4. Консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби при Президентові України

Практичне забезпечення ефективного здійснення функцій Президента України та його конституційних повноважень зумовлює необхідність утворення президентського апарату. Допоміжний апарат створюється кожним органом державної влади, виходячи з функцій, які покликаний здійснювати відповідний орган. Структура ж президентського апарату безпосередньо обумовлена конституційною компетенцією Глави держави. Утворюють цю структуру допоміжні державні органи. Особливість правового статусу державша органів, що входять до президентського апарату полягає в тому, що на відміну від органів державної влади вони не наділені правом видання загальнообов’язкових нормативно-правових актів, тобто власними державно-владними повноваженнями. Як несамостійні державні органи, що діють від імені Глави держави, вони здійснюють державно-владні повноваження за уповноваженням Президента України і не несуть конституційно-правової відповідальності за результати своєї діяльності.

В Україні конституційне законодавство не пропонує вичерпного переліку консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що входять до складу президентського апарату. Тому Президент України особисто визначає функціональну спрямованість, кількість та чисельність таких органів, керуючись критеріями, встановленими п. 28 ч. 1 ст. 106 Конституції України. Відповідне положення Основного Закону гласить: “Президент України . створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби”. Згадані органи можуть створюватися як на постійній основі так і тимчасово. Однак незалежно від терміну дії вони покликані інформаційними, правовими, кадровими, науковими ресурсами забезпечити виконання функцій Президента України. Ці органи мають різні найменування - ради, комісії, комітети, робочі групи тощо. їхній правовий статус визначається відповідними указами Президента України, однак статуси Ради національної безпеки і оборони України та Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим визначаються Конституцією України та відповідними законами. Зафіксувавши основи правового статусу згаданих органів влади, Конституція України тим самим передбачила певну стабільність їх існування, функціонування й основне цільове призначення.

До числа найважливіших складових президентського апарату, крім згаданих Ряди національної безпеки і оборони України та Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, слід віднести Адміністрацію Президента України, постійних представників Президента України.

Інститут Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим відображає особливості правового статусу Республіки Крим та політики Глави держави в Автономії. Основними функціями Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим є аналітично-інформаційна, представницька, виконавча, правоохоронна та номінаційна.

139

України”⁷, внесений 31 березня 2009 р. Президентом України до Верховної Ради України як невідкладний для позачергового розгляду Парламентом. Іншим консультативно-дорадчим органом при Президентові України була Національна комісія із зміцнення демократії та утвердження верховенства права, утворена Указом Президента України В. Ющенка 5 липня 2005 р.¹¹⁹ Комісія виробила Висновок від 27 грудня 2005 р., у якому була запропонована ґрунтовна аргументація процедурних порушень, які супроводжували прийняття Закону № 2222-1V¹²⁰ - Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року. Комісія була ліквідована наступником В. Ющенка - В. Януковичем 2 квітня 2010 р.¹²¹ Згодом Президент України В. Янукович утворив інший орган - Комісію зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права¹²².

Адміністрація Президента України є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до п. 28 ч. 1 ст. 106 Конституції України.

Основними завданнями Адміністрації є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень. Повноваження Адміністрації є похідними від повноважень І лави держави, а тому визначаються обсягом повноважень останнього і не можуть їх перевищувати .

Адміністрація відповідно до покладених на неї завдань:

1. здійснює аналіз політичних, економічних, соціальних, гуманітарних та інших процесів, що відбуваються в Україні і світі, готує за його результатами для подання на розгляд Президентові України пропозиції з питань формування та реалізації внутрішньої і зовнішньої політики держави;

2. здійснює підготовку пропозицій щодо здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави та вносить їх на розгляд Президентові України, забезпечує здійснення Президентом України представництва держави в міжнародних відносинах;

3. бере участь в опрацюванні пропозицій щодо попередження та нейтралізації загроз національній безпеці України, здійснення Президентом України керівництва у сфері національної безпеки і оборони України, виконання ним повноважень Голови Ради національної безпеки і оборони України, контролю за реалізацією заходів у цій сфері;

“* Проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України” (Електронний ресурсі // Режим доступу: лі. *.ряаи у^ _п"_{зидента У|фаїни} -про Національну комісію із зміцнення демократії та утвердження верховенства права" (Електронний ресурс) II Режим доступу: hUpwwww.president. gov.ua

^1:0 Висновок національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права щодо дотримання вимог конституційної процедури підчас внесення змін до Конституції України 1996 року шляхом ухвалення Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року № 2222-IV та щодо відповідності його положень загальним засадам Конституції України 1996 року та європейським стандартам II Конституційний процес в Україні (2005-2008) •' Харківська нравозахисна группа. - Харків: Права людини, 2009. - С. 45-54. _

