріальний зміст бюджету, тобто бюджету в матеріальному розумінні. Такий аспект бюджету мають на увазі, коли в офіційних документах i в практиці фінансової діяльності говорять про фінансування з бюджету, про утримання тих чи інших органів за рахунок бюджету, про віднесення певних видатків на бюджет тощо.

Отже, в матеріальному розумінні бюджет – це форма утворення і витрачання загальнодержавного і місцевих фондів грошових засобів, призначених для фінансового забезпечення завдань і функцій, здійснюваних органами державної влади і місцевого самоврядування. Саме у такому аспекті визначається поняття бюджету у Бюджетному кодексі Російської Федерації (ст. 6). Відтак з цим виникає потреба внести відповідні уточнення до наведеної у Бюджетному кодексі України дефініції поняття бюджету, виклавши його так: Бюджет у матеріальному розумінні – форма утворення і витрачання загальнодержавного і місцевих фондів грошових засобів, призначених для фінансового забезпечення завдань і функцій, здійснюваних органами державної влади і місцевого самоврядування; бюджет з правової точки зору – план формування та використання фінансових ресурсів держави та місцевих самоврядувань для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.

У цій же ст. 2 Бюджетного кодексу України дано визначення поняття бюджетної системи, а не бюджетного устрою, яке було закріплене у Законі "Про бюджетну систему України". Згідно з Кодексом, "бюджетна система – це сукупність Державного бюджету України та місцевих бюджетів, побудована на економічних відносинах, державному і адміністративно-територіальному устрої і врегульована нормами права" [8].

У фінансово-правовій літературі є подібне визначення бюджетної системи: "...це заснована на економічних відносинах, врегульованих правовими нормами, сукупність видів бюджетів, які існують на території держави" [19, с. 126].

Для порівняння наведемо визначення поняття бюджетного устрою, яке було наведене у ст. 3 Закону "Про бюджетну систему України: "Бюджетний устрій – це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв’язок між окремими ланками бюджетної системи. Бюджетний устрій України визначається з урахуванням державного устрою і адміністративно-територіального поділу України" [4].

Відсутність поняття бюджетного устрою у Бюджетному кодексі України пояснити важко, і зробити це можуть хіба що його автори. Однак, не згадавши самого терміна, автори Кодексу в такий спосіб виявили своє ставлення до його змісту. Судячи з назви глави 2 Кодексу ("Бюджетна система України та її принципи") та її змісту, можна лише припустити, що його автори вважають поняття бюджетної системи ширшим і місткішим, ніж поняття бюджетного устрою.

З подібним ставленням до тлумачення одного з основоположних понять бюджетного права, яким названо цілий його інститут (інститут бюджетного устрою), аж ніяк не можна погодитись. Очевидним є те, що поняття бюджетного устрою є ширшим і місткішим, ніж поняття бюджетної системи. Відображаючи організацію і принципи побудови бюджетної системи, визначаючи типи і характер взаємозв’язку між її окремими ланками, бюджетний устрій вміщує у собі такі складові: бюджетну систему країни, принципи її побудови і принципи розподілу доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи. Отже, бюджетна система і принципи її побудови – це дві із трьох складових у структурі бюджетного устрою.

Думається, що стосовно вживання названих термінів і трактування їхніх понять у Бюджетному кодексі необхідно внести відповідні корективи стосовно поняття бюджетного устрою, увівши у ст. 2 Кодексу таке його визначення: "Бюджетний устрій – це врегульовані нормами права і засновані на державному устрої і адміністративно-територіальному поділі організація і принципи побудови бюджетної системи України, її структура та взаємозв’язок між окремими ланками".

Тепер охарактеризуємо деякі інші терміни, визначення яких подано у ст. 2 Бюджетного кодексу України.

Головною ознакою організації міжбюджетних відносин у будь-якій країні, як відомо, є ефективність способів переміщення фінансових ресурсів від одного рівня бюджетної системи до іншого. Нинішня система міжбюджетних відносин в Україні поєднує в собі як інструменти, що склалися в бюджетній практиці СРСР і УРСР, так і ті інструменти, які запроваджено вже в період 90-х років минулого століття. Міжбюджетні відносини в Україні будуються на основі таких інструментів як власні, закріплені, регулюючі, залучені й запозичені доходи та міжбюджетні трансферти.

