Законодавство у сфері валютного регулювання та валютного контролю в Україні.

Система валютного контролю є однією з найважливіших сфер державного регулювання у будь-якій країні. Розбудова цієї системи в Україні почалася відразу після оголошення економічної самостійності України. В межах діючого на той час законодавства, яке встановлювало пріоритет законодавства СРСР, неможливо було організувати незалежний ефективний валютний ринок України. Тому тільки після набуття Україною реального державного суверенітету стало можливим формування повнокровної системи валютного регулювання і контролю,

формування незалежного валютного ринку країни.

Спочатку формування валютного законодавства здійснювалося в межах того правового поля, яке діяло на той час. Тому неможливо було одразу сформувати валютне законодавство на повністю нових принципах. Слід було здійснити заходи по реформуванню багатьох сфер економічного законодавства, таких як зовнішньоекономічна діяльність, грошово-кредитна політика і впровадження національної валюти, формування валютного ринку та порядок встановлення валютного курсу, податкова політика та формування Державного бюджету і фондів та інші, що вимагало прийняття відповідних рішень.

Перший етап становлення валютного законодавства та запровадження системи валютного регулювання розпочався із прийняттям законів України “Про банки і банківську діяльність” від 20.03.1991р. та “Про зовнішньоекономічну діяльність” від 16.04.1991р. Відтак було визначено загальні принципи діяльності банків в Україні, повноваження НБУ, порядок організації та функції комерційних банків, перелік операцій, якими можуть займатися банки тощо. Зокрема, наголошено, що банки ведуть розрахунки за формами, встановленими НБУ та прийнятими у міжнародній практиці. Законом “Про зовнішньоекономічну діяльність” були законодавчо закріплені такі поняття, як “валютні кошти”, “експорт (імпорт) капіталу”, “іноземна валюта” та визначені основні принципи і засади зовнішньоекономічної діяльності, якими повинні керуватися всі господарюючі суб’єкти в Україні тощо.

Відповідним етапом у формуванні валютного законодавства було прийняття у лютому 1992 року Постанови Верховної Ради України “Про формування валютних фондів України у 1992 році”, яка заклала основи формування Державного валютного фонду країни.

Важливим етапом було прийняття 19.02.1993р. Декрету Кабінету Міністрів України “Про систему валютного регулювання і валютного контролю”. Ним було розширено межі взаємовідносин з іноземними партнерами та конкретизовано механізм виконання Закону України “Про зов­нішньоекономічну діяльність”; встановлено режим здійснення валютних операцій на території України, визначено загальні принципи валютного регулювання, функції кредитних установ при проведенні валютних операцій; передбачено контроль та відповідальність за порушення валютного законодавства країни. Відповідно до Декрету головною виконуючою установою валютного регулювання є НБУ. Він також здійснює контроль за правомірністю діяльності уповноважених банків. Крім НБУ, в межах своєї компетенції, органами валютного контролю є: Державна податкова інспекція України (здійснює фінансовий контроль за валютними операціями, що проводяться рези­дентами і нерезидентами на території України); Міністерство зв’язку (контролює додержання правил поштових переказів та пересилання валютних цінностей через митний кордон України); Державний митний комітет України (здійснює контроль за додержанням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України).

Лютим 1993р. датовано ще два Декрети КМУ, спрямовані на регулювання української валютної політики: “Про тимчасовий порядок використання надходжень в іноземній валюті” та “Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті” (згодом перетворений у Закон). Ці три декрети стали під­ґрунтям для ряду нормативних документів НБУ. Підготовлений НБУ “Порядок обігу іноземної валюти на території України” від 14.03.1993р. визначав правила реалізації товарів за валюту, технологію отримання та перереєстрації індивідуальних ліцензій на роздрібну торгівлю в іноземній валюті. У вересні того ж року затверджено Положення “Про порядок застосування статті 16 Декрету КМУ від 19.02.1993р. “Про систему валютного регулювання і валютного контролю”. За порушення правил ва­лютних операцій зазначеним документом передбачалося стягнення штрафів із підприємств і організацій та припинення діяльності банків-порушників.