^ігіУказ Президента України № 478/2010 “Про ліквідацію національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховеиотва права" від 02.04. 2010 р.[Електроиний ресурс) // Режим доступу: Шй*ЙКЙ».ВЙЯИЙЙбШ&а

^|!! Указ Президента України про “Питання Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права [Електронний ресурсі // Режим доступу: http:/Avww.nre»idenl.«ov.ua

4. '^u Литвак О.. Рибалка Н. Правова природа інституту президентства: Монографія. - К: Атіка, 2010. -С. 121.забезпечує підготовку проектів послань Президента України до народу, щорічних і позачергових послань Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, оприлюднює такі послання;

5. забезпечує взаємодію Президента України з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, правоохоронними, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян (у тому числі політичними партіями, професійними спілками), підприємствами, установами, іншими організаціями, сприяє підвищенню ефективності такої взаємодії;

6. здійснює в установленому порядку експертизу прийнятих Верховною Радою України законів, що надійшли на підпис Президентові України, готує пропозиції щодо підписання законів або застосування щодо них права вето;

7. забезпечує планування діяльності Президента України;

8. опрацьовує і подає на підпис Президентові України проекти указів, розпоряджень Президента України, інших документів;

9. забезпечує підготовку проектів законів, що вносяться Президентом України до Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи; готує пропозиції щодо визначення Президентом України законопроектів як невідкладних для позачергового розгляду Верховною Радою України;

10. забезпечує офіційне оприлюднення підписаних Президентом України законів України, а також указів і розпоряджень Президента України;

11. опрацьовує внесені в установленому порядку пропозиції щодо утворення і ліквідації судів, визначення кількості суддів у судах, першого призначення на посаду професійного судді, переведення суддів, присвоєння суддям військових судів військових звань;

12. здійснює підготовку проектів конституційних подань Президента України до Конституційного Суду України та пропозицій щодо позиції Президента України у справах, які розглядаються Конституційним Судом України;

13. опрацьовує внесені в установленому порядку пропозиції з вирішення кадрових питань, що належать до повноважень Президента України, у тому числі питань призначення, погодження призначення на посади, звільнення з посад, притягнення відповідних осіб до дисциплінарної відповідальності, відставки голів місцевих державних адміністрацій, веде облік таких кадрів;

14. здійснює аналіз актів Кабінету Міністрів України, нормативно- правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішень голів місцевих державних адміністрацій та за наявності підстав вносить Президентові України пропозиції щодо забезпечення приведення їх у відповідність із Конституцією та законами України, актами Президента України або зупинення їх дії, скасування;

15. забезпечує контроль за виконанням указів, розпоряджень, доручень Президента України;

16. здійснює моніторинг інформаційного простору України, створює умови для доступу громадськості до інформації про діяльність Президента України, Адміністрації, забезпечує оперативне надання інформації про діяльність

142

Адміністрація для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку:

1. одержувати інформацію, документи і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності та їх посадових осіб;

2. користуватися інформаційними базами даних державних органів, державними, у тому числі урядовими, системами зв’язку і комунікацій, мережами спеціального зв’язку та іншими технічними засобами;

3. залучати до виконання окремих робіт і завдань, до участі у вивченні окремих питань учених і фахівців, у тому числі на договірній основі, працівників центральних та місцевих органів виконавчої влади;

4. скликати наради, створювати робочі групи;

5. порушувати питання щодо проведення науково-дослідних та інших робіт

з питань, що належать до повноважень Президента України та Адміністрації.

Адміністрація у процесі виконання покладених на неї завдань взаємодіє в установленому порядку з органами Верховної Ради України та її Апаратом, Кабінетом Міністрів України та його Секретаріатом, Апаратом Ради національної безпеки і оборони України, центральними та місцевими органами виконавчої влади, правоохоронними, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, науковими та іншими установами, організаціями, а також із відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій.

До складу Адміністрації входять Глава Адміністрації Президента України; два перші заступники Глави Адміністрації Президента України, у тому числі Перший заступник Глави Адміністрації Президента України - Представник Президента України в Конституційному Суді України; сім заступників Глави Адміністрації Президента України, у тому числі заступник Глави Адміністрації Президента України - Керівник Головного управління з питань судової реформи та судоустрою, заступник Глави Адміністрації Президента України - Керівник Головного управління Державного Протоколу та Церемоніалу, заступник Глави Адміністрації Президента України - Керівник Головного управління з питань регіональної та кадрової політики, заступник Глави Адміністрації Президента України - Керівник Головного управління документального забезпечення; Прес-секретар Президента України; радники Президента України; Прес-служба, головні управління, управління, Режимно- секретний відділ, які є самостійними структурними підрозділами Адміністрації.