Міжбюджетні трансферти – головний інструмент організації міжбюджетних відносин. Трансферти – це узагальнюючий термін, запозичений з практики бюджетної діяльності зарубіжних країн, яким позначають фінансові ресурси, що передаються з державного бюджету до бюджетів місцевого самоврядування, з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня, а також у зворотному напрямку. За рахунок трансфертів у багатьох країнах формується переважна частина доходів бюджетів місцевого самоврядування. За їхньою допомогою здійснюється фінансове вирівнювання, фінансуються так звані агентські послуги (делеговані повноваження), забезпечуються послуги місцевої влади на рівні мінімальних соціальних стандартів.

Міжбюджетними трансфертами в Україні є дотації, субвенції, субсидії, внески до Державного бюджету України та міжбюджетні взаєморозрахунки. Ці інструменти, але лише у формі дотацій, використовувались і в бюджетній практиці колишніх СРСР і УРСР. Сам термін трансферти у бюджетному законодавстві України почали використовувати з 1998 р. з прийняттям Закону "Про Державний бюджет України на 1998 рік" [7].

Оскільки термін бюджетний трансферт є новим для практики міжбюджетних відносин у нашій країні, тому визначення його змісту в літературі поки що трапляється рідко. Відомий фахівець у галузі місцевих фінансів В.І. Кравченко у своїй ґрунтовній монографії "Місцеві фінанси України" дає таке визначення поняття трансфертів стосовно бюджетів: "Трансферти (від фр. transfert; лат. transfere – переносити, переводити) – кошти, що передаються з державного бюджету до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня у формі дотацій, субсидій, субвенцій тощо" [13, с. 411].

На наш погляд, таке визначення достатньо повно передає зміст розглядуваного поняття, однак у ньому, очевидно, слід було б дати докладний перелік окремих видів міжбюджетних трансфертів, що застосовуються у бюджетній практиці (принаймні, додати ще внески до державного бюджету та міжбюджетні взаєморозрахунки), а також вказати на їхню мету – вирівнювання бюджетів для збалансування їхніх доходів та видатків. Водночас слід врахувати той факт, що використовуючи такі види міжбюджетних трансфертів як внески до державного бюджету та міжбюджетні взаєморозрахунки, кошти відповідно спрямовуються чи можуть спрямовуватися з бюджетів нижчого адміністративного рівня до бюджетів вищого адміністративного рівня.

З погляду вченого-економіста І.В. Плішко, "трансферти – це форма перерозподілу частки коштів, які мобілізовані у доходах бюджетів" [1, с. 173]. На нашу думку, у цьому визначенні трансфертів вказується лише на їхню економічну суть, однак зміст поняття повністю не розкривається.

У ст. 2 Бюджетного кодексу України також дано більш загальне визначення цього терміна: "Міжбюджетні трансферти – кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого" [8]. Для порівняння, у ст. 6 Бюджетного кодексу РФ лише визначено зміст термінів, якими позначаються окремі види міжбюджетних трансфертів (дотацій, субвенцій, субсидій тощо), тоді як визначення загального, збірного терміна бюджетний трансферт немає.

Інтегруючи воєдино висловлені в літературі підходи до розкриття змісту поняття міжбюджетних трансфертів, вважаємо за потрібне відкоректувати його визначення у Бюджетному кодексі України, сформулюючи його так: "Міжбюджетні трансферти –це кошти, які передаються з бюджету одного адміністративного рівня до бюджету іншого рівня у формі дотацій, субсидій, субвенцій, внесків до державного бюджету та шляхом здійснення міжбюджетних взаєморозрахунків для вирівнювання бюджетів з метою збалансування їхніх доходів та видатків".

