9. Законодавчий процес у Парламенті України

Законодавчий процес - це система взаємопов’язаних і взаємообумовлених дій по створенню законів, які здійснюються в чітко визначеній послідовності. Законодавчий процес складається з наступних стадій: офіційне внесення законопроекту у Верховну Раду України (законодавча ініціатива); розгляд та обговорення законопроекту в комітетах і на сесії Верховної Ради України (читання), прийняття закону, промульгація.

Коло суб’єктів законодавчої ініціативи у Верховній Раді України обмежується суб’єктами вищого (політичного) рівня: Президентом України, народними депутатами України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України (ст. 93). Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. Кабінет Міністрів України має виключне право на внесення проекту закону про Державний бюджет України. Проект закону про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України вносить Президент України або Кабінет Міністрів України. Проекти резолюцій, декларацій, звернень, заяв вносять народні депутати.

Ініціатор внесення чи представник суб’єкта права законодавчої ініціативи має право на доповідь законопроекту, проекту іншого акта на пленарному засіданні Верховної Ради та на засіданні головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії з цього питання.

Законопроекти розглядаються на пленарному засіданні після їх попереднього обговорення відповідними комітетами Парламенту. До попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта комітет на своєму засіданні може запропонувати Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим державним органам, об’єднанням громадян висловити свою думку щодо доцільності його прийняття.

114

У разі, якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і повинен бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Верховна Рада України, згідно з ч. 4 ст. 94 Конституції України, під час повторного розгляду може повністю чи частково відхилити пропозиції Президента України. У таких випадках вона повинна прийняти цей закон у цілому не менш як двома третинами від її конституційного складу.

Ця вимога не поширюється на випадки, коли Верховна Рада України під час повторного розгляду закону врахувала пропозиції Президента України повністю (у пропонованій ним редакції). У цьому разі при прийнятті закону під час повторного розгляду Верховна Рада України не може бути пов’язана вимогою двох третин від її конституційного складу, а Президент України, відповідно до ч. 4 ст. 94 Конституції України, повинен підписати та офіційно оприлюднити повторно прийнятий закон протягом десяти днів.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. Закон набирає чинності через десять днів із дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Практика реалізації Президентом України права вето спричиняє особливу актуальність питання про оптимізацію законодавчого процесу в Україні.

Правові колізії, пов’язані з порядком реалізації права вето, спостерігалися, зокрема, при численних поверненнях законів Президентом Л. Кучмою до Парламенту без підписання. Звичайно Л. Кучма мотивував свої дії тим, що він не може, як Глава держави і як гарант додержання Конституції України, прав і свобод громадян погоджуватися з порушенням Регламенту щодо розгляду зауважень і пропозицій Президента України до відповідного закону. Аналогічні посилання на статус Президента як гаранта Конституції України використовувались і при наступному поверненні відповідних законів, незважаючи на попереднє подолання Верховною Радою України президентського вето. Президент може діяти так, оскільки законодавство не передбачає конституційно-правової відповідальності за такі дії⁹¹. Результатом спроб позасудового розв’язання конфліктів між Парламентом і Президентом України, що виникали в ході законодавчого процесу, стало недодержання Президентом України строків підписання законів, процедури розгляду повернутих Президентом законів.

Неврегульованість інституту вето Глави держави зумовлює надмірне обмеження законодавчої функції Парламенту⁹².

Відносини Президента України й Верховної Ради України в питанні повернення закону до Верховної Ради України (у порядку накладання вето) безпосередньо врегульовані ст. 94 Конституції України, згідно з якою, якщо

” Погорілко В., Федоренко В. Конституцій но-правова відповідальність // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім, В. М. Корецького НАН України. -2002. - Випуск 13. -С. 117.

^и Журавський В. Парламент України: шляхи розвитку і вдосконалення функцій. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. - 2000. - С. 222.

Законопроекти розглядаються Верховною Радою, як правило, за процедурою трьох читань.

У першому читанні обговорюється загальна концепція законопроекту, основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу;

Після доопрацювання в комітетах Верховної Ради України законопроект обговорюється у другому читанні і приймається шляхом голосування по статтям, главам, розділам і в цілому. У випадку, коли не досягнуто згоди по окремих статтях законопроекту, можливе його чергове доопрацювання та узгодження в комітетах із переданням на третє читання.

Верховна Рада може приймати рішення про проведення повторних перших, других читань законопроектів, однак не більше двох разів.

За рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання, якщо законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб’єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів Апарату Верховної Ради.

Під час другого і третього читань розглядаються порівняльні таблиці законопроектів, а щодо законопроектів про внесення змін до законів порівняльні таблиці розглядаються і в першому читанні.

Закон підписується більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради України, крім випадків внесення поправок до Основного Закону України.

Текст закону, прийнятий Верховною Радою, не пізніш як у десятиденний строк оформляється відповідним комітетом, візується головою комітету і подається на підпис Голові Верховної Ради України. Голова Верховної Ради України підписує поданий на підпис закон не раніше двох і не пізніше п’яти днів з дня його подання, крім випадків, передбачених Регламентом Парламенту . Закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України (ст. 94 Конституції України). Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду (ч. 2 ст. 94 Конституції України). Застосоване Президентом України вето щодо прийнятого закону своїм юридичним наслідком має скасування останніх результатів голосування за нього і відкриття процедури його повторного розгляду у Верховній Раді України, яка має право враховувати або не враховувати пропозиції Президента України до закону і прийняти його знову. Врахування цих пропозицій Верховною Радою України виступає як конституційна передумова підписання та офіційного оприлюднення закону Президентом України (ч. 4 ст. 94 Конституції України)⁹⁰.

^и Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення частин 2 і 3 ст. 84 та частин 2 і 4 ст. 94 Конституції України (справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України) від 07.07.1998 И Офіційний вісник України. -1998. - № 27. - С. 1009.

115

Верховна Рада України приймає під час повторного розгляду закон не менш як двома третинами голосів, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. Якщо при повторному прийнятті закону були допущені порушення Регламенту, то це може бути підставою для передачі питання на розгляд Конституційного Суду України, а не для повернення закону до Верховної Ради України. Лише Конституційний Суд України уповноважений у судовому порядку встановити факт порушення процедури прийняття закону. Це, по-суті, підтвердив сам Конституційний Суд України у Рішенні від 07.07.1998 р. У Рішенні Конституційний Суд України встановив, що єдиною підставою непідписання Президентом України законопроекту, щодо якого президентське вето є подоланим, є випадок, коли Верховна Рада України вносить за своєю ініціативою додаткові зміни до закону, не передбачені пропозиціями Президента України; змінений у такий спосіб закон підпадає під дію ч. 2 ст. 94 Конституції України.

В іншому ж випадку подолання Верховною Радою України вето Президента України зобов’язує його підписати та оприлюднити повторно прийнятий закон протягом десяти днів⁹³.

Порушення встановленої Конституцією України процедури ухвалення законів та інших правових актів Верховної Ради України є підставою для визнання їх неконституційними (ч. 1 ст. 152 Конституції України). Водночас у згадуваному Рішенні Конституційного Суду України прямо не передбачено можливості повернення Президентом України закону в Парламент на підставі порушення процедури його прийняття. Розв’язання ж описаних спорів можливе лише безпосередньо через орган конституційної юрисдикції.

Зазначені порушення Президентом України законотворчого процесу є небезпідставним і зумовлені насамперед недовершеністю формулювань Основного Закону України. Згідно зі ст. 94 Конституції України, “закон підписує Голова Верховної Ради України й невідкладно направляє його Президенту України. Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон із своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі, якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Якщо під час повторного розгляду закон був знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів”. Цей порядок іноді порушується насамперед у силу того, що наведене конституційне формулювання є недостатньо категоричним. Більш вдало сформульованим є відповідне положення Конституції Республіки Білорусь 1995 р., яка вказує, що Президент “має право не пізніше як у десятиденний строк із дня отримання

** Рішення Конституційного Суду 'України за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення частин другої і третьої статті 84 та частин другої і четвертої етапі 94 Конституції України (справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України) від 07.07.1998 р. // Офіційний вісник України. - 1998. - № 27. - С. 1009

.закону повернути його зі своїми запереченнями до Верховної Ради для повторного обговорення та голосування... неповернений у зазначений строк закон вважається підписаним”⁹⁴.

Практично виникає також запитання, чи є доцільною взагалі вимога щоб Президент України підписував і оприлюднював закон, який під час повторного розгляду був прийнятий кваліфікованою більшістю у дві третини? Адже навіть у такій класичній президентській республіці, як США, відповідний закон починає діяти з моменту подолання Конгресом вето Глави держави більшістю у дві третини голосів. У такому випадку законопроект стає законом без підпису Президента. Україна ж є не президентською, а змішаною республікою.

Таким чином, необхідно на конституційному рівні встанови чіткі гарантії введення в дію законів, навіть якщо вони Президентом України не підписані. У цьому випадку важливим є те, що проминув конституційно встановлений термін на їх підписання.

Існує також необхідність чітко врегулювати право вето Президента України. Слід сформувати механізм, який зміг би попереджувати виникнення ситуацій порушення строків підписання й обнародування прийнятих Парламентом законів, а також відповідальність Президента в тому випадку, коли він не підписує і не повертає на повторний розгляд поданий йому для промульгації закон протягом встановленого строку.

У зв’язку з вищесказаним існує необхідність врегулювання в єдиному законодавчому акті всього комплексу норм про законодавчий процес⁹⁵. У цілому ж питання президентського вето доцільно врегулювати в окремому законі, у якому був би достатньо об’ємно й детально регламентований порядок здійснення Президентом України права вето.

Конституція України передбачає випадки затвердження Верховною Радою України нормативно-правових актів, прийнятих іншим органом. Зокрема, у п. 31

ч. 1 ст. 85 Основного Закону України визначено повноваження Верховної Ради України щодо затвердження указів Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації. У ч. 1 ст. 135 Конституції України встановлено затвердження Верховною Радою України Конституції Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим.