19.Институт выборов и избирательная система современной России.

Избирательный процесс в России. Выборы как институт политической системе.

Одним из важнейших элементов современных политических систем является институт всеобщих выборов. Благодаря ему реализуются политические права граждан на формирование представительной власти - от местных органов до президента.

Выборы - способ смены правящих элит через волеизъявление населения, инструмент легитимациии и стабилизации власти. Они позволяют выявить расстановку политических сил в государствах, штатах, землях и т. д., определяют степень доверия общества к партиям и их программам. В ходе избирательного процесса особенно активно осуществляется политическая социализация, усваиваются политические ценности, приобретаются политические навыки и опыт.

Наконец, выборы - это форма контроля населения за правящей элитой. Если власть не выражает интересы избирателей, выборы дают возможность сменить ее, передать бразды правления оппозиции, которая, как правило, идет на выборы с критикой существующего правительства. В преддверии выборов под давлением избирателей и само правительство может скорректировать курс, стремясь заручиться поддержкой избирателей.

Готовность общества к проведению выборов - важнейший признак его демократичности, способности мирными политическими средствами решать назревшие проблемы.

Таким образом, выборы представляют собой своеобразный политический рынок. Претенденты предлагают избирателям свои программы и обещания в обмен на властные полномочия. Как и на любом рынке, здесь имеют место обман и спекуляции на доверии избирателей. Поэтому выборы эффективны при наличии законодательства об избирательных системах и существовании гражданского общества как совокупности негосударственных образований, реализующих интересы граждан (партии, профсоюзы, клубы избирателей, различные ассоциации, союзы, центры, фонды и пр.).

Процедура выборов регламентируется избирательным правом каждой страны. В законодательстве отражены положения о порядке выдвижения кандидатов, требования к кандидатам, процедура голосования и подсчета голосов, возможности пользоваться услугами СМИ и источниками финансирования.

В основе законодательной регламентации выборов лежат три основных принципа.

Первый - это обеспечение равных возможностей для всех участвующих партий и кандидатов. Его суть состоит в предоставлении всем равного максимального лимита расходов на проведение выборов. С этой целью во многих странах государство берет на себя финансирование предвыборных кампаний и в то же время ограничивает суммы пожертвований частных лиц и организаций в фонды партий и кандидатов.

Второй принцип - это так называемый принцип лояльности. В соответствии с ним кандидаты должны проявлять терпимость по отношению к соперникам, воздерживаться от некорректных действий.

Третий принцип - это нейтралитет государственного аппарата, его невмешательство в ход предвыборной борьбы, лояльность по отношению ко всем участникам.

В основу современного избирательного права заложены принципы всеобщих, прямых, тайных и равных выборов, сформулированные философами-просветителями. Однако в полной мере они не соблюдались никогда, поскольку политические элиты стремились не выпускать из-под своего контроля такой важный инструмент своего господства, как выборы. Наиболее известные методы ограничения действия перечисленных принципов - это, прежде всего цензы, манипулирование с границами и численностью избирательных округов.

При наличии всеобщего избирательного права для многих стран характерно манипулирование с избирательными округами. Это делается, чтобы увеличить представительство более консервативных сельских районов за счет промышленных, центральных районов - в ущерб окраинным и т. д.

Принято различать активное и пассивное избирательное право.

Активное избирательное право предполагает личное участие граждан в выборах на всех уровнях представительной власти. В свою очередь оно может быть прямым и косвенным.

Прямые выборы означают непосредственное избрание гражданами депутатов. При косвенных выборах граждане сначала избирают выборщиков, которые затем завершают избирательный процесс. Путем двухступенчатых выборов избираются, в частности, президенты США, Бразилии, Финляндии, верхние палаты парламентов Индии, Малайзии и других государств.

Пассивное избирательное право - это право быть избранным. Оно также предусматривает определенные ограничения и требования к претендентам на избрание. Так, для того чтобы баллотироваться на пост президента США, необходимо достичь тридцати пяти лет и проживать на территории страны не менее четырнадцати лет. Сенатором этой страны может стать человек не моложе тридцати лет, являющийся гражданином США в течение девяти лет. Президентом России может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

Во многих странах для регистрации в качестве кандидатов на избрание необходимо внесение определенной суммы денег в качестве избирательного залога.

Регулируется и процедура выдвижения кандидатов на выборные должности. Используются следующие способы:

- кандидатов выдвигают партии, общественные организации и избиратели путем подачи петиции. В ряде стран эти петиции должны быть подписаны определенным числом избирателей;

- сам кандидат подает заявление, которое в ряде стран должно быть подписано избирателями;

- выдвижение кандидатов осуществляется через первичные выборы, или праймериз. Таким путем определяют наиболее популярных кандидатов, которые затем выходят на общие выборы. Первичные выборы широко применяются в США.

Распространенное явление в ходе избирательных кампаний - абсентеизм. Этим термином обозначают уклонение избирателей от участия в голосовании.

Причины неявки на выборы могут быть разные: аполитичность, безразличие к результатам, протест части избирателей против существующих порядков или политических игр, неверие в любые обещания.

В некоторых странах борются с абсентеизмом, вводя обязательное голосование. Эти страны - Австрия, Бельгия, Голландия, государства Латинской Америки. За уклонение от голосования налагаются штрафы, ограничивается предпринимательская деятельность, поступление на госслужбу и т. д. В Австрии за уклонение от голосования граждане даже подвергаются четырехнедельному тюремному заключению. Участие в голосовании рассматривается в перечисленных странах как важный гражданский долг.

Понятие и типы избирательных систем.

Избирательная система - это совокупность установленных законом правил, принципов и приемов проведения голосования, определения его результатов и распределения депутатских мандатов.

Избирательная система - это также определенный порядок формирования выборов государственной и местной власти. Избирательная система является важнейшим элементом политической системы государства. Она урегулирована правовыми нормами, которые образуют избирательное право. Избирательная система охватывает принципы и условия участия в формировании избираемых органов, а также организацию и порядок выборов.

В субъективном смысле избирательное право выступает, как право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и в органы местного самоуправления. Избирательное право является одним из основных конституционных прав граждан и относится к группе политических прав.

Избирательные системы взаимосвязаны с формой правления и политической культурой каждой страны. Они меняются в условиях крупных общественных перемен.

При оценке влияния избирательных систем на формирование политических институтов следует исходить, прежде всего, из того обстоятельства, что они не идеальны и каждой из них присущ набор достоинств и недостатков.