Як відомо, у процесі бюджетного регулювання, крім відсоткових відрахувань від територіальних надходжень загальнодержавних податків і зборів, як донедавна основного методу бюджетного регулювання, активно використовуються такі методи безоплатної допомоги, що надається бюджетам нижчого адміністративного рівня за рахунок засобів бюджетів вищого адміністративного рівня, як дотація, субвенція і субсидія. При цьому субвенція і субсидія традиційно вважаються більш прогресивними методами бюджетного регулювання, аніж дотація [20, с. 36].

Практика використання субвенційних фондів як засобу більш раціональної побудови місцевих бюджетів, що відповідає пріоритетним потребам суспільства, апробація методів організації і контролю у витрачанні вказаних фондів беруть свій початок з 20-х років минулого століття. Безпосередньо у законодавстві субвенції з’явились з утворенням Союзу РСР у 1924 р. і застосовувались щодо бюджетів союзних республік, а також місцевих бюджетів. При цьому було встановлено правило пайової участі засобів даних бюджетів у фінансованих за рахунок субвенцій заходів [12, с. 55-57].

З переходом до регулювання місцевих бюджетів за рахунок відсоткових відрахувань від податку з обороту та інших доходних джерел, відповідно до Постанови ЦВК і РНК СРСР від 21 грудня 1931 р. "Про республіканські і місцеві бюджети" [15, с. 862-864], видача субвенцій місцевим бюджетам була припинена. Як виняток, для збалансування бюджетів почали застосовувати лише дотації [17, с. 114-115]. До 1990-х років дотації широко застосовували для збалансування бюджетів, особливо місцевих. З 1990 р. було відновлено застосування субвенцій із союзного бюджету Союзу РСР щодо бюджетів союзних республік, а згодом і всередині союзних республік [10; 11].

Право Республіканського бюджету УРСР та місцевих бюджетів на одержання субвенцій, субсидій, дотацій як засобів бюджетного регулювання було вперше закріплено у Законі УРСР від 5 грудня 1990 р. "Про бюджетну систему Української РСР" [2]. У ст. 5 Закону серед джерел формування доходів республіканського бюджету називано кошти союзного бюджету, які передавали у вигляді субвенцій, субсидій, дотацій [2]. А відповідно до ч. 3 ст. 12 Закону, до місцевих бюджетів з вищестоящих бюджетів могли передавати кошти у вигляді субвенцій, субсидій, дотацій [2]. Норму аналогічного змісту було вміщено у прийнятому згодом Законі УРСР від 7 грудня 1990 р. "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" (ст. 13 Закону) [3], а дещо в іншій редакції її відобразив Закон "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" від 1992 р. (ст. 11 Закону). Однак законодавчого визначення названих термінів не було дано.

У подальшому використання таких методів бюджетного регулювання як дотації і субвенції більш широко регламентує Закон "Про бюджетну систему України" в редакції 1995 р. [4]. Водночас про такий метод як субсидії у ньому вже не згадується.

Згідно із ст. 12-15 Закону, дотації і субвенції відносили відповідно до доходів республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, Київського і Севастопольського міських бюджетів, районних, міських (міст обласного підпорядкування) бюджетів, районних у містах бюджетів, міських (міст районного підпорядкування), селищних і сільських бюджетів [4]. Серед видатків Державного бюджету України, визначених ст. 19 Закону, виділено окремою статтею дотації та субвенції, що передаються до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя [4]. Відповідно до ст. 22 Закону, обсяги дотацій і субвенцій, що надаються з бюджетів, визначають відповідні органи виконавчої влади і затверджуються Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими Радами [4].

Законом "Про бюджетну систему України" не був визначений детальний порядок надання та використання дотацій і субвенцій. Статтею 17 Закону було лише встановлено, що порядок та умови надання й використання дотацій і субвенцій з Державного бюджету України, з республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів затверджується Верховною Радою України. У Постанові Верховної Ради України від 28 квітня 1995 р. "Про введення в дію Закону України "Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР "Про бюджетну систему Української РСР" Кабінету Міністрів України було доручено до 1 жовтня 1995 р. подати на розгляд Верховної Ради проект законодавчого акта про порядок та умови надання і використання дотацій і субвенцій із бюджетів [5], однак ще деякий час це питання в правовому аспекті не було врегульованим.