З 1991 по 1993 рік видано ряд законодавчих документів, спрямованих на стимулювання процесу залучення іноземних інвестицій (закони “Про захист іноземних інвестицій в Україні”, “Про іноземні інвестиції” та “Про державну програму залучення іноземних інвестицій в Україну”; Декрет КМУ “Про режим іноземного інвестування”, який після введення в дію Закону "Про режим іноземного інвестування" втратив чинність). Цими документами встановлено гарантії недоторканності іноземних інвестицій в Україні та безперешкодного переказу за кордон (після сплати податків, зборів, інших обов’язкових платежів) доходів, прибутків та інших коштів, одержаних іноземними інвесторами на законних підставах у зв’язку з інвестиціями.

8.06.1993р. з’явилася Постанова Правління НБУ № 50 “Про Українську міжбанківську валютну біржу”, в якій було визначено форми діяльності валютного біржового ринку в Україні. УМВБ була заснована 40 комерційними банками як закрите акціонерне товариство. У такому статусі вона функціонувала до березня 1999р. УМВБ стала першим за часом виникнення сегментом валютного ринку держави.

Другий етап розвитку валютного законодавства припадає на період 1993-1994рр., коли внаслідок зростання інфляції, подальшого спаду виробництва, зростання цін на енергоносії, відсутність як зовнішньої, так і внутрішньої рівноваги грошового обігу, проблеми, пов’язані з використанням “тимчасової” валюти – карбованця, призвели до різкого падіння курсу карбованця відносно іноземних валют. В цих умовах уряд прийняв рішення переорієнтувати свою політику і спробував відновити зовнішньоторговельну та валютну монополії. В той час введено фіксований курс карбованця і зобов’язано підприємства переказувати половину валютної виручки на рахунки Промінвестбанку (підприємствам виплачували еквівалент у карбованцях за офіційним курсом). Неврегульованість заведеного порядку, невдоволення державних підприємств, інших експортерів та імпортерів стали причиною змін у законодавчому та нормативному регулюванні валютного ринку, внесених на початку листопада 1993р.. Згідно з новим порядком частково заборонено вільне ціноутворення на валютному ринку, закрито УМВБ і впроваджено аукціонний продаж іноземної валюти через Тендерний Комітет, де за офіційно встановленим курсом здійснювався обов’язковий продаж валюти та продаж інших валютних коштів підприємств. Причому покупцем половини валютних коштів, які залишаються у підприємств після обов’язкового продажу на тендері та в офіційний валютний резерв, міг бути лише НБУ.

Однак політика фіксованого курсу на той час була неефективною і призвела тільки до загострення валютних проблем у державі, а також до значного відпливу капіталу за кордон.

Потрібно відмітити, що у зазначений період вийшли Закон України “Про порядок здійснення роз­рахунків в іноземній валюті” від 23.09.1994р. та Інструкція НБУ № 139 “Про порядок здійснення розрахунків у іноземній валюті за експортно-імпортними операціями на умовах відстрочки платежів чи поставок” від 16.06.1994р. За допомогою цих нормативних документів було зроблено спробу сформувати єдині норми поведінки, конкретні правила ведення зовнішньоекономічних операцій для резидентів. Так, закон вимагав від резидентів зараховувати валютну виручку від експортних операцій не пізніше, ніж протягом 90 календарних днів. Однією з переваг цього документа є негайна відповідальність за порушення положень, а саме: стягнення пені (0,3 - 1% від суми недоотриманої виручки за кожний день прострочки).

Третій етап розвитку валютного законодавства України можна охарактеризувати як роботу над помилками. Безперспективність політики адміністративного регулювання зовнішньоекономічних та валютних відносин знайшла відображення у поверненні до ринкових методів. Указом Президента від 22.08.1994р. “Про вдосконалення валютного регулювання” було передбачено ряд заходів щодо лібералізації валютного ринку в Україні, розроблено систему заходів для наближення та уніфікації офіційного та ринкового курсів, встановлення валютного курсу карбованця за результатами торгів на валютній біржі (роботу УМВБ було поновлено).