Глава Адміністрації Президента України, його перші заступники та заступники, Прес-секретар Президента України, радники Президента України призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України.

Інші працівники Адміністрації призначаються на посади і звільняються з посад Главою Адміністрації Президента України, якщо інше не передбачено актами Президента України.

Рада національної безпеки і оборони України. Забезпечення державної незалежності й національної безпеки України, згідно ч. 2 ст. 102 та п. 1. ст. 106

Президента України, Адміністрації засобам масової інформації, забезпечує роботу офіційного Інтернет-представництва Президента України, розміщує на його веб-сайті проекти законів України та актів Президента України, які потребують широкого обговорення, закони України, підписані Президентом України, укази і розпорядження Президента України, а також іншу інформацію про діяльність Президента України, Адміністрації;

17. забезпечує опрацювання та подання в установленому порядку на розгляд Президента України пропозицій щодо нагородження державними нагородами, встановлення президентських відзнак та нагородження ними, присвоєння вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів та інших вищих спеціальних звань і класних чинів, прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, надання притулку в Україні, здійснення помилування, розвитку геральдики;

18. здійснює протокольне та церемоніальне забезпечення офіційних заходів за участю Президента України;

19. забезпечує розгляд в установленому порядку запитів народних депутатів України, груп народних депутатів України, комітетів Верховної Ради України до Президента України;

20. організовує прийом громадян, які звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, а також звернень органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян (у тому числі політичних партій, професійних спілок), підприємств, установ, інших організацій, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв’язання порушених у них проблем;

21. здійснює організаційно-технічне забезпечення діяльності створених Президентом України консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб;

22. забезпечує в межах своєї компетенції реалізацію державної політики стосовно державної таємниці¹²⁴.

Виконання Адміністрацією Президента України відповідних повноважень

відображає її роль як посередника між Главою держави й зовнішнім

середовищем¹²⁵. Згадана роль обумовлює потребу в точному й об’єктивному

повідомленні Президента України про всі факти, що мають значення для

прийняття Главою держави рішень у сфері державного управління. Роль

посередника також передбачає обов’язок Адміністрації доводити рішення

Президента України до народу України, органів державної влади, іноземних

держав і міжнародних співтовариств. Виконання Адміністрацією ролі

інформаційного посередника та її можливості впливу на зміст рішень Глави

держави несе в собі потенційну загрозу зловживання Адміністрацією наданими

їй повноваженнями, відтак - завдання шкоди державним та суспільним

• 126 інтересам .

¹²⁴ Указ Президента України "Про Положення про Адміністрацію Президента України" від 02. 04. 2010 р. [Електронний ресурс) Режим доступу: ІШр://\у\«¥.рге5І<1епІ^оу.иа

^|!! Литадк О., Рибалка Н. Правова природа інституту президентства: Монографія. - К.: Атікя. 2010. - С. 117.

^І!‘ Литвак О.. Рибалка 11. Правова природа інституту президентства: Монографія. К.: Лтікя. 20II». - С. 117.

143

Конституції України - одна з головних функцій у характеристиці конституційно-правового статусу Президента України, Президент України здійснює керівництво у сфері національної безпеки та оборони, зокрема, вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання збройних сил України у разі збройної агресії проти України; приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або на окремих її територіях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; приймає в разі необхідності рішення про введення в Україні або окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує в разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з подальшим затвердженням цих рішень Верховною Радою України. Згідно з п. 17 ст. 106 Конституції України Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних сил України, інших військових формувань, здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони У країни

Ст. 17 Основного Закону України вказує, що “захист суверенітету й територіальної цілісності України забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу”. Згадані функції здійснюються рядом органів державної влади в межах їхньої компетенції. Однак складне й багатоаспектне завдання забезпечення національної безпеки потребує узгодження дій відповідних органів у межах єдиної державної політики. Серед органів державної влади, покликаних забезпечувати національну безпеку України, провідне місце належить Президенту України як Верховному Головнокомандувачу Збройних сил України і гаранту державного суверенітету та територіальної цілісності України. Глава держави виконує свої повноваження у сфері національної безпеки й оборони, застосовуючи різні засоби і форми, важливе місце серед яких посідає керівництво Радою національної безпеки І оборони України. На основі ст. 107 Конституції України Президент України створює й очолює Раду національної безпеки і оборони України (є її Головою). Ст. 107 Конституції України, яка визначає правовий статус Ради національної безпеки і оборони України, узагальнено визначає її “координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України”. Таким чином, Рада національної безпеки і оборони України є не консультативним чи дорадчим органом при Президентові України, а органом державної влади, який “координує¹²⁷ і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони” (ст. 107). Діяльність Ради національної безпеки і оборони України спрямована на забезпечення реалізації Президентом України функції із забезпечення державного суверенітету, територіальної цілісності та національної безпеки України.