Существуют две основные избирательные системы - мажоритарная и пропорциональная. Они оцениваются по трем критериям: репрезентативность, то есть способность отразить в парламенте существующий спектр политических сил; простота механизма выборов; корректируемость результатов выборов в случае разочарования избирателей в депутатах.

При мажоритарной системе большинство, полученное победившей стороной, может быть двух видов - абсолютное и относительное.

При мажоритарной системе абсолютного большинства избранным считается кандидат, набравший абсолютное большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании (50% плюс 1 голос). Если ни один из кандидатов в первом туре не набрал абсолютного большинства, то во втором туре участвуют два кандидата, избравшие большинство голосов в первом туре. Во втором туре могут действовать обе разновидности мажоритарной системы, но преобладает система относительного большинства. Она предполагает, что кандидат-победитель должен набрать больше голосов, чем его соперник.

Относительным считается простое большинство голосов по сравнению с числом голосов, набранных другими кандидатами.

Мажоритарный выбор привлекает простотой, поскольку обеспечивает отсечение кандидатов, представляющих меньшинство в обществе. Однако это меньшинство зачастую незначительно уступает большинству. В результате оказывается нереализованным критерий репрезентативности, поскольку "оппозиционная" точка зрения представлена в выборном органе не в той мере, в какой она распространена в обществе.

Наконец, мажоритарная система несовершенна ввиду практического отсутствия механизма отзыва депутатов. При мажоритарной системе, как правило, возникают непосредственные связи между кандидатом (а затем и депутатом) и избирателями. Она способствует вытеснению из органов власти мелких и средних по своему влиянию партий, становлению двух- или трехпартийной системы.

Мажоритарная система используется в настоящее время в Великобритании, США и Канаде. Она позволяет создавать устойчивые правительства, опирающиеся на прочное большинство в парламенте.

Главное отличие пропорциональной системы от мажоритарной состоит в том, что депутатские мандаты распределяются не между индивидуальными кандидатами, а между партиями в соответствии с числом поданных за них голосов. Избиратели голосуют за партийные списки и определенную программу. Естественно, партии стремятся включить в эти списки наиболее известных людей.

Как и мажоритарная, пропорциональная система имеет две разновидности:

- пропорциональная система на общегосударственном уровне. В этом случае избиратели голосуют за политические партии в масштабах всей страны. Избирательные округа не выделяются;

- пропорциональная система, основывающаяся на округах. В этом случае мандаты распределяются на основе влияния партий в округах.

Достоинством пропорциональной системы является репрезентативность, обеспечивающая наиболее адекватное представительство в парламенте различных партий и дающая избирателям возможность ранжировать свой выбор. Она обеспечивает обратную связь между государством и гражданским обществом, способствует развитию плюрализма и многопартийности. Допускает эта система и возможность коррекции в результате замены депутата от партий - по решению самой партии, если он не отражает "партийную" точку зрения.

Вместе с тем система не вполне отвечает критерию простоты, поскольку требует от рядового избирателя широкой осведомленности в позициях партий. Она может стать и источником дестабилизации общества в случае изменения ориентации партии, за которую проголосовали избиратели, а также в результате внутрипартийного раскола после выборов.

Достоинства пропорциональной системы выборов реализуются при устоявшейся многопартийности. В отсутствие же таковой эта система может привести к появлению фрагментарного депутатского корпуса и частой смене правительств, что ослабит эффективность демократического устройства.

Поскольку при пропорциональной системе осуществляется голосование не за конкретных кандидатов, а за партии, весьма слаба непосредственная связь между депутатами и избирателями. Зависимость депутатов от партий может негативно отразиться на деятельности представительных органов.

Кроме того, при пропорциональной системе может значительно возрастать роль мелких партий, которые за поддержку крупных партий требуют постов и привилегий, не соответствующих их реальному весу в политической жизни. Это создает условия для коррупции, сращивания партий с государственным аппаратом, перебежек из лагеря в лагерь, борьбы за теплые места и т. д. В конечном счете, нарушается сам принцип пропорциональности.

В некоторых государствах пропорциональные системы предусматривают распределение мандатов только между теми партиями, которые получают более трех-пяти процентов избирателей. Такой барьер установлен законодательством Германии, Испании и Швеции. В России установлен пятипроцентный барьер для политических партий по выборам в Государственную Думу.

Пропорциональная избирательная система функционирует в таких странах, как Австрия, Бельгия, Италия, Норвегия, Финляндия и др. Причем в Австрии, Италии и Швейцарии избиратели голосуют за список партий в целом и за отдельных кандидатов в порядке предпочтения.

В послевоенный период началось становление смешанной избирательной системы, которая должна была вобрать в себя положительные характеристики мажоритарной и пропорциональной систем. На основе смешанной избирательной системы проходят выборы в Германии и России.

Суть смешанной системы заключается в том, что часть депутатского корпуса избирается по мажоритарной системе, а часть - по пропорциональной. Один голос избиратель отдает за конкретного кандидата, баллотирующегося в данном избирательном округе, другой - за политическую партию.

По способу организации и проведения к выборам близка такая форма волеизъявления граждан, как референдум. В политической практике - это прямое, непосредственное обращение к избирателям для окончательного решения какого-либо законодательного или иного вопроса.

На общенациональный референдум глава государства или парламент выносят такие, например, вопросы, как принятие конституции, изменение формы государственного устройства или формы правления, принятие новых или отмена действующих законов, вступление страны в международные организации, присоединение к международным соглашениям и т. д.

Референдум может проводиться и в отдельных регионах по проблемам местного значения - таким, как введение дополнительного налога, поступающего в городской бюджет, проект застройки нового квартала, строительство автомагистрали и т. п. Особенно широкое распространение местные референдумы получили в США и Швейцарии.

Принятым на референдуме считается то решение, за которое проголосовало большинство участвовавших в нем граждан. В настоящее время конституции многих государств предусматривают возможность или обязательность проведения референдумов.

Практика выявила слабые стороны референдума как способа принятия решений: велико число тех, кто не участвует в голосовании, решение нередко принимается незначительным большинством голосов, общественное мнение может быстро измениться, и результаты референдума уже не будут отвечать настроениям большей части общества.

Для последних десятилетий характерно усиление роли рациональных, прагматических мотивов в подходе к политическим проблемам. Люди весьма критически оценивают программы и партийные лозунги, деятельность политических лидеров. Резкое неприятие вызывают моральная нечистоплотность политиков, нарушения законности, злоупотребления партийного и государственного аппарата.