З’явився також Указ Президента “Про невідкладні заходи щодо повернення в Україну валютних цінностей, що незаконно знаходяться за її межами” від 18.06.1994р. Відтак вся діяльність валютних контролерів зосередилася на репатріації, тобто поверненні валютних цінностей із-за кордону та боротьбі з відпливом валюти з України.Наступним кроком став Указ Президента “Про заходи по забезпеченню валютного та експортного контролю”, спрямований на припинення експорту капіталу з країни та вдосконалення механізму нагляду за валютними надходженнями від підприємницької діяльності. По суті, цей нормативний акт дублював Інструкцію НБУ “Про порядок здійснення розрахунків у іноземній валюті за експортно-імпортними операціями на умовах відстрочки платежів чи поставок” і Указ Президента "Про невідкладні заходи щодо повернення в Україну валютних цінностей, що незаконно знаходяться за її межами”. Це ще раз засвідчувало, що держава спрямовує політику валютного контролю на повернення валютних цінностей із-за кордону. Указ Президента “Про облік окремих видів зовнішніх економічних договорів (контрактів) в Україні” від 07.11.1994р. застерігав від неправильного складання контрактів, адже це давало іноземним партнерам формаль­ний привід не виконувати договори. Запроваджувалася обов’язкова експертиза зовнішньоторговельних контрактів у Міністерстві зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі України. Однак невдовзі з’ясувалося, що українські підприємці почали проводити бартерні операції, переважно збиткові для країни. Тому Президент підписав спрямований на зменшення кількості бартерних операцій Указ “Про регулювання бартерних (товарообмінних) операцій у галузі зовнішньоекономічної діяльності” від 27.01.1995р. Як інструмент досягнення мети застосовано попередній імпортний депозит - його підприємство мало відкрити у банку протягом трьох днів, щойно набрав чинності бартерний контракт. Та, як і слід було чекати, нововведення не прижилося. Виникла нагальна потреба усунути деякі недоліки вітчизняного законодавства, які уможливлювали фінансові спекуляції при проведенні операцій з валютними цінностями. Тож 27.06.1999р. Президент видав Указ “Про заходи щодо недопущення відпливу з України валютних та інших майнових цінностей”. Цей указ відкривав шлях до вирішення питань стосовно: зменшення валютної виручки, що повинна надійти на користь резидентів від експорту товарів із мотивів невідповідності кількісних та/або якісних характеристик експортованих товарів, неповернення валютної виручки внаслідок виникнення форс-мажорних обставин експорту; впливу на підприємців у разі неповернення ними в Україну дивідендів від здійснення інвестицій за кордон; відповідальності за надходження коштів у разі експорту-імпорту товарів (робіт, послуг, прав інтелектуальної власності) на підставі договорів комісії та доручення; упорядкування валютних операцій, пов’язаних із переказуванням за кордон валютних коштів як попередньої оплати за послуги, надані банкам міжнародними телекомунікаційними сис­темами типу S.W.I.F.T.

До позитивних рис зазначеного періоду слід віднести: поновлення з жовтня 1994 року торгів на УМВБ; розформування Тендерного комітету, який продавав частину заробленої резидентами валюти за завищеним валютним курсом карбованця, щоб оплатити контракти ”критичного імпорту”; скасування фіксованого курсу валют і запровадження порядку визначення їх офіційного курсу з врахуванням результатів торгів на УМВБ; заборону з 18.02.1995р. використання іноземної валюти як платіжного засобу на території України; початкові заходи щодо лібералізації валютного ринку України (банки зобов’язано продавати валютні надходження та вільні валютні кошти як через УМВБ, так і на міжбанківському ринку). Із появою міжбанківського сегмента валютного ринку можна вважати, що структура українського валютного ринку повністю сформувалася, оскільки на той час валютний ринок України складався з трьох великих сегментів: біржового ринку, позабіржового або міжбанківського ринку та ринку продажу готівки (в обмінних пунктах).

Сьогодні структура валютного ринку зазнала значних змін. В Україні працюють тільки два сегменти валютного ринку - міжбанківський ринок і ринок продажу готівки. Робота УМВБ з березня 1999 р. тимчасово припинена. Це пов’язано з системою посилення державного регулювання валютного ринку і забороною спекулятивних операцій банкам.

Четвертий етап - період фінансової кризи та протидії їй антикризовими заходами - характеризується значним погіршенням (наприкінці 1997 року) ситуації на валютному ринку України, викликаним світовою фінансовою кризою. Дисбаланс цін, обумовлений різними темпами девальвації валют та інфляційних процесів, призвів до скорочення товарообігу між Україною і Росією. Україні, на відміну від Російської Федерації, вдалося зберегти свою банківську систему та уникнути відпливу коштів із неї. Однак через девальвацію гривні реально знизився капітал українських банків при нормальному зростанні його обсягів. Відплив короткострокових іноземних інвестицій з України призвів також до втрати резервів НБУ та зростання вартості фінансування дефіциту державного бюджету.Спалах спекулятивних інтересів був настільки великим, що виникла загроза стабільності гривні. Тому НБУ повів жорстку монетарну політику: збільшив облікову ставку та норми обов’язкового резервування для банків, обмежив проведення операцій за Лоро-рахунками. Крім того, він заборонив українським банкам кредитувати Лоро-рахунки банків-нерезидентів у гривнях, подовжувати раніше укладені кредитні угоди та розмішувати депозити у гривнях на кореспондент­ських рахунках банків-нерезидентів.

Оскільки негативні тенденції 1998 року на валютному ринку України призвели до посилення тиску на курс гривні, НБУ вдався до цілеспрямованих дій, скоординованих із урядовою програмою антикризових заходів (спільна постанова КМУ та НБУ № 1413 від 10.09.1998р.). Вони диктувалися прагненням нейтралізувати можливий вплив кризи на валютному та фондовому ринках Росії, не допустити відпливу з України іноземної валюти й безпідставного підвищення попиту на неї. Серед вжитих заходів:

- припинення вітчизняними суб’єктами валютного ринку та їхніми клієнтами безготівкових операцій із купівлі-продажу вільно конвертованих іноземних валют на міжбанківському валютному ринку (вони велися виключно на Українській міжбанківській та Кримській валютних біржах);

- заборона здійснювати передоплату за операціями з нерезидентами й поширення акредитивної та інкасової форм розрахунків із залученням у разі

потреби гарантійних інструментів українських уповноважених банків;

- документальне підтвердження клієнтом фактичного надходження товарів та отримання послуг;

- введення вимоги обов’язкового продажу 50% надходжень в іноземній вільно

конвертованій валюті на користь резидентів — юридичних осіб;

- обмеження щодо відхилень обмінних курсів при операціях комерційних банків на безготівковому та готівковому валютних ринках;

- обмеження щодо купівлі банками-нерезидентами іноземної валюти;

- лімітування обсягу одноразового продажу фізичній особі-резиденту готівкової іноземної валюти сумою, еквівалентною 1000 доларів США;

- заборона надавати банківські кредити резидентам для реалізації їх контрактів, за винятком критичного імпорту.

Відсутність резервів і необхідність стабілізації гривні примусили НБУ вдатися до жорсткого обме­ження купівлі валюти комерційними банками на міжбанківському ринку і заборони проведення спекулятивних операцій. Наприкінці 1999р. НБУ впровадив нові правила здійснення операцій на міжбанківському валютному ринку України, якими ще більше обмежив роботу банків на цьому ринку. Згідно з новими правилами торгівлі валютою, банки можуть проводити операції з купівлі-продажу іноземної валюти першої групи “Класифікатора іноземних валют” (тобто вільно конвертованої валюти) протягом Торговельної сесії, яка триває не більше двох годин на день, виставляючи при цьому заявки або тільки на купівлю, або тільки на продаж. З часом банки пристосувалися до такої системи торгівлі валютою.

Застосувавши механізм обмежень, на валютному ринку України на початку 1999р. вдалося досягнути відносної стабілізації. Аби його пожвавити та стимулювати операційну діяльність, НБУ починає скасовувати жорсткі обмеження, лібералізуючи валютний ринок. Щоб збалансувати попит і пропозицію на безготівковому ринку, він здійснює поступову керовану девальвацію курсу, розширює допустимі межі відхилення готівкового курсу від офіційного (з 5 до 10%). Відтак ситуація дедалі поліп­шується. Відновлено торги на міжбанківському валютному ринку без обмеження розміру маржі; призупинено торги на УМВБ з метою активізації ринку; скасовано обмеження на відхилення від офіційного курсу в безготівкових операціях та обмеження на граничні відхилення від офіційного курсу в готівкових операціях; введено нові правила курсоутворення, згідно з якими офіційний курс визначається як середньозважений за операціями банків; скасовано обмеження стосовно розміру процентів за запозиченнями резидентів в іноземній валюті від нерезидентів, заборону щодо надання комерційними банками резидентам кредитів в іноземній та національній валютах для придбання товарів некритичного імпорту, ліміт на одноразовий продаж фізичним особам через пункти обміну іноземної валюти в сумі 1000 доларів США.

Починаючи з 2000р. НБУ проголосив політику плаваючого курсу, під яку було сформовано нині діючу структуру валютного ринку і систему здійснення валютних операцій.

Враховуючи, що протягом п’ятого етапу прийнято цілу низку документів, покликаних сприяти поступовій лібералізації та подальшому удосконаленню законодавчої бази валютного регулювання - законів, декретів Кабміну, указів Президента, постанов та інструкцій НБУ, інших державних органів висвітлимо цей період конспективно. У зазначений проміжок часу прийнято Закон “Про НБУ”(від 20.05.1999р.); вдосконалено порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті за експортно-імпортними операціями на умовах відстрочки платежів чи поставок; запроваджено механізм ведення уповноваженими банками відкритої валютної позиції; систематизовано законодавчу базу щодо відкриття банками рахунків у національній та іноземній валюті. Вдосконалено порядок перевезення валюти через митний кордон України, порядок купівлі фізичними особами – резидентами іноземної валюти на міжбанківському валютному ринку України та порядок надання уповноваженим банкам індивідуальних ліцензій на вивезення і спеціальних дозволів на ввезення банкнот іноземної валюти та бланків чеків. Встановлено правила переказу іноземної валюти - особистих коштів фізичних осіб - резидентів і нерезидентів - за межі України, порядок використання іноземної валюти у страховій діяльності та порядок здійснення контролю за надходженням товару за імпортними контрактами. Систематизовано та вдосконалено правила здійснення операцій на між­банківському валютному ринку України, правила використання готівкової іноземної валюти на території України та порядок отримання резидентами кредитів, позик в іноземній валюті від не­резидентів і застосування штрафних санкцій за порушення валютного законодавства. Розроблено порядок кредитування в іноземній валюті та порядок володіння валютними цінностями (крім цінних паперів). Розроблено механізм банківського контролю за своєчасністю розрахунків за експортними, імпортними та лізинговими операціями клієнтів банку. Прийняття перелічених законів відчутно вплинуло на подальший розвиток національного валютного законодавства.

Подальший процес проведення аналізу діючого в Україні регулювання діяльності банків у сфері валютних операцій дозволив виявити ряд особливостей:

1) домінування прямих методів впливу на банківську діяльність (тобто юридичних норм, правових приписів тощо) над опосередкованими (застосування економічних інструментів впливу);

2) обмежувальний характер правового режиму;

3) відсутність чітко визначеної системи санкцій щодо комерційних банків, які порушують банківське законодавство;

4) недотримання деяких основних принципів правотворчості, зокрема: науковості, законності та демократизму;

5) домінування у банківському та валютному законодавстві зобов’язальних і заборонних норм, недостатнє використання таких способів правового регулювання, як дозвіл і рекомендація;

6) відсутність базового закону про валютне регулювання. Нині головним нормативним актом у сфері валютного регулювання залишається Декрет “Про систему валютного регулювання і контролю”, поряд з яким функціонує нове Положення про валютний контроль (затверджене постановою Правління НБУ від 08.02.2000р. №49). Однак, існує проект Закону “Про валютне регулювання” (його зареєстровано ще 25.05.1997р. за № 921). На жаль, даний законопроект майже не привернув до себе належної уваги, тому в ньому можна виділити певні недоліки, зокрема: принципово невірні норми проекту, повне замовчування ряду питань щодо розрахунків у зовнішньоекономічній діяльності, наприклад, клірингових, вексельних та акредитивних розрахунків тощо;

7) велика кількість підзаконних актів, більшість з яких становить нормативні

акти, що містять зміни й доповнення до чинних;

8) недотримання вимог законодавчої техніки, що проявляється у неточності визначення термінів, які використовуються в текстах нормативно-правових актів, неоднозначному трактуванні понять в різних актах.

Отже, для вдосконалення регулювання валютних операцій банків необхідно:

· активізувати зусилля щодо впровадження економічних засобів регулювання

банківської діяльності у валютній сфері;

· систематизувати законодавство з питань регулювання банківської діяльності у валютній сфері, зокрема, провести його консолідацію та кодифікацію. Кодифікацію можна здійснити двома шляхами:

- створити кодифікований нормативно-правовий акт із банківського регулювання, в якому окремим розділом було б подано норми, що регламентують валютну діяльність комерційних банків;

- створити кодифікований акт із валютного регулювання в цілому;

· внести зміни в діючий режим правового регулювання, оскільки велика кількість правових обмежень і відсутність стимулів стримують розвиток валютних операцій;

· переглянути діючу систему санкцій, які застосовуються до уповноважених банків за порушення валютного законодавства. Ці санкції, в тому числі розміри штрафів, повинні бути адекватними і чітко визначеними щодо кожного виду правопорушення.

Зазначений перелік способів вдосконалення валютного регулювання потрібно доповнити системою заходів валютного контролю, покликаних на боротьбу з відмиванням брудних грошей. Це питання є дуже актуальним на сьогоднішній день, оскільки Україна знаходиться у переліку країн, що недостатньо борються з відмиванням грошей. Основною причиною внесення Міжнародною групою з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей, отриманих злочинним шляхом (FATF) України у вересні 2001 р. до цього списку була відсутність у нашій країні відповідного закону.

Протягом 2000-2001рр. Україна активно вживала заходи, аби вийти зі списку FATF і запобігти застосуванню штрафних санкцій. Важливим моментом стало прийняття Верховною Радою України Закону “Про запобігання та протидію легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом” (від 27.11.2002р.). Прагнення державних органів добитися виключення України з “чорного списку” FATF зрозуміле. Адже така її репутація загрожує розірванням кореспондентських відносин із вітчизняними банками, а також спонукає іноземні банки ретельніше перевіряти документи українських контрагентів, акціонерів українських компаній, з якими ведуть бізнес їхні партнери з країн – членів FATF. Крім того FATF може ускладнити процедуру реєстрації філій вітчизняних банків на території держав, які входять до цієї групи, і застерегти їх компанії про ризик ведення бізнесу.

Однак навіть прийнятий закон виявився недосконалим і потребував доопрацювань за рекомендацією експертів FATF.Отже, з грудня 2000р. до лютого 2003р. Верховною Радою було внесено необхідні зміни і на сесії 12-14 лютого 2003р. в Парижі FATF прийняла рішення не застосовувати санкції до України.

На даному етапі основними завданнями уряду є створення Департаменту Державного фінансового моніторингу, а також успішне впровадження нового законодавства, покликаного боротися з відмиванням незаконних доходів, оскільки з 10.06.2003р. всі банки України очікує “тотальна перевірка” FATF на предмет виконання новітніх правил НБУ.

Отже, виключення з “чорного” списку FATF внаслідок покращення стану в сфері валютного контролю разом з вдосконаленням валютного законодавства відіграє вирішальну роль у поліпшенні справ на цій конкретній ділянці вітчизняної економіки та відновить її ефективну діяльність в цілому.

24