1.6. Основные правовые источники дисциплины и их классификация

«Законы должны иметь для всех

одинаковый смысл»

(Шарль Луи Монтескье)

Применительно к правовому регулированию организации органов правоохраны и правоохранительной деятельности можно говорить о наличии определенной системы нормативных правовых актов. По своему содержанию они регулируют различные виды общественных отношений и включают в себя нормы различных отраслей права.

Систему законодательства о правоохранительных органах можно классифицировать как по вертикали – определяя ее иерархическую структуру, так и по горизонтали – выделяя отраслевую и межотраслевую специфику правового регулирования.

В основе иерархической системы законодательства о правоохранительных органах лежит разделение нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы и органов государственной власти, их принявших. На этом основании нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность судебной власти и правоохранительных органов подразделяются по вертикали на следующие уровни.

Высший уровень в иерархии нормативных актов, регулирующих правоохранительную деятельность, занимает Конституция РФ¹.

Так, в соответствии с Конституцией РФ (ст.ст. 71, 83, 102) к ведению Российской Федерации отнесены: установление системы федеральных органов судебной власти и их формирование; прокуратура, а также организация федеральных органов исполнительной власти, включая правоохранительные органы – МВД, ФСБ, ФТС, ФСКН, Минюст России.

Определяет Конституция РФ (ч. 1 ст. 72) и задачи правоохранительной деятельности. К ним относятся: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. Причем указанные задачи, а также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Второй уровень занимают федеральные законы (в том числе федеральные конституционные законы).

В числе федеральных законов особое место занимают кодифицированные акты – кодексы¹, которые в целом можно охарактеризовать как системообразующие акты в соответствующих отраслях законодательства. К таким актам, в частности, относятся: Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), Уголовный кодекс РФ (УК РФ), Уголовно-процессуальный кодекс РФ (УПК РФ) и др. Так, например, порядок осуществления процессуальной деятельности органов предварительного следствия и дознания, а также их взаимоотношения с судом, прокуратурой и адвокатурой определен в Уголовно-процессуальном кодексе РФ.

Специфика этих актов состоит в том, что законодатель устанавливает приоритет норм, содержащихся в этих актах, над предписаниями других федеральных законов. При этом рассматриваемые акты по своей природе являются федеральными законами. Однако Конституция РФ формально не выделяет кодексы среди прочих федеральных законов. Более того, в юридической литературе высказано мнение о том, что положения кодексов, устанавливающие приоритет норм этих актов над нормами иных федеральных законов, не могут быть применены, как противоречащие положениям ст. 76 Конституции РФ.

Особенное место занимает межгосударственный Таможенный кодекс таможенного союза² (в который входят Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация).

Третий уровень занимают нормативные указы Президента РФ. Подобные правовые акты имеют весьма существенное значение для организации правоохранительных органов, поскольку практически все они непосредственно подчиняются Президенту РФ, который своими указами регулирует:

- организацию отдельных правоохранительных органов (их обособленных подразделений) и их компетенцию (см., например: Указы Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»³; от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции»⁴ и др.);

- материально-техническое обеспечение правоохранительных органов и денежное довольствие их сотрудников (см., например: Указ Президента РФ от 3 мая 2012 г. № 572 «О повышении окладов месячного содержания лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы»¹).

Следующий уровень правовых актов о правоохранительных органах составляют нормативные постановления Правительства РФ.

Среди них можно выделить нормативные акты, регулирующие организацию отдельных структурных подразделений правоохранительных органов (см., например: Постановление Правительства РФ от 11 февраля 2005г. № 66 «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации»²), а также акты, определяющие порядок их деятельности (Постановление Правительства РФ от 18 декабря 2003г. № 759 «Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации»³).

Регулирует Правительство РФ и общие вопросы материально-технического обеспечения и денежного довольствия сотрудников отдельных служб и подразделений правоохранительных органов (см., например: Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 362 «Об утверждении Правил обеспечения проездными документами сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации»⁴).