Рациональной оценке подвергаются и устоявшиеся формы политического участия. Далеко не все политически активные граждане получают удовлетворение от участия в выборах, от членства в политических партиях и профсоюзах. Многие предпочитают новые формы гражданской и политической активности, различные виды самоорганизации и самоуправления. Отсюда быстрое развитие и популярность разнообразных движений, ставящих перед собой задачи разрешения волнующих граждан конкретных проблем.

Содержание и значение принципов выборов

Регламентация принципов организации и проведения выборов в органы государственной власти составляет важнейшую часть предмета правового регулирования в области общественных избирательных отношений. Избирательное право представляет собой совокупность институтов, нормы которых регулируют содержание субъективного избирательного права граждан, а также формально-юридические гарантии, условия и порядок осуществления данного права. Поэтому вопрос о принципах избирательного права не может быть ограничен рамками субъективной формы участия граждан в избирательном процессе, представленной в категориях всеобщего равного и прямого избирательного права. В полном объеме своего содержания и юридического выражения сюда органично входят фундаментальные начала избирательного процесса, отражающие демократическую природу выборов как политического института народовластия и обеспечивающие свободное и открытое участие граждан в процессах и структурах государственной власти.

Анализ действующего федерального и регионального законодательства, касающегося вопросов организации и функционирования выборных институтов публичной власти в части правового регулирования политических прав и свобод, юридических гарантий, процедур и избирательных действий, в совокупности обеспечивающих их реализацию, показал, что к политико-правовым и административным основаниям избирательного процесса можно отнести весьма ограниченное количество собственно нормативных принципов его организации.

Ряд юридических формул содержится в преамбуле Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которой демократические свободные и периодические выборы в органы государственной власти, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Дополнительные определения сформулированы в статье 3, предназначенной для юридической квалификации в целом принципов проведения выборов, - открытость и гласность.

Состояние и уровень юридической разработки системы общенормативных принципов организации и проведения выборов не позволяют дать их исчерпывающую - перечневую и содержательную - характеристику. Примером открытой юридической формулы является определение принципа альтернативности выборов, содержащееся в статье 32 указанного Федерального закона. Развитие современного избирательного права в условиях углубления и расширения демократических начал в организации и проведении выборов делает весьма актуальной задачу формирования универсального стандарта (критериев) системы (перечня) политико-правовых и организационно-технологических принципов ротации и передачи публичной власти по итогам избирательных кампаний, к которому можно отнести следующие основные принципы организации и проведения выборов.

Обязательность выборов

Данный принцип основан на политико-правовом требовании, чтобы выборы в демократическом правовом государстве являлись единственным юридически гарантированным и легитимным способом формирования органов государственной власти. Обязательность выборов предполагает, что компетентные государственные органы должны регламентировать время деятельности выборных институтов публичной власти и обеспечивать их воспроизводство на регулярной основе через избирательный процесс.

Общий правовой режим обязательности проведения всех видов выборов установлен в статье 9 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», при этом основной акцент сделан, главным образом, на условиях и процедуре назначения выборов. Региональная практика организации и проведения выборов показала, что введение института назначения выборов не гарантирует в полном объеме обязательности их проведения. Открытой остается проблема отмены и переноса срока назначенных выборов.

Институт назначения выборов, в комплексе регулируемых им избирательных отношений - их периодичности, сроков, изменения нормативных сроков, то есть продления или сокращения времени выполнения полномочий выборных органов государственной власти, - является важнейшим инструментом обеспечения или, напротив, ограничения избирательных прав граждан. Симптоматично, что эти моменты процедуры организации выборов получили развернутую оценку в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, в постановлении от 30 апреля 1997 года по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления». Правовые позиции Конституционного Суда основывались на том, что осуществление права граждан Российской Федерации на участие в свободных периодических выборах предполагает наличие регулирующих выборы предписаний в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации, конкретно определяющих сроки полномочий выборных органов и тем самым - периодичность выборов. Эти предписания нормативных актов должны соответствовать предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, имеющим более общий характер, например, устанавливающим максимальные предельные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, без определения конкретных сроков и тем более дат голосования. Суд отметил, что отсутствие такой нормативной базы, как и затягивание сроков полномочий выборных органов, нарушает гарантии всеобщего и равного избирательного права, ограничивает выявление действительной воли избирателей.

Периодичность выборов

Этот принцип связан с правовыми ограничениями полномочий выборных органов государственной власти по срокам их исполнения. Фактически и юридически это означает, что выборы должны проводиться в обязательном порядке и через определенные интервалы времени.

Нормативная регламентация времени деятельности выборных институтов публичной власти призвана, с одной стороны, обеспечить стабильность их функционирования, а с другой - гарантировать сменяемость (ротацию) депутатов и выборных должностных лиц по итогам голосования. Периодичность проведения выборов является одним из необходимых условий демократичности и легитимности формируемых через избирательный процесс государственных институтов. Принцип периодичности выборов квалифицируется рядом международных документов как общее условие признания их правосубъектности. Так, в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, отмечено, что воля народа, являясь основой власти правительства, «должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах…». В подпункте 5.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) от 29 июня 1990 года подчеркнуто, что к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения равных и неотъемлемых прав всех людей, относятся «свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени путем тайного голосования».

Правовое определение принципа периодичности выборов в федеральном избирательном законодательстве не завершено в той мере, в какой это необходимо для последовательной реализации положений соответствующих международно-правовых актов. Так, если сроки полномочий выборных федеральных органов государственной власти юридически установлены на уровне конституционно-правовых норм, то срок полномочий региональных органов государственной власти может варьироваться в более широком временном диапазоне, хотя законодательство субъектов Российской Федерации, как правило, устанавливает срок полномочий региональных органов, аналогичный срокам деятельности федеральных органов, а в статье 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прямо предусмотрено, что максимальный срок полномочий выборных региональных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации и не должен превышать пять лет.

Открытость и гласность выборов

Открытость и гласность относятся к универсальным принципам организации выборных институтов публичной власти. Федеральное избирательное законодательство содержит совокупность норм, обеспечивающих реализацию данного принципа в деятельности избирательных комиссий на всех стадиях избирательного процесса, а также открытость и гласность избирательных кампаний для всех участников избирательного процесса - кандидатов, избирательных объединений и блоков, избирателей. Так, гласность обеспечивается, в частности, введением в избирательный процесс института наблюдателей, требованием закона о систематической публикации в средствах массовой информации сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, обязательностью официальной публикации полных данных о результатах выборов в объеме данных протоколов избирательных комиссий всех уровней.

Свобода выборов

Принцип свободы выборов предполагает добровольность участия гражданина в избирательном процессе и, как следствие, недопустимость любых форм воздействия с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Существует внешнее противоречие между отдельными составными элементами организации и проведения демократических выборов, заключающееся в том, что действующее избирательное законодательство предусматривает, с одной стороны, институт признания выборов состоявшимися или несостоявшимися в зависимости от количества избирателей, принявших участие в голосовании, и, с другой стороны, институт добровольности и свободы участия избирателей в выборах. Систематическое толкование понятия «свободные выборы», основанное на текстах Конституции Российской Федерации и определениях федерального избирательного законодательства, заключается в том, что через избирательный процесс не только формируются институты публичной власти, но и обеспечивается легитимный и представительный характер выборных органов государственной власти, а эти политико-правовые качества демократии обнаруживают себя только через свободные выборы и непосредственно связаны с юридически фиксированной квотой участия избирателей в выборах, которая является необходимой формой признания политическим сообществом права выборных органов государственной власти осуществлять функции публичной власти в пределах и сроки, установленные законами.

Альтернативность выборов

Принцип альтернативности составляет исходную предпосылку организации и проведения демократического конкурентного избирательного процесса. Открытая юридическая формула данного принципа развернута в статье 32 вышеуказанного Федерального закона. Так, в случае если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число оставшихся зарегистрированных кандидатов будет меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий (в порядке исключения закон допускает проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления, а также предусматривает такую возможность при повторном голосовании на федеральных и региональных выборах).

Принцип альтернативности выборов является нормативным начальным и конечным условием проведения избирательных кампаний и юридического признания их результатов. Собственно понятие «альтернативность выборов» было введено в юридический оборот определением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 ноября 1996 года по запросу Читинской областной Думы. Конституционный Суд квалифицировал альтернативность в качестве важнейшего условия подлинно свободных выборов, обеспечивающего избирателю реальную возможность отдать предпочтение одному из нескольких кандидатов путем свободного волеизъявления.

Федеральное избирательное законодательство не содержит полной характеристики принципа альтернативности выборов. Юридически не определено, должно ли это политическое качество избирательного процесса охватывать все его стадии и на каких условиях возможно проведение безальтернативных выборов применительно к их отдельным категориям - повторные выборы, повторное голосование; должен ли он соблюдаться при проведении выборов всех уровней - федеральных и региональных - или существуют определенные ограничения и исключения из данного правила. Неоднозначная трактовка реализации принципа альтернативности позволила ряду субъектов Российской Федерации установить в своем законодательстве режим безальтернативных выборов. Представляется, что принцип альтернативности является общим условием организации и проведения всех выборов и федеральное законодательство прямо должно квалифицировать его в качестве императивного требования демократической избирательной практики.

Основные этапы подготовки и проведения выборов

Проведение выборов состоит из нескольких стадий, последовательно сменяющих одна другую от момента назначения даты выборов до объявления о результатах голосования. Это и есть избирательный процесс, представляющий собой сложную систему правоотношений, в которых участвуют избиратели, средства массовой информации, политические партии, общественные организации и государственные органы по проведению выборов.

Основные стадии избирательного процесса жестко регулируются законодательством и другими нормативными правовыми актами. Это объясняется необходимостью исключить чей бы то ни было волюнтаризм, способный порождать конфликты и задержки в развитии процесса. Демократические выборы проходят под пристальным наблюдением общественности, которая весьма болезненно реагирует на любые отступления от законности.

Использование Государственной автоматизированной системы (ГАС) «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума является одной из гарантий реализации прав граждан РФ на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдуме. ГАС «Выборы» используется для электронного наблюдения за ходом и установлением итогов голосования путем передачи данных от нижестоящих комиссий вышестоящим комиссиям, а отдельные ее технические средства - для подсчета голосов избирателей, участников референдума. Эти данные, полученные через ГАС «Выборы», являются предварительной, не имеющей юридического значения информацией, если иное не установлено законом.

С началом избирательного процесса «правила игры», т.е. порядок проведения и условия выборов, меняться не могут, поскольку с момента, когда избирательные правоотношения уже возникли, любые попытки изменить ту или иную норму избирательного закона во имя защиты прав какой-то части избирателей на деле ведут к нарушению прав других избирателей, уже включившихся в избирательную кампанию.

В ноябре 1995 г. в Конституционный Суд РФ поступили запросы группы депутатов Государственной Думы и Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Эти запросы поступили более чем через два месяца после того, как началась избирательная кампания, на той важной стадии избирательного процесса, когда завершались выдвижение и регистрация кандидатов. Конституционный Суд отказал в принятии этих запросов, указав в своем определении, что «проведение судебного разбирательства в ходе избирательной кампании, непосредственно перед голосованием может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъявлении избирателей и, в конечном счете, повлиять на результаты выборов.

В ходе развернувшейся избирательной кампании уже возникли и развиваются конкретные правоотношения, в рамках которых происходит реализация избирательных прав граждан. Изменения в сложившихся правоотношениях в связи с решением Конституционного Суда РФ могли бы повлечь ущемления в этих правах и в конечном счете нанести ущерб основным конституционным принципам избирательного процесса».

После назначения даты выборов избирательный процесс проходит через следующие стадии.

Составление списков избирателей. Включение гражданина в список избирателей или участников референдума служит основанием для его участия в голосовании. В ряде стран такие списки составляются на основе добровольного обращения лиц в соответствующие государственные органы, но это приводит к сокращению электората, так как многие граждане по разным причинам в этих органах не регистрируются. В Российской Федерации в списки избирателей включаются все граждане РФ, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Следовательно, для того чтобы быть включенным в список избирателей, гражданину не требуется обращаться в государственный или муниципальный орган, так как список составляется официальным органом по обязанности.

Список избирателей составляется главой местной администрации на основании сведений, предоставляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан по месту жительства или пребывания.

Основанием для регистрации избирателей на конкретном избирательном участке является факт проживания гражданина РФ на территории этого участка, а также временного пребывания или наличия открепительного удостоверения.

Гражданин РФ может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке, участке референдума.

Это исключает возможность плюрального вотума, т.е. голосования на нескольких участках в связи с наличием, например, частного домовладения на разных территориях.

Основания и порядок составления списков избирателей устанавливаются законодательно. Для того чтобы граждане успели до выборов устранить любые недоразумения, установлено, что список избирателей представляется для всеобщего ознакомления за 20 дней до дня выборов. Каждый гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом, вправе заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей. В течение 24 часов, а в день голосования - в течение двух часов участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и либо устранить ошибку, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления.

Решение участковой избирательной комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу в трехдневный срок, а в день голосования - немедленно. Этот механизм, обычный в своих основных чертах для большинства демократических стран, призван гарантировать гражданам осуществление их активного избирательного права.

Целям исключения возможности злоупотреблений служит правило, согласно которому вносить изменения в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей законом запрещается.

Невключение в список избирателей весьма часто порождает конфликты, особенно когда речь идет о беженцах и вынужденных переселенцах, гражданах, находящихся в момент составления списков за пределами Российской Федерации. Один из таких конфликтов, связанный с вынужденным переселением большого числа лиц ингушской национальности с территории Республики Северная Осетия - Алания, где они постоянно проживали, на территорию Ингушской Республики, стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

В ноябре 1995 г. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос Правительства Ингушской Республики о проверке конституционности одного из положений Закона Республики Северная Осетия - Алания «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания».

В соответствии с этим положением Центральная избирательная комиссия по выборам депутатов указанного парламента установила, что граждане, не проживающие на территории республики и находящиеся за ее пределами, независимо от причин отсутствия в списки избирателей не включаются. Однако Конституционный Суд не признан данное постановление конституционным, указав, что «временное пребывание за пределами места жительства не влечет за собой снятия с регистрационного учета по месту постоянного или преимущественного проживания. В силу этого наличие регистрации должно рассматриваться в качестве одного из оснований для включения гражданина в список избирателей по месту жительства, что относится и к вынужденным переселенцам. Сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке».

Образование избирательных округов и участков. Для проведения выборов образуются избирательные округа и участки. Округа образуются на основании данных о численности зарегистрированных избирателей. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом избирательном округе (схема образования округов) определяются соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, и утверждаются соответствующим представительным органом. Избирательные округа образуются при соблюдении определенных требований. Так, должно быть обеспечено примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей в труднодоступных и отдаленных местностях. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - 15% от средней нормы представительства избирателей. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта РФ, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов. Данные требования могут не соблюдаться при выборах в федеральные государственные органы в случае, если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ.

Избирательный округ составляет единую территорию: не допускается создание избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением анклавных территорий. При соблюдении законных требований образования избирательных округов учитывается административно-территориальное деление.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей избирательный округ разбивается на избирательные участки. Эти участки образуются главой местной администрации по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями. Границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных округов.

В больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания избирателей, в труднодоступных и отдаленных районах, на судах, находящихся в день выборов в плавании, и на полярных станциях могут образовываться избирательные участки в тот же срок, а в исключительных случаях - не позднее чем за три дня до дня голосования; такие избирательные участки входят в избирательные округа, округа референдума по месту их расположения или по месту приписки судна

Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться только в случаях, установленных законом.

Списки избирательных участков с указанием их границ и адресов участковых избирательных комиссий должны быть опубликованы соответствующим главой местной администрации не позднее чем за 40 дней до дня голосования.

Избирательные комиссии. Эти комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан, а также осуществляют подготовку и проведение выборов. Такими комиссиями являются:

* Центральная избирательная комиссия РФ;

* избирательные комиссии субъектов РФ;

* избирательные комиссии муниципальных образований;

* окружные избирательные комиссии;

* территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии;

* участковые комиссии.

Избирательные комиссии также действуют в качестве комиссий референдума. Все избирательные комиссии действуют на правовой основе. Так, полномочия и порядок деятельности Центральной избирательной комиссии РФ и иных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти устанавливаются федеральными законами.

Что же касается деятельности избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов РФ и в выборные органы местного самоуправления, то она устанавливается федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Важнейший принцип деятельности избирательных комиссий всех уровней состоит в том, что при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции они независимы от государственных органов и органов местного самоуправления. Этот принцип призван исключить любое вмешательство властей в деятельность комиссий, а, следовательно, повлиять на исход выборов.

Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, кандидатов, избирательных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей, а также нижестоящих (соответственно уровню проводимых выборов) избирательных комиссий.

Государственные органы, органы местного самоуправления, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий, а также предоставлять возможность для размещения печатной информации избирательных комиссий.

Формирование избирательных комиссий на каждом уровне происходит на соответствующей правовой базе. Формирование избирательных комиссий субъектов РФ осуществляется законодательными (представительными) органами и высшими должностными лицами субъектов РФ на основе предложений политических партий, прежде всего тех, списки которых были на предыдущих выборах допущены к распределению мандатов в представительных органах, а также общественных объединений, органов местного самоуправления. Половина членов комиссии назначается законодательным органом, другая - высшим должностным лицом субъекта РФ (на основе предложений политических партий).

Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и открыто. На заседаниях соответствующей избирательной комиссии вправе присутствовать кандидаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений и СМИ.

Избирательные комиссии, комиссии референдума обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в ходе избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно.

В случае если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок. Избирательные комиссии, комиссии референдума вправе обращаться с представлением о проведении соответствующей проверки и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, которые обязаны в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно принять меры по пресечению этих нарушений. В случае если факты, содержащиеся в обращении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.

Избирательные комиссии, комиссии референдума обеспечивают информирование избирателей, участников референдума о сроках и порядке осуществления избирательных действий, действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе избирательной кампании, подготовки и проведения референдума, о кандидатах, объединениях, выдвинувших кандидатов.

Решения избирательных комиссий публикуются в печати и передаются в иные СМИ в сроки, установленные соответствующими законами. В день голосования, с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до подписания ее членами протокола об итогах голосования, на избирательных участках вправе присутствовать наблюдатели, направленные избирательными объединениями, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели. Иностранные (международные) наблюдатели осуществляют свою деятельность в соответствии с федеральными законами.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется на основе коллегиальности. Решения избирательных комиссий по основным вопросам организации и проведения выборов (о регистрации кандидатов, об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосования или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными и др.) принимаются на заседаниях избирательных комиссий большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Закон устанавливает порядок обжалования нарушений избирательных прав граждан. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, такие как решения и действия комиссии, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд. Решение суда обязательно для исполнения соответствующими комиссиями.

Решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, также могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию, причем это не является обязательным условием для обращения в суд.

Центральная избирательная комиссия. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе. Она является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, а также референдумов в Российской Федерации. Срок полномочий Центральной избирательной комиссии РФ - четыре года.

Центральная избирательная комиссия РФ состоит из 15 членов. Пять членов Центральной избирательной комиссии назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предлагаемых фракциями и депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также депутатами. Пять членов Центральной избирательной комиссии назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) органами и высшими должностными лицами субъектов РФ. Пять членов Центральной избирательной комиссии назначаются Президентом РФ. Члены Центральной избирательной комиссии избирают из своего состава тайным голосованием Председателя, заместителя Председателя и секретаря.

Полномочия Центральной избирательной комиссии достаточно широки. Эта комиссия, в частности:

* осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

* организует разработку нормативов технологического оборудования для участковых комиссий (кабины и ящики для голосования) и осуществляет контроль за их соблюдением;

* осуществляет меры по организации системы финансирования выборов и референдума, установления результатов выборов и референдумов в Российской Федерации;

* распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов и референдума, контролирует их целевое использование;

* оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь избирательным комиссиям и др.

Центральная избирательная комиссия РФ вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Она также дает заключения о соответствии законов субъектов РФ федеральным законам, регулирующим избирательные права.

Выдвижение и регистрация кандидатов. Право выдвижения кандидатов (списков кандидатов) принадлежит избирательным объединениям, а также лицам в порядке самовыдвижения с последующим сбором подписей в поддержку или внесением избирательного залога. Не может быть выдвинут кандидатом гражданин, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах (в случае утраты этого права регистрация аннулируется).

Решения о выдвижении кандидатов от избирательных объединений принимаются соответственно уровню проводимых выборов на съездах политических партий, конференциях их региональных отделений, собраниях местных отделений.

Выдвижение кандидата возможно при условии представления лицом (каждым из выдвинутых лиц) письменного заявления о согласии баллотироваться, в котором указываются сведения биографического характера, занимаемая должность, сведения о судимостях, гражданство, образование, основное место работы, сведения о размерах и источниках доходов, об имуществе, вкладах в банках и др. и дается обязательство в случае избрания прекратить деятельность, не совместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности.

В поддержку кандидатов, выдвинутых от избирательных объединений, собираются подписи избирателей в порядке и количестве, определяемых законодательством. Максимальное количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов, не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа. Порядок сбора подписей и их проверки регулируется законом.

Федеральным законом предусмотрено, что по усмотрению кандидата, избирательного объединения регистрация кандидата производится соответствующей избирательной комиссией не на основании представленных подписей избирателей, а на основании внесенного в избирательную комиссию этим кандидатом, избирательным объединением избирательного залога. Избирательный залог вносится исключительно из средств избирательного фонда. Размер избирательного залога составляет 15% от устанавливаемого законом предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения. Залог не возвращается в случае получения кандидатом менее 5% голосов избирателей, а для списка кандидатов - менее 3%.

В определении от 10 июля 2004 г. Конституционный Суд РФ по жалобе В.И. Агейченкова, получившего на выборах менее 5% голосов, определил, что залог не возвращается даже в том случае, если выборы признаются несостоявшимися. Суд указал, что предусмотренный федеральным законом порядок внесения и возврата избирательного залога, как и порядок, касающийся сбора подписей избирателей, направлен на исключение из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей.

Установление избирательного залога предоставляет дополнительную возможность для лица зарегистрироваться в качестве кандидата, не собирая подписи избирателей в свою поддержку и облегчая тем самым процесс регистрации. Это условие в равной мере распространяется на всех кандидатов, оно известно заранее; внесение избирательного залога происходит исключительно на добровольной основе по инициативе самого кандидата; только от кандидата зависит, вносить ли избирательный залог, соглашаясь с указанным законом условием, или зарегистрироваться на основе сбора подписей избирателей. Избрав вариант внесения избирательного залога, кандидат осознанно берет на себя риск, не получив установленного числа голосов избирателей, потерять внесенный залог. Следовательно, невозврат избирательного залога в случае признания выборов несостоявшимися не нарушает конституционные права заявителя.

Выдвинутые кандидаты, списки подлежат регистрации избирательной комиссией. Основания для отказа в регистрации установлены в законе. Такие решения могут быть отменены судом.

Решением суда регистрация может быть отменена в определенных случаях (использование денежных средств помимо избирательного фонда, использование служебного положения, подкуп избирателей, призывы экстремистского характера, сокрытие судимости и др.). Регистрация списка аннулируется, если число кандидатов, снявших свои кандидатуры, превышает 25% списка на федеральных выборах или 50% на выборах в органы субъектов

РФ и местного самоуправления. Кассационные жалобы на решения судов о регистрации рассматриваются судом не позднее дня, предшествующего дню голосования, а регистрация может быть отменена не позднее, чем за два дня до дня голосования.

Зарегистрированный кандидат обладает статусом, гарантированным законом. Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности. Кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, а также работающие в СМИ, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего служебного положения. Кандидаты после регистрации по их личным заявлениям освобождаются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах

Во время проведения выборов кандидаты не могут быть по инициативе администрации (работодателя) уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу. Время участия кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации кандидатом.

Кандидат после регистрации не может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного наказания, налагаемым в судебном порядке. При даче согласия прокурор обязан известить избирательную комиссию, осуществившую регистрацию кандидата.

Предвыборная агитация. Граждане РФ, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за или против любого кандидата, избирательного объединения. Она начинается за 28 дней до дня голосования, а прекращается за один день до этого дня.

Кандидатам и избирательным объединениям гарантируются равные условия доступа к СМИ.

Предвыборная агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения предвыборных мероприятий, в том числе собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и распространения агитационных печатных материалов.

Но в предвыборной агитации не могут участвовать, например, члены избирательных комиссий, государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, представители СМИ (Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 октября 2003 г. указал, что это не лишает журналистов права распространять информацию о кандидатах).

Рассматривая взаимосвязь свободных выборов со свободой слова, Конституционный Суд РФ (постановление от 14 ноября 2005 г.) указал, что, поскольку выборы могут считаться свободными, только если гражданам реально гарантированы право на получение и распространение информации и свобода выражения мнений, законодатель, обеспечивая указанные права, обязан соблюдать баланс конституционно защищаемых ценностей - права на свободные выборы и свободы слова и информации, не допуская при этом неравенства и несоразмерных ограничений.

Этому корреспондируют и правовые позиции Европейского Суда по правам человека, сформулированные им в ряде решений, посвященных распространению информации в период избирательной кампании.