Законом "Про бюджетну систему України" було визначено також і механізм контролю за використанням субвенцій. Спочатку загальна норма ст. 38 встановлювала, що органи державної виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування вищого рівня здійснюють нагляд за дотриманням вимог законодавства, рішень органів влади вищого рівня з питань виконання бюджету відповідними виконавчими органами нижчого рівня. А потім нею ж було передбачено, що у разі невитрачання у встановлений термін або використання не за цільовим призначенням субвенцій, виділених бюджету нижчого територіального рівня, субсидіювання припиняється, а виділені кошти підлягають поверненню до бюджету, з якого їх було отримано [4].

У прийнятому 21 травня 1997 р. Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" серед джерел регулюючих доходів місцевих бюджетів виділяються знову ж таки лише дотації та субвенції. Згідно з ч. 6 і 7 ст. 63 Закону, кошти державного бюджету, які передають у вигляді дотацій, субвенцій, розподіляють обласні ради між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче від мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовують для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. Кошти обласного бюджету, передані державою у вигляді дотацій, субвенцій, зараховують до районних бюджетів і розподіляють районні ради між місцевими бюджетами у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче від мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовують для фінансування з районного бюджету спільних проектів територіальних громад [6]. При цьому, згідно з п. 18 ст. 43 цього ж Закону, розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення віднесено до питань, які вирішуються районними і обласними радами тільки на їхніх пленарних засіданнях [6].

Врешті-решт, у прийнятому Бюджетному кодексі України серед засобів фінансового вирівнювання (методів бюджетного регулювання), які позначаються єдиним поняттям міжбюджетні трансферти називаються: дотації вирівнювання, субвенції, кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів, інші дотації (ст. 96). Водночас у ст. 2 Кодексу дано визначення як загального збірного поняття міжбюджетних трансфертів, так і дотацій та субвенцій, у формі їх різновидів [8]. Однак, критично оцінюючи наведені у законі визначення на предмет їх відповідності змісту досліджуваних понять, вважаємо, що вони ще не відзначаються цілковитою довершеністю і потребують доопрацювання. Відтак з метою вироблення оптимального варіанту визначення термінів дотація, субвенція та субсидія проаналізуємо, як вони визначаються у юридичних та економічних джерелах, а також порівняємо, з трактуванням цих понять у бюджетних кодексах України та Росії.

За визначенням М. Ходоровича, "дотацiя – це асигнування з метою збалансувати нижчестоящi бюджети, тобто покрити розрив мiж доходами i видатками" [21, с. 118]. На нашу думку, недоліком наведеного визначення є те, що його автор не вказав на те, що дотація – це просто асигнування, а не грошова допомога, а, по-друге, уточнення того, що збалансувати бюджети означає покрити розрив між доходами і видатками, не потрібне.

Автори "Фінансово-правового словника", виданого у 1993 р. в Україні, дають грунтовніше, ширше і більш різнобічне визначення поняття дотація: "Дотація – це кошти, безвідплатно видані з бюджету. Розрізняють два види дотацій: 1) допомога, що надається підприємствам, організаціям на покриття збитків, зумовлених незалежними від них причинами; 2) бюджетна – надається бюджету у випадках перебільшення видатків над доходами (як метод бюджетного регулювання); вона виділяється безповоротним порядком у твердій грошовій сумі з коштів вищестоящих бюджетів нижчестоящим для їх збалансування в разі перевищення видатків над доходами" [20, с. 36]. Оскільки, як бачимо, є два види дотацій, то у законодавчому визначенні цього терміна обов’язково слід це враховувати і визначати його як бюджетна дотація.

Видатний український вчений у галузі фінансового права Л.К. Воронова у підручнику "Фінансове право" дає таке визначення цього поняття: "Дотація, як дохід місцевих бюджетів, являє собою перерахування коштів з вищестоящого бюджету в нижчестоящий з метою його збалансування" [19, с. 135]. В іншому місці читаємо: "Бюджетна дотація – це виділена безповоротно тверда грошова сума з вищестоящої ланки бюджетної системи для збалансування цього бюджету у випадках перебільшення видатків над доходами. Дотація виділяється в твердій грошовій сумі" [18, с. 147]. Видається, що у другому випадку, як і у наведеному вище визначенні, вказівка на те, що дотація надається "у випадках перебільшення видатків над доходами" не потрібна, оскільки її мета – збалансування бюджету – передбачає таку підставу.