Очевидно, що персональний склад Ради потребує чіткої, тобто нормативної визначеності, що забезпечує оперативність і якість рішень Ради, не ставить

^|;І Координація - організація взаємодії питання про персональний склад цього органу в залежність від суб’єктивної позиції Глави держави. Саме тому Конституція України (ст. 107) визначає коло осіб, що ходять до складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою (не призначаються Главою держави - Прем’єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. У засіданнях Ради може брати участь Голова Верховної Ради України. Решта членів Ради призначається Главою держави, тому її склад не є стабільним.

Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.

Відповідно до ст. 112 Конституції України, у разі дострокового припинення повноважень Президента України виконання повноважень Президента України у сфері національної безпеки і оборони, зокрема головування в Раді національної безпеки і оборони України на період до обрання і вступу на поет нового Президента України покладається на Прем’єр-міністра України.

Конституційні положення про Раду національної безпеки і оборони України конкретизуються Законом “Про Раду національної безпеки і оборони України” , який визначає правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію та функції.

Функціями Ради національної безпеки і оборони України, згідно згаданого Закону (ст. 3) є:

1. внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки й оборони;

2. координація і здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони в мирний час;

3. координація і здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Відповідно до функцій, визначених Законом, Рада національної безпеки і оборони України:

1. розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Концепції (основ державної політики) національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки й оборони; подає пропозиції Президентові України щодо:

визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки й оборони в політичній, економічній, соціальній, воєнній, науково-технологічній, екологічній, інформаційній та інших сферах;

проектів державних програм, доктрин, законів України, указів Президента України, директив Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України,

^І!* Закон України "Про Раду національної безпеки і оборони України” И Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 35. - С. 237; Урядовий кур'єр. - 1998. - № 64*65; Голос України. - 1998. - Ке 63; Офіційний кісник України. - 1998. - № ІЗ. - С. 482.

146

законних інтересів громадян, підтриманню громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Визначені в Законі повноваження Ради національної безпеки і оборони України вказують на здійснення Радою більш широких функцій, аніж контроль і координація діяльності органів виконавчої влади (у сфері національної безпеки і оборони) й засвідчують некоректність конституційної формули, яка визначає Раду національної безпеки і оборони України “координаційним органом”. Фактично основними засадами, на яких ґрунтується компетенція Ради національної безпеки і оборони України є координація, контроль, планування і прогнозування. Зокрема, Рада є розробником і виразником важливих політичних рішень, які виносяться у формі відповідних пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони¹²⁹. Очевидною є також необхідність надати Раді повноваження щодо контролю за іншими суб’єктами конституційної системи органів, що забезпечують національну безпеку, адже Рада є єдиним органом, який наділений виключною компетенцією у сфері національної безпеки і оборони.

Доцільним є також надання Спікеру Парламенту статусу повноправного члена Ради. Це б кореспондувало функції парламентського контролю, об’єктом якого, безумовно, є й діяльність Ради національної безпеки і оборони України. Постійне членство Голови Верховної Ради України у Раді національної безпеки і оборони України сприяло б також повноцінному представництву всіх гілок влади у цьому контролюючому й координуючому органі, та, як наслідок, веденню повноцінного діалогу владарюючих суб’єктів у межах компетенції Ради¹³⁰.

Здійснення парламентського контролю Верховної Ради України за діяльністю Ради національної безпеки і оборони України обумовлює необхідність його повноцінної нормативної визначеності. Зокрема, слід доповнити ст. 107 Конституції України, яка визначає повноваження Ради, положенням про надання нею щорічного звіту Верховній Раді України про стан національної безпеки та оборони у країні. На законодавчому рівні слід встановити форми контролю Верховної Ради України за діяльністю окремих членів Ради національної безпеки і оборони України. Зокрема, слід нормативно передбачити можливість виклику до відповідного комітету чи комісії Верховної Ради України члена Ради національної безпеки і оборони України для заслуховування роз’яснень з питань, що стосуються його компетенції з подальшим прийняттям рішення про доцільність перебування відповідної особи на посаді члена Ради¹³¹.

^,НІ Тарасенко К. Конституційно-правовий статус Ради національної безпеки і оборони України. Автореферат дисертації на здобутт* наукового стулена кандидата юридичних наук. - Київ, 2010. - С. 13, 14.

^шТарасенкоК. Конституційно-правовий статус Ради національної безпеки і оборони України. Автореферат дисертації на здобула наукового ступеня кандидата юридичних наук. - Київ, 2010. -- С. 6.