Кандидат, избирательное объединение имеют право на бесплатное предоставление им эфирного времени по каналам государственных и муниципальных телерадиокомпаний, осуществляющих телевизионное и радиовещание на территории соответствующего избирательного округа, на равных основаниях. Кандидат не вправе использовать предоставленное ему эфирное время для призывов голосовать против других кандидатов или списков, описания негативных последствий в случае избрания других кандидатов, распространения негативной информации о других кандидатах и т.д.

Кроме того, кандидаты имеют право на основании заключенного с государственной телерадиокомпанией договора получить за плату эфирное время сверх эфирного времени, предоставляемого бесплатно. Условия оплаты по отношению к кандидатам и избирательным объединениям должны быть равными. Порядок предоставления эфирного времени кандидатам, избирательным объединениям по каналам государственных телерадиокомпаний определяется законами.

Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны содействовать зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, инициативной группе по проведению референдума в организации и проведении собраний, встреч с избирателями, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий.

При проведении предвыборной агитации не допускаются злоупотребление свободой массовой информации, агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, призывы экстремистского характера, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны. Агитационные материалы не могут содержать коммерческую рекламу.

Избирательные комиссии контролируют соблюдение установленного порядка проведения предвыборной агитации.

В течение пяти дней до дня выборов, включая день голосования, опубликование результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и иных исследований, связанных с выборами, запрещается.

Финансирование выборов. Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов соответствующего уровня производятся за счет средств, выделяемых из соответствующего бюджета.

Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. Избирательные объединения, инициативные группы по проведению референдума также обязаны создавать избирательные фонды.

Избирательные фонды кандидатов могут создаваться за счет:

* собственных средств кандидата или избирательного объединения;

* средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением;

* добровольных пожертвований граждан и юридических лиц.

Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений:

* иностранным государствам и иностранным организациям;

* иностранным гражданам, за исключением случаев, когда они, согласно закону, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

* лицам без гражданства;

* гражданам РФ, не достигшим возраста 18 лет;

* российским юридическим лицам с иностранным участием, если доля иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30% на день официального опубликования решения о назначении выборов;

* международным организациям и международным общественным движениям;

* органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

* государственным и муниципальным учреждениям и унитарным предприятиям;

* юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля России, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 30% на день официального опубликования решения о назначении выборов;

* воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам;

* благотворительным и религиозным организациям;

* анонимным жертвователям;

* юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один год до дня голосования на выборах или референдуме. Законом устанавливаются предельные размеры средств, перечисляемых в фонды, и порядок их расходования.

Соответствующая избирательная комиссия до дня выборов обязана периодически публиковать в СМИ сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Кандидат, избирательное объединение после опубликования результатов выборов обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию итоговый финансовый отчет о размерах и всех источниках создания своих избирательных фондов, а также о всех произведенных расходах.

Все денежные средства, создающие избирательный фонд, перечисляются на специальный счет в банке или кредитном учреждении, который открывается кандидатом или избирательным объединением с разрешения соответствующей избирательной комиссии после регистрации кандидата (списка кандидатов). Порядок открытия и ведения указанных счетов, учета и отчетности по средствам избирательных фондов устанавливается Центральной избирательной комиссией РФ по согласованию с Центральным банком РФ.

Порядок голосования, подсчет голосов избирателей, установление результатов выборов и их опубликование. Время начала и окончания голосования устанавливается законом. Продолжительность голосования не может составлять менее 10 часов.

О времени и месте голосования участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее, чем за 20 дней до дня его проведения через СМИ или иным способом, а при проведении досрочного и повторного голосования в сроки, установленные законом, но не позднее, чем за пять дней до голосования.

Каждый избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Голос подается за или против кандидата, существовавшая ранее в бюллетенях графа «против всех» в 2006 г. была отменена. Участковая избирательная комиссия обязана обеспечить всем избирателям возможность участвовать в голосовании, в том числе лицам, которые по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не могут прибыть в помещение для голосования. Такое голосование осуществляется с соблюдением определенных требований. Организация голосования вне помещения для голосования должна исключать возможность нарушения избирательных прав гражданина, а равно искажение волеизъявления избирателя.

Закон закрепляет гарантии тайны голосования. Заполненные избирательные бюллетени опускаются избирателями в избирательные ящики, которые должны находиться в поле зрения членов участковой избирательной комиссии и наблюдателей. Член участковой избирательной комиссии немедленно отстраняется от участия в ее работе, а наблюдатель удаляется из помещения для голосования, если они нарушают тайну голосования или пытаются повлиять на волеизъявление избирателя. Решение об этом принимается участковой избирательной комиссией. Вместо голосования с использованием бюллетеней может проводиться электронное голосование. Порядок такого голосования и подсчета голосов устанавливается Центральной избирательной комиссией.

Подсчет голосов избирателей осуществляется членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса на основе поданных избирателями избирательных бюллетеней. При подсчете голосов избирателей участковая избирательная комиссия признает недействительными избирательные бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателей, а также избирательные бюллетени неустановленной формы. Члены участковой избирательной комиссии подсчитывают и заносят в протоколы результаты голосования по установленной форме.

В целях исключения возможности фальсификации итогов голосования, подсчет голосов избирателей начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой избирательной комиссии, а также наблюдатели, избирательные объединения и иностранные (международные) наблюдатели.

После подсчета голосов избирателей участковая избирательная комиссия составляет протокол об итогах голосования, данные всех таких протоколов суммируются вышестоящей комиссией. На основании этих данных определяются итоги голосования и результаты выборов в соответствующих комиссиях.

Выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если:

1) голосование проводилось по одной кандидатуре, но за нее проголосовало менее 50% избирателей;

2) менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов;

3) за списки кандидатов, получивших согласно соответствующему закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50% или менее голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу;

4) все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования;

5) если законом предусмотрено повторное голосование, а в бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один не получил необходимое число голосов избирателей.

Соответствующая избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов, референдума субъекта РФ, местного референдума недействительными:

1) если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума;

2) если они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых включают не менее чем одну четвертую часть общего числа избирателей избирательного округа;

3) по решению суда.

Вся документация избирательных комиссий всех уровней, включая избирательные бюллетени, подлежит хранению в течение сроков, установленных законодательством. Сроки хранения избирательных бюллетеней не могут быть менее одного года, а протоколов избирательных комиссий - менее одного года со дня объявления даты следующих выборов.

Итоги голосования по каждому избирательному участку, результаты выборов по избирательному округу должны предоставляться для ознакомления любому избирателю, кандидату, наблюдателю или представителю средств массовой информации.