Значимую ступень в иерархии нормативных актов о правоохранительных органах и правоохранительной деятельности занимают ведомственные нормативные акты. Они издаются по линии Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции, МВД России, других правоохранительных органов. Могут издаваться совместные межведомственные нормативные правовые акты. Эти акты носят разные названия: приказы, инструкции, правила, положения и т.п., но имеют одно предназначение – обеспечить организационную сторону правоохранительной деятельности.

Так, например, совместный Приказ Генпрокуратуры РФ № 39, МВД РФ № 1070, МЧС РФ № 1021, Минюста РФ № 253, ФСБ РФ № 780, Минэкономразвития РФ № 353, ФСКН РФ № 399 от 29 декабря 2005 г. «О едином учете преступлений» (зарегистрировано в Минюсте РФ 30 декабря 2005 г. № 7339)⁵ регламентирует единый для всех указанных правоохранительных органов порядок учета преступлений.

Приказ МВД РФ от 22 ноября 2005 г. № 950 «Об утверждении правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел» (зарегистрировано в Минюсте РФ 9 декабря 2005 г. № 7246)¹ регламентирует внутренний распорядок в ИВС органов внутренних дел.

Еще один уровень нормативного регулирования создает региональное законодательство о правоохранительных органах. Его значение в данной сфере правового регулирования весьма незначительно. В большей степени законами субъектов Российской Федерации регулируется организация мировой юстиции, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Так, например, в соответствии со ст. 53 Закона города Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы»² охрана общественного порядка и обеспечение личной безопасности граждан, охрана собственности во всех ее формах на территории города осуществляются органами внутренних дел, организация и порядок деятельности которых определяются федеральными законами, а также законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы.

Органы государственной власти города Москвы оказывают содействие деятельности правоохранительных органов. Однако подобное содействие не подменяет, а дополняет федеральное законодательство, нормирует порядок взаимодействия правоохранительных структур с государственными учреждениями субъектов Федерации, муниципальными органами и общественными объединениями. В частности, Закон города Москвы от 28 февраля 2007 г. № 6 «О профилактике наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ в городе Москве»³ регулирует отношения в сфере профилактики наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ, а также их аналогов, в том числе в сфере антинаркотической пропаганды, антинаркотического обучения и воспитания граждан, выявления, лечения и реабилитации больных наркоманией в городе Москве.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Однако реализуются они исключительно через внутреннее законодательство⁴.

Например, Конвенция ООН «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» (Вена, 20 декабря 1988 г.)⁵ приобрела статус нормативного акта на территории нашей страны только после ее ратификации Постановлением Верховного Совета СССР от 9 октября 1990 г. № 1711-I «О ратификации Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ»¹.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»² дано легальное определение понятия общепризнанных принципов международного права как основополагающих императивных норм международного права, принимаемых и признаваемых международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.

В отличие от общепризнанных принципов под общепризнанными нормами международного права Верховным Судом РФ понимаются правила поведения, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательных. Иными словами, общепризнанный принцип – всегда норма, но далеко не всякая норма есть принцип. В постановлении по делу о делимитации морской границы в районе залива Мэн (Канада против США, 1984 г.) Международный суд ООН отметил, что применение в сочетании отчасти совпадающих по значению терминов «норма» и «принцип» передает одну и ту же идею – принципы включают в себя нормы международного права, а употребление термина «принципы» обосновано их более общей и фундаментальной природой.

Важное значение для правоохранительной деятельности имеют решения высших судебных органов, среди которых, прежде всего, необходимо назвать постановления Конституционного Суда РФ. Несмотря на то, что этот суд не наделен правом издавать нормативные правовые акты, обязательные к исполнению правоохранительными органами, принимаемые им решения могут повлечь за собой приостановление действия акта, используемого в правоохранительной деятельности, если он противоречит Конституции РФ. Результатом подобного решения Конституционного Суда РФ может быть и отмена или изменение решения соответствующего правоохранительного органа, в том случае, если оно было принято до принятия постановления Суда.

Так, например, постановлением Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. № 11-П пункт «б» ч. 1 ст. 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 г. «О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью»³, в соответствии с которым Министерству внутренних дел предоставлено право задержания лиц, причастных к деятельности организованных преступных групп, было признано не соответствующим Конституции РФ, а значит и не подлежащим применению.

Решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

 В то же время Конституционный Суд РФ, принимая решение по делу, оценивает также смысл, придаваемый рассматриваемому нормативному акту сложившейся судебной практикой. Таким образом, он выражает свое отношение как к позиции законодателя или иного нормотворческого органа, так и к ее пониманию правоприменителем, основываясь при этом на толковании положений Конституции РФ, в сфере которого, по смыслу ее статьи 125 (части 5 и 6), только Конституционный Суд РФ выносит официальные решения, имеющие общеобязательное значение. Поэтому его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ¹.

У Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ несколько иная функция. Они на основе обобщения и анализа судебной практики по конкретным делам, по которым встречаются трудности правоприменения, дают указания по наиболее правильному и рациональному применению данных норм закона. Это делают Пленумы вышеуказанных Судов в своих постановлениях. Названные разъяснения не являются источниками права, однако, толкуя те или иные правовые положения, высшие судебные органы обеспечивают тем самым единообразное применение закона не только судами, но и правоохранительными органами. Они являются актами официального легального толкования действующего законодательства.

Так, например, в целях обеспечения защиты граждан от преступных посягательств, а также в связи с вопросами, возникшими в судебной практике по делам об изнасиловании и о совершении насильственных действий сексуального характера Пленум Верховного Суда РФ дал необходимые разъяснения в постановлении № 11 от 15 июня 2004 г. «О судебной практике по делам о преступлениях, предусмотренных статьями 131 и 132 Уголовного кодекса Российской Федерации»².

Горизонтальная система законодательства обусловлена предметом правового регулирования, а также спецификой регулируемых отношений³.

Применительно к деятельности правоохранительных органов следует выделить такую совокупность правовых норм, которая складывается на базе тех или иных компонентов (подотраслей, юридических институтов), больших по объему отраслей права с добавлением ряда норм близкого содержания, взятых из других отраслей права. На этой основе в настоящее время разрабатываются основы российского полицейского права¹.

Кроме того, в последнее время выделяют также международное правоохранительное право².

Также представляется достаточно актуальной концепция судебного (судейского) права, которая возникла в России еще в дореволюционный период³, разрабатывалась видными советскими юристами⁴, исследуется и в настоящее время⁵.

Концепция судебного права предполагает создание как науки судебного права, так и создание непосредственно самого судебного права на основе унификации тех положений, которые объединяют вопросы судебной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина⁶.

В рассматриваемой плоскости всю совокупность правовых актов о правоохранительных органах подразделяют на следующие группы:

- общего характера (в частности, Конституция Российской Федерации⁷, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»⁸);

- о судебной власти, правосудии и судебной системе (в частности, Федеральные конституционные законы: «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ⁹, «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ¹⁰, «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ¹¹, «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ¹², «О военных судах Российской Федерации» от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ¹³, Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. № 3132-I¹, Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ² и др.);

- об организационном обеспечении деятельности судов (например, Федеральные законы: «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ³; «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ⁴ и др.);

- о прокурорском надзоре и органах прокуратуры (Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202- I «О прокуратуре Российской Федерации»⁵);

- об органах выявления и расследования преступлений (например, Федеральные законы: «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995г. № 40-ФЗ»⁶; «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ ⁷; «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ⁸; «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ⁹ и др.);

- об органах, исполняющих судебные решения (в частности, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ¹⁰; Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»¹¹ и др.);

- о юридической помощи и ее организации (например, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате № 4462-I от 11 февраля 1993 г.¹², Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»¹³ и др.).