Провідний російський вчений у цій галузі права Н.І. Хімічева так визначає зміст цього поняття: "Дотація у бюджетних відносинах – це певна грошова сума, яка виділяється з вищестоящого бюджету за рішенням відповідного представницького органу влади у нижчестоящий бюджет, не обумовлена яким-небудь цільовим спрямуванням засобів. Згідно з законом, дотація надається у випадках, якщо закріплених і регулюючих джерел недостатньо для формування мінімального бюджету нижчестоящого територіального рівня" [17, с. 114]. Інший російський вчений Л.А. Давидова вважає, що "дотація – це грошова сума, яка виділяється з бюджету вищестоящого рівня у випадку недостатності закріплених і регулюючих доходів для формування мінімального бюджету нижчестоящого територіального рівня. Виділення дотації здійснюється на безоплатній і безповоротній основі, а її використання не має цільового призначення" [16, с. 137-138].

Нам видається, що у наведених визначеннях поняття дотації вказівка на те, що це "грошова сума, яка виділяється з бюджету вищестоящого рівня у випадку недостатності закріплених і регулюючих доходів" (виділено нами – В.К.) недоречна, так оскільки за своєю природою є одним із методів бюджетного регулювання, а відтак, виступає одним із видів регулюючих доходів.

Найближчим до оптимального варіанту визначення поняття дотації і її законодавчого визначення у Бюджетному кодексі України виявився В.І. Кравченко, який вважає, що "під дотацією слід розуміти трансфертні ресурси, що передаються з державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня безповоротно для збалансування їхніх доходів та видатків" [13, с. 281, 399]. Крім того, автор вважає за доцільне дотації спрямовувати на збалансування поточних місцевих бюджетів. Об’єктивні ж критерії надання дотацій належить розробити в рамках механізму фінансового вирівнювання, який, на його думку, слід у законодавчому порядку закріпити в Україні [13, 281; 399].

До позитивних переваг такого визначення відносимо: по-перше, поняття дотації визначено через ширше поняття – трансфернтні ресурси, що робить це визначення більш лаконічним; по-друге, у ньому чітко визначено безповоротний характер дотації, одноканальне ("зверху донизу") спрямування її та мету – збалансування доходів і видатків бюджетів.

Проаналізуємо тепер законодавчі визначення поняття дотація, поданих у бюджетних кодексах України та Росії.

Бюджетний кодекс України вміщує таке визначення цього поняття: "Дотація вирівнювання – міжбюджетний трансферт для використання на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, що його отримує" [8].

Як ми вважаємо, закладена у такому визначенні мета дотації – "на вирівнювання дохідної спроможності бюджету" – сформульована дещо кострубато і з неї не зовсім зрозуміло, що таке "дохідна спроможність бюджету" і до якої міри вона повинна бути вирівняна. Інша річ, коли говорять про мету дотації – вирівнювання бюджетів з метою збалансування їхніх доходів та видатків, то тут усе стає зрозумілим: необхідно забезпечити бездефіцитність бюджетів.

Для порівняння, згідно з ст. 6 Бюджетного кодексу РФ, "дотації – бюджетні засоби, які надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи Російської Федерації на безоплатній і безповоротній основах для покриття поточних видатків".

Принагідно відзначимо з кращого боку визначення терміна дотації, наведеному у Бюджетному кодексі України, порівняно з визначенням аналогічного терміна у Бюджетному кодексі РФ, згідно з яким можна припустити, що дотації надаються не тільки "зверху донизу", але й навпаки – "знизу доверху". Так само невдало, на нашу думку, визначено у ньому і мету надання дотації, оскільки вона надається не просто "для покриття поточних видатків", а для вирівнювання бюджетів з метою збалансування їхніх доходів та видатків. Натомість позитивним у цьому визначенні є вказівка на безоплатний і безповоротний характер дотації.

Крім того, в обох законодавчих визначеннях терміна дотації ще одним, на нашу думку, недоліком є те, що немає вказівки про нецільовий характер дотації.

Найбільш проблемним і суперечливим у теорії фінансового права і правотворчій практиці залишається визначення понять субвенції і субсидії та їх розмежування.

З точки зору М. Ходоровича, "субвенція – це фінансова допомога нижчестоящому бюджету на конкретні цiлi за умови, що для їх досягнення використовуються i засоби цього бюджету" [21, с. 118].

Л.К. Воронова приблизно так само визначає зміст розглядуваного поняття: "Субвенція видається нижчестоящому бюджету з чітко обумовленим цільовим призначенням, як допомога на програми і заходи соціального розвитку. Кошти у вигляді субвенції додаються як часткова допомога до фінансових ресурсів, які виділяються з бюджету на певні цілі. Регіональний або місцевий орган самоврядування не має права використовувати ці кошти на інші цілі" [19, с. 147]. Отже, за Л.К. Вороновою, субвенція є також видом грошової допомоги, але це часткова цільова допомога. Решту суми коштів, що не вистачає для фінансування якогось заходу органу місцевого самоврядування, він повинен профінансувати сам [19, с. 135]. Тим самим автор підкреслює у субвенції властивість часткового фінансування цільових видатків.

У згаданому "Фінансово-правовому словнику" так пояснюється значення цього терміна: "Субвенція – метод бюджетного регулювання, що застосовується для збалансування нижчестоящих бюджетів. Субвенція видається нижчестоящому бюджету з чітко обумовленим призначенням як державна фінансова допомога на програми і заходи, спрямовані на підтримку гарантованого законодавчого мінімуму соціальної забезпеченості населення регіонів, де такий мінімум не забезпечується власними бюджетними доходами з незалежних від них причин економічного розвитку. Субвенції можуть направлятися на розвиток соціально-культурної, побутової сфери, вирішення проблем зайнятості та ін. В разі порушення умов їх використання підлягають поверненню до вищестоящого бюджету. Не використані протягом року субвенції повертаються до вищестоящого бюджету водночас з поданням звіту про витрачені суми" [20, с. 115].

На думку Н.І. Хімічевої, "субвенція у бюджетних відносинах – це грошова сума, яка виділяється з вищестоящого бюджету у нижчестоящий на певний строк для конкретних цілей, для вирівнювання соціально-економічного розвитку суб’єктів федерації і адміністративно-територіальних одиниць" [17, с. 115]. Подібне визначення поняття субвенції дає Л.А. Давидова: "Субвенція – це грошова сума, яка видається з бюджету вищестоящого рівня на певний строк і на конкретні цілі для вирівнювання соціально-економічного розвитку відповідного національно-державного або адміністративно-територіального утворення" [16, 138].

Під субвенцією В.І. Кравченко розуміє "трансфертні ресурси, які передаються з державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків і які підлягають обов’язковому поверненню їх у разі нецільового використання. Субвенції слід спрямовувати до місцевих бюджетів розвитку" [13, с. 281, 411]. Крім того, автор вважає за доцільне встановити, щоб субвенції в Україні мали назву інвестиційних субвенцій, бо вони, мають стати основною формою державної підтримки інвестиційної діяльності місцевих органів влади [13, с. 282].

З наведених визначень субвенцій випливає, що їхніми відмітними рисами є те, що вони мають цільовий характер, виділяються переважно за бюджетом розвитку і на основі пайової участі (виділено нами, – В.К.) у фінансуванні передбачених видатків та можуть бути повернені до бюджету, з якого були надані, у разі порушення умов або неповного їх використання [9, с. 164].

Ці відзначені в літературі, особливості субвенцій, однак, повною мірою не відображені у новому бюджетному законодавстві. Згідно зі ст. 2 Бюджетного кодексу України, субвенції – це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції [8]. Для порівняння, за Бюджетним кодексом Російської Федерації субвенція – це бюджетні засоби, які надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи або юридичній особі на безоплатній і безповоротній основі для здійснення певних цільових видатків. Як бачимо, у Бюджетному кодексі Росії у визначенні субвенції чіткіше розкриті її особливості, проте й то не всі.

Проаналізуємо насамкінець подані в літературі визначення поняття субсидії, про яку, до речі, законодавець у Бюджетному кодексі України не обмовився жодним словом, відмовившись фактично від використання цього методу бюджетного регулювання, хоч, на наш погляд, це і не виправдано.

З позиції М. Ходоровича, субсидія – це цільова грошова допомога нижчестоящому бюджету, переважно разова [21, с. 118].

За визначенням укладачів "Фінансово-правового словника", "субсидія – як метод бюджетного регулювання, застосовується з метою збалансувати місцеві бюджети, зміцнити їхню доходну базу. Передається з вищестоящих ланок бюджетної системи нижчестоящим ланкам. Субсидії надаються на безповоротне фінансування певних заходів і конкретних установ, тобто мають цільовий характер" [20, с. 116].

"Субсидія – це грошова сума, яка виділяється на фінансування певних заходів і передбачає дольову участь нижчестоящих бюджетів у цьому фінансуванні", – таке визначення цього поняття дають автори "Фінансово-кредитного словника" [18, с. 393], а також Н.І. Хімічева у російському підручнику з фінансового права [16, с. 138].

Як вже згадувалось, Бюджетний кодекс України у переліку міжбюджетних трансфертів уже не згадує про такий вид регулюючих доходів і водночас засіб фінансового вирівнювання між бюджетами як субсидії, хоча ст. 63 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" серед джерел доходів бюджету розвитку інвестиційні субсидії називає, а відтак між цими законами виникла колізія, яку необхідно усунути.

За визначенням авторів Бюджетного кодексу РФ, "субсидії – це бюджетні засоби, які надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи Російської Федерації, фізичній або юридичній особі на умовах пайового фінансування цільових видатків". Як бачимо, автори Кодексу так само, як і Н.І. Хімічева, безпідставно, на нашу думку, субсидії приписують властивості "пайового фінансування цільових видатків", що є характерним для субвенції. Тим самим вони ввели у науковий і практичний обіг трактування цього терміна, який раніше, за окремими винятками [18, 393; 16, 138], не застосовувався, змінивши одним помахом руки усталену термінологію.

На наш погляд, ближчим до істини у визначенні поняття субсидії знову ж таки виявився В.І. Кравченко, який під субсидією розуміє "трансфертні ресурси, що надаються з державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків" [13, с. 281, 411]. Автор вважає, що субсидії також належить спрямовувати до місцевих поточних бюджетів. На його погляд, субсидії мають стати основною формою державного фінансування делегованих повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Відтак В.І. Кравченко пропонує у складі Державного бюджету України з цією метою утворити спеціальний фонд субсидій. Обсяги субсидій, що надаються тій чи іншій території, вважає він, мають бути зумовлені обсягами їхніх видатків на фінансування делегованих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування [13, с. 281, 411]. Однак таке бачення автором цільового призначення субсидій не зовсім узгоджується з чинним законодавством. Зокрема, як уже згадувалось, ст. 63 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" називає інвестиційні субсидії серед джерел доходів бюджетів розвитку, а не поточних бюджетів [6].

Беручи до уваги наведені критичні зауваження щодо тлумачення термінів дотація, субвенція та субсидія в економічній та юридичній літературі, і викладу їхнього змісту у ст. 2 Бюджетного кодексу України та зваживши всі pro і contra, пропонуємо внести до Бюджетного кодексу зміни, виклавши визначення досліджуваних термінів у такій редакції.

Бюджетна дотація – міжбюджетний трансферт нецільового характеру, що передається у твердій грошовій сумі з Державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня безповоротно і безвідплатно для вирівнювання бюджетів з метою збалансування їхніх доходів та видатків.

Субвенція – міжбюджетний трансферт, який передається з Державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків розвитку і з чітко обумовленим призначенням як державна фінансова допомога на програми і заходи, спрямовані на підтримку гарантованого законодавчого мінімуму соціальної забезпеченості населення регіонів, де такий мінімум не забезпечується власними та закріпленими бюджетними доходами з незалежних від них причин економічного розвитку, і який у разі неповного використання або порушення умов використання підлягає поверненню до вищестоящого бюджету.

Субсидія – міжбюджетний трансферт, що надається з державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків поточних бюджетів з метою фінансування делегованих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування.

Наведені критичні зауваження щодо визначення деяких термінів, поданих у ст. 2 Бюджетного кодексу України, що стосуються їхньої відповідності фактичному змісту, свідчать про необхідність звертати особливу увагу на трактування змісту термінів, використовуваних у нормі права.

Розробляючи і ухвалюючи нові нормативно-правові акти, особливо такі як Бюджетний і Податковий кодекси сподіваємось, що фахівці, які братимуть у цьому участь, досягнуть належного вироблення науково-обґрунтованого термінологічного, понятійно-категоріального апарату.

––––––––––––––––––––

1. Бюджетна система України: Навч. посібник / Під ред. Юрія С.І., Бескида Й.М. – К.: НІОС, 2000.

2. Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1991. – №1. – Ст. 1.

3. Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1991. – №2. – Ст. 5.

4. Вiдомостi Верховної Ради України.– 1995. – №26. – Ст. 195.

5. Там же. – Ст. 196.

6. Відомості Верховної Ради України. – 1997. – №24. – Ст. 170.

7. Відомості Верховної Ради України. – 1998. – №21. – Ст. 109.

8. Голос України. – 2001. – 24 лип.

9. Государственные финансы: Учеб. пособие /Под ред. Федосова В.М., Огородника С.Я., Суторминой В.Н. – К.: Лыбидь, 1991.

10. Закон Російської Федерації "Про основи бюджетних прав і прав по формуванню та використанню позабюджетних фондів представницьких та виконавчих органів державної влади республік у складі РФ, автономної області, автономних округів, країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга, органів місцевого самоврядування" / /Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. – 1993. – №18. – Ст. 635.

11. Закон Російської Федерації "Про субвенції республікам у складі Російської Федерації, краям, областям, автономній області, автономним округам, містам Москві і Санкт-Петербургу" // Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – №34. – Ст. 1972.

12. Коломиец А.Г. Использование государственных субвенционных фондов (опыт 20-х годов) // Финансы СССР. – 1989.

13. Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навч.посібник. – К.: Знання, 1999.

14. Лейст О.Э Санкции и ответственность по советскому праву. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1981.

15. Собрание законов и распоряжений Правительства СССР. – 1931.– Ст. 505. – с. 862-864.

16. Финансовое право:Учебник / Отв.ред. Химичева Н.И. – М.:Изд-во БЕК,1996.

17. Финансовое право: Учебник / Под ред.Горбуновой О.Н. – М.:Юристъ, 1996.

18. Финансово-кредитный словарь. – М., 1984. – Т.1

19. Фінансове право: Підручник / Кер. авт. кол. і відп. ред. Воронова Л.К. – Харків: Консум, 1999.

20. Фінансово-правовий словник /Укл. Безугла В.В., Василик О.Д., Воронова Л.К. та ін. – К.: Вид.-во Київ. ун-ту, 1993.

21. Ходорович М. Финансовая основа местного самоуправления // Народный депутат.– 1990. – №17.

Terminology of the Budget Code of Ukraine: critical analysis

V. Kosanyak

Ivan Franko National University of Lviv, Universitetska Str. 1, UA-79000 Lviv, Ukraine. E-mail: kosanyak@email.lviv.ua

The article contains a crytical analysis of the basic budgetary terms and definitions given in the Budget Code of Ukraine ("budget order" interbudget transfers" "dotation" "subsidiary" "subvention"). New corrected wordings, based on the doctrines elaborated by advanced scientists in the field of finances are suggested.

Key words: budget; budget code; transfers.

Стаття надійшла до редколегії 30.11.2001

Прийнята до друку 27.11.2002