Законом регулируется также порядок проведения повторных и дополнительных выборов, повторное голосование. Повторные выборы проводятся, если выборы признаны несостоявшимися или недействительными, а также в случае выбытия кандидатов, не избранных на общих выборах. Дополнительные выборы назначаются в округе при досрочном прекращении полномочий депутата, избранного в этом округе.

Ответственность за нарушение избирательных прав граждан. Решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд. Суд может отменить решение соответствующей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума или иное решение комиссии.

Решения и действия комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть также обжалованы непосредственно в вышестоящую комиссию. Законом установлена ответственность лиц, осуществляющих фальсификацию итогов голосования, а также лиц, которые путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом препятствуют свободному осуществлению гражданином Российской Федерации права избирать и быть избранным.

Ответственности подлежат также лица, распространяющие заведомо ложные сведения о кандидатах или совершающие иные действия, порочащие честь и достоинство кандидатов, а равно лица, проводящие агитацию в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования либо препятствующие работе избирательных комиссий или голосованию на избирательных участках и др. Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, как и фальсификация избирательных документов или неправильный подсчет голосов, карается Уголовным кодексом РФ (ст. 141 и 142). Кодекс РФ об административных правонарушениях установил наказание штрафами различных размеров за разные виды нарушений при проведении выборов и референдумов.

Ответственность за нарушение избирательных прав граждан

Анализ федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов о выборах, принимаемых в Российской Федерации, свидетельствует о том, что они не только закрепляют права избирателей, обеспечивающие свободное волеизъявление граждан на выборах, но и определяют основные гарантии реализации этих прав, выражающиеся в правовом, организационном, информационном и ином их обеспечении.

Среди этих гарантий важнейшее место занимает право избирателей на обжалование нарушений их прав и установление государством ответственности за нарушение избирательных прав.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено (ст. 63), что избиратели вправе обращаться в суд с жалобами на решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие их права.

Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и ее должностных лиц обжалуются в Верховный Суд Российской Федерации, решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти и должностных лиц этих избирательных комиссий - в суд субъекта Российской Федерации, решения и действия (бездействие) иных избирательных комиссий - в районные суды. Решения суда обязательны для исполнения соответствующими избирательными комиссиями.

Решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы избирателями в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов).

В случае если вышестоящая избирательная комиссия отсутствует, решения или действия (бездействие) территориальной избирательной комиссии или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, а решения или действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан, - в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Вышестоящая избирательная комиссия, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации вправе принять решение по существу жалобы. Предварительное обращение в эти комиссии не является обязательным условием для обращения в суд.

В случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения избирателя с аналогичной жалобой в избирательную комиссию она приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления в законную силу решения суда. Суд извещает избирательную комиссию о поступившей жалобе.

Решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. В случае если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. По жалобе на решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает ответственность за нарушение прав избирателей (ст. 65).

Согласно этой статье лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению избирателем права избирать и быть избранным; использующие преимущества своего должностного или служебного положения в целях избрания; принуждающие избирателей или препятствующие им ставить подписи в поддержку кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, а также участвующие в подделке данных подписей; осуществляющие подкуп избирателей; своевременно не сформировавшие и не уточнившие сведения о зарегистрированных избирателях (списки избирателей) перед направлением указанных сведений в соответствующие территориальные избирательные комиссии; распространяющие заведомо ложные сведения о кандидатах или совершающие иные действия, порочащие честь и достоинство кандидатов; нарушающие права членов избирательных комиссий, в том числе с правом совещательного голоса, наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей, доверенных лиц кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, средств массовой информации, в том числе право на своевременное получение информации и копий избирательных документов; нарушающие правила проведения предвыборной агитации, в том числе лица, проводящие агитацию в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования; нарушающие правила финансирования избирательной кампании, в том числе лица, задерживающие перечисление средств избирательным комиссиям, кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам; препятствующие или противодействующие или противозаконно вмешивающиеся в работу избирательных комиссий либо деятельность членов комиссий, связанную с исполнением ими своих обязанностей; препятствующие голосованию на избирательных участках; нарушающие тайну голосования; принуждающие избирателей голосовать вопреки их собственному выбору; осуществившие подлог избирательных документов, составившие и выдавшие заведомо ложные документы, осуществившие заведомо неправильный подсчет голосов или установление результатов выборов, не представившие или не опубликовавшие сведения об итогах голосования вопреки возложенным на них обязанностям; нарушающие права избирателей на ознакомление со списком избирателей; выдающие избирателям избирательные бюллетени в целях предоставления им возможности голосования за других лиц; не представляющие или не публикующие отчеты о расходовании средств на подготовку и проведение выборов, финансовые отчеты избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и финансовые отчеты о расходовании бюджетных средств, выделенных на проведение избирательной кампании, а также работодатели, отказывающие в предоставлении предусмотренного законом отпуска для участия в выборах, - несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Особенности избирательного процесса в России

В соответствии с п.3 ст.3 Конституции Российской Федерации "высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы". Новейшая история России демонстрирует неоспоримые свидетельства ключевой роли института свободных выборов. Многие позитивные перемены в нашей стране произошли именно потому, что качественное и регулярное проведение выборов становится одним из базисных условий обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации.

Вопрос об отношении к выборам является также вопросом об отношении к демократии. Как показывает политическая практика, в условиях политических кризисов, противостояния в обществе выборы являются важнейшим инструментом восстановления гражданского мира. Только они позволяют установить истинную расстановку политических сил, их фактическое, а не декларируемое влияние на общественные процессы. Отступление от этой демократической формулы, пренебрежение ею порождает кризисные процессы. Выборы обходятся государству довольно дорого, но конфронтация и монополия на власть обходятся народу еще дороже.

По мнению председателя Центризбиркома России А.А.Вешнякова, "демократическое развитие обрывается тогда, когда место гражданина с бюллетенем занимает человек с ружьем".

Первые по настоящему всеобщие, бесцензовые выборы состоялись в России в Учредительное Собрание, первое и единственное заседание которого состоялось 5 января 1918 года. Результаты тех выборов не удалось использовать для формирования реального демократического механизма работы власти и предотвращения гражданской войны. Спустя 70 лет возможность проведения альтернативных выборов появилась в избирательных законах СССР. В 1989-1990 годах состоялись выборы, в ходе которых впервые за много лет возникла конкуренция, реальