1. Правове регулювання статусу політичних партій в Україні

У розвитку української державності простежується тенденція все більшої зв’язаності державної влади з політичними партіями⁵⁴. З 1996 р. утворення законодавчої й виконавчої гілок влади здійснюється за безпосередньої участі політичних партій. Процес формування судової гілки влади, зокрема, органу конституційної юрисдикції, зазнає також, без перебільшення, суттєвого впливу партійних чинників, хоча й опосередковано - через суб’єктів, які формують Конституційний Суд України.

Перехід до застосування пропорційної виборчої системи на

муніципальному та загальнодержавному рівнях виборів до представницьких органів влади у 2005 р. надав політичним партіям статусу найважливіших суб’єктів парламентської діяльності та політичного життя держави в цілому⁵⁵. І хоча “реставрація” осінню 2010 р. напівпрезидентської республіки Україні створила об’єктивні інституційні перешкоди для розвитку політичних партій, уявляється вони є тимчасовими, до того ж, не непереборними.

Конституційно-правове регулювання статусу політичних партій в Україні покликане забезпечити відповідність цього статусу реаліям суспільного розвитку. В Україні діє понад 100 політичних партій. Кілька з них у своєму розвитку досягли досить високого рівня: мають чітку програму, побудовану на основі визначених ідеологічних принципів, структуру, яка відповідає партійному статуту, широку соціальну базу, достатній кадровий потенціал.

Конституційно-правове регулювання закріплює місце і роль політичних партій у політичній системі України як вагомих структур цієї системи. У зв’язку

зі зростанням ролі політичних партій у політичній системі України, збільшенням їх впливу на розвиток суспільних відносин значно розширюється законодавча основа діяльності партій: крім Конституції і Закону “Про політичні партії в Україні”, діяльність політичних партій регулюється багатьма іншими законами. Правове регулювання гарантує політичним партіям передбачену Конституцією і законами України можливість діяльності у відповідності зі своїми статутами і в межах закону; конституційно-правова регламентація, спрямована на заборону органам державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовим особам втручатися у внутрішню діяльність політичних партій, сприяє зміцненню самоврядної, громадської основи політичних партій, перетворенню їх на активний інститут громадянського суспільства. Водночас, в Україні необхідність правового регулювання статусу партій знаходить особливу актуалізацію і в тому, що політичні партії, будучи в самій ідеї стримуючим державну владу інститутом громадянського суспільства, в Україні значною мірою перетворилися на засіб вираження і здійснення в державній політиці інтересів олігархічного капіталу, а не суспільних інтересів. В умовах вітчизняних політичних реалій політичні партії набули характеристик тієї

1. Розвиток правового статусу політичних партій України

Регламентація правового статусу політичних партій і громадських організацій започаткована Законом України “Про об’єднання громадян” від 16 червня 1992 р. Партії тільки з’являлися, лише проявлялися їх ознаки, які відрізняли партії від громадських організацій. На тому етапі законодавство не виокремлювало регулювання їх статусу в окремому законі. Разом із цим, невпинний розвиток багатопартійності зумовив заходи, що сприяли підвищенню ролі партій у політичній системі України. Уже в Законі України “Про вибори народних депутатів України”, який був прийнятий 18 листопада 1993 р., політичні партії визначалися як суб’єкти висування претендентів у кандидати в народні депутати України.

У 90-х роках XX ст. розвиток політичних партій, зростання їх ролі в державно-політичному житті стимулювався виникненням низки кризових політичних ситуацій, дієвими інструментами розв’язання яких ставали політичні партії. Це - розв’язання політичної кризи кінця 1994- початку 1995 рр. шляхом прийняття Конституційного договору між Верховною Радою України і Президентом України, що за своєю природою був правовим компромісом на основі політичної угоди⁵⁸, прийняття Конституції України 1996 р.,

парламентські і президентські вибори, під час яких демократично змагалися різні політичні сили.

Відповідно до Закону України “Про вибори народних депутатів України” від 24 вересня 1997 р. половина конституційного складу Верховної Ради України обиралася за списками від політичних партій, виборчих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного представництва. Застосування цього закону сприяло подальшому зростанню ролі політичних партій у політичній системі України. Партії стали повноцінними суб’єктами виборчого процесу, отримали більше можливостей для здійснення притаманних їм функцій; вони сприяли структуризації Верховної Ради України (була зроблена спроба створити парламентську більшість); зумовили активізацію роботи парламентських фракцій (наприклад, значно розширювався вплив партій, представлених у Парламенті, на дію Погоджувальної ради депутатських фракцій і груп); деякою мірою партії стали впливати на формування органів виконавчої влади (так, була започаткована практика консультацій Президента України з лідерами парламентських фракцій перед внесенням ним на розгляд Верховної Ради України кандидатури Прем’єр-міністра України та ін.)⁵⁹; партії створили такі умови, за яких позапартійні депутати стали менше впливати на зміст

Жук Н. Парламент, Президент. Уряд: через взасмострнмув

а

процесу в Україні И Конституція незалежної

Жук Н Парламент, Президент, Уряд: через взаемостримуваиня до рівноваги. Монографія. - X.: Харків юридичний, 2007. - С. 96. ” Пропорційна система та політичні партії очима громадян // Національна безпека і оборона. - 2007. - № 1. - С. 39.

Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 34. - С. 505.

Головатнй С. Конституційний Договір як складова новітнього коисти У 3-х кн. - К.: Право, 1995. - Кн. І. - С. 40.

Конституційне право України І За ред. В. Ф. І Іогорілка. - К.: Наукова думка, 2000. - С. 512, 513

.

^<г Закон України "Про політичні партії України". Ст. 24 и Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 23. - С. 118.

" Закон України “Про політичні партії України" // Відомості Верховної Ради. - 2001. - № 23. - С. 118. “ Закон України "Про політичні партії України" II Відомості Верховної Ради. - 2001. -- № 23. - С. 118.

парламентських процедур. Тому їх чисельність різко зменшилася. Відповідно збільшилася кількість партійних депутатів.

Закон України “Про об’єднання громадян” уже не відповідав характеристикам партійної системи України, тенденціям її розвитку. Крім того, правове регулювання статусу політичних партій повинно відповідати основним положенням Конституції України. Тому через десять років після появи перших політичних партій, 5 квітня 2001 р., було прийнято Закон України “Про політичні партії в Україні”⁶⁰, на відміну від багатьох країн Західної Європи, де подібні закони були прийняті через 100, а то й більше років з моменту виникнення політичних партій. Прийняття в Україні цього закону після порівняно короткого терміну партійної історії можна пояснити тим, що: після набуття Україною незалежності і проголошення шляху до демократії почалося швидке збільшення кількості політичних партій, зростання їх впливу на суспільні відносини; розвиток політичних партій, підвищення їх ролі в політичній системі країни значно випередили формування демократичних традицій; в останньому десятилітті XX ст. політико-правова історія України розвивалася більш інтенсивно, ніж у попередні роки, не кажучи про XIX ст.; за більш ніж 100 років партійної історії країн Західної Європи та інших регіонів світу був накопичений багатий досвід цивілізованої участі політичних партій у боротьбі за державну владу та її реалізацію, у конституційно-правовому регулюванні їх статусу, і цей досвід був сприйнятий у вітчизняному фаховому середовищі; одним з основних напрямів зовнішньої політики України є інтеграція до Західної Європи, у тому числі у політико-правовому аспекті.

Ідеологія політичної партії відображає певні шляхи розв’язання найбільш важливих політичних, економічних, екологічних, духовних та ін. проблем, що постали на сучасному етапі розвитку України. Партійна програма є своєрідним орієнтиром для участі громадян у політичному житті. Через неї політично активні громадяни повинні знаходити відповіді на питання суспільного значення. Незважаючи на політичні традиції більш ніж вікової партійної історії, за якими політичні партії, як правило, мали свої політичні програми, національне законодавство передбачає обов’язок політичної партії мати свою програму та закріплює основні її елементи: цілі та завдання партії і шляхи їх досягнення. У такому концентрованому вигляді наведена норма має важливе значення як для розвитку політичних партій, так і для підвищення їх ролі в політичній системі України. За таких правових умов зростає рівень відповідальності політичних партій щодо підготовки своїх програм, визначення цілей та завдань партії і особливо шляхів їх досягнення з огляду на інтереси соціальних верств, прошарків, груп. Останні, зв’язуючи реалізацію своїх інтересів із певною політичною партією, мають законні підстави для того, щоб відмовити партії у кредиті довіри на чергових виборах у разі невиконання нею програмних цілей та завдань.

Визначення сутності політичних партій відображає їх місце в політичній системі України. З однієї сторони, партії виражають політичну волю громадян. Ті політичні партії, які перемогли на виборах, беруть участь у формуванні органів державної влади та забезпечують (в ідеалі), через участь у них, втілення в життя своїх програм, підтриманих громадянами. З іншої - політичні партії виступають активним чинником щодо політичної волі громадян, тобто сприяють її формуванню.

Сутність політичної партії значною мірою виявляється через участь у виборах. Використовуючи досвід правового регулювання статусу політичних партій країн з усталеними демократичними традиціями, українське законодавство передбачає обов’язок Міністерства юстиції України звертатися до Верховного Суду України з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, якщо вона протягом десяти років не висувала своїх кандидатів на виборах Президента України і народних депутатів України⁶².

Регулювання правового статусу політичних партій, громадських об’єднань має два рівні - конституційний і поточний законодавчий. До першого відноситься Основний Закон України, до другого - закони України “Про політичні партії в Україні”, “Про об’єднання громадян”, “Про вибори народних депутатів України”, “Про вибори Президента України”, “Про Центральну виборчу комісію”, “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, “Про власність” та ін. Водночас партії мають свій статут, який визначає не тільки характер партійної організації та діяльності, а й норми внутрішньопартійної демократії.

У партійному статуті регламентується порядок утворення статутних органів політичної партії, їхні повноваження та терміни цих повноважень,

порядок вступу осіб до політичної партії, зупинення та призупинення членства в ній, права та обов’язки членів політичної партії, порядок створення, загальну структуру і повноваження обласних, міських, районних організацій політичної партії та її первинних осередків, порядок внесення змін та доповнень до статуту і програми політичної партії, порядок скликання та проведення партійних з’їздів, джерела матеріальних, у тому числі фінансових, надходжень, порядок здійснення витрат політичної партії, використання її коштів та іншого майна, що залишилося після її ліквідації (саморозпуск) і ін. Партійний статут приймається на установчому з'їзді політичної партії. Норми партійного статуту

• це не правові, а корпоративні норми, які є обов’язковими тільки для членів відповідної партії.

Громадські організації утворюються і діють із всеукраїнським, місцевим та міжнародним статусом. Політичні партії в Україні створюються і діють тільки із всеукраїнським статусом. Завдяки цьому вони повинні бути важливим чинником політичної інтеграції суспільства, що має на меті унеможливити політичний, національний, релігійний та ін. сепаратизм.

Партії забезпечують реалізацію такого фундаментального політичного права українських громадян як участь в управлінні державними справами. Вони (партії) можуть бути використані всіма громадянами України, які мають право голосу, для задоволення первинних політичних потреб шляхом членства в них, а також підтримки на виборах. Партії сприяють розвитку політичної культури громадян України через формування в них почуття відповідальності за зроблений політичний вибір, а відтак - вимогливості як до своїх представників, так і до сформованих за їх участю органів державної влади і місцевого самовряду вання.

Гарантії діяльності політичних партій зумовлені характером відносин між ними та органами державної влади і місцевого самоврядування, що створюються за їх участі. Перша гарантія полягає в тому, що політичні партії є рівними перед законом. Це означає, що органам державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовим особам заборонено надавати їм привілеї, а також сприяти їх діяльності⁶³. Інша гарантія - законом забороняється, за винятком випадків, передбачених законодавством України, втручання з боку органів державної влади та місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх місцевих осередків⁶⁴. Ще одна гарантія, закріплена Законом України “Про політичні партії в Україні”, передбачає відповідальність посадових осіб та громадян у випадках створення та участі в незареєстрованих політичних партіях, обмеження у правах чи переслідування громадян у зв’язку з належністю до політичних партій, необгрунтованої відмови в реєстрації політичних партій та інших порушень законодавства про політичні партії⁶⁵. Ця гарантія має важливе значення на сучасному етапі державотворення, оскільки в Україні є суттєві суперечності між

Закон України "Цю політичні партії України". Ст. 4 // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 23. - С. 118. “ Закон України “Про політичні партії України". Ст. 24 // Відомості Верховної Ради України. -2001. - Лі 23. -С. 118. “ Закон України ‘Про політичні партії України^-'. Ст. 22 // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 23. - С. 118.

90

П. З ст. З Конституції Республіки Угорщина, наприклад, зазначає: “Партії не здійснюють владу безпосередньо. Жодна партія не може контролювати будь-які державні органи. З метою розмежувати партійну та державну владу закон визначає посади і державні установи, де не можуть працювати члени або посадові особи будь-якої партії"⁶⁹. Ст. її Конституції Республіки Болгарія говорить: “Жодна політична партія або ідеологія не може бути проголошена або утверджена як державна”™. У п. 4 ст. 29 Конституції Словацької Республіки вказується: “Політичні партії і політичні рухи, а також спілки, товариства або інші організації відокремлені від держави”¹ \ Хартія основних прав та свобод, складова Конституції Чеської Республіки, у п.

4. ст. 20 зазначає: “Політичні партії та рухи, як і інші об'єднання, відокремлені від держави ”⁷².

Ст. 37 Конституції України забороняє створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої і судової влади, виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, на державних підприємствах, у навчальних закладах, а також інших державних установах й організаціях. Ст. 103 Конституції України, у якій перераховано обмеження діяльності Президента України, містить заборону на обіймання ним посади в об’єднаннях громадян, різновидом яких є політичні партії. Мова йде, однак, про керівну посаду в партії, а не про приналежність до неї. У перспективі, слід очікувати, кандидатів на посаду Президента України висуватимуть саме політичні партії, засвідчуючи і в такий спосіб свою визначальну роль у політичному процесі.

Відповідно до природи громадських організацій у ст. 8 Закону України “Про об’єднання громадян” урегульовуються відносини між ними та державою. У цій статті закріплюється, що втручання державних органів та службових осіб у діяльність громадських організацій, так само як і втручання громадських організацій у діяльність державних органів і службових осіб не допускається, крім випадків, передбачених законом⁷ .

Важливою складовою конституційно-правового регулювання статусу політичних партій в Україні є закріплення інституту партійного членства та його обмеження. Національне законодавство відносить питання регулювання партійного членства переважно до статуту відповідної політичної партії. Конституційно-правовим регулюванням членства в політичних партіях впроваджуються такі вимоги: а) членом політичної партії може бути лише громадянин України, який відповідно до Конституції України має право голосу на виборах. Це пояснюється тим, що лише громадяни України володіють політичними правами, передбаченими статтями 36 і 38 Конституції України; б) громадянин України може перебувати одночасно лише в одній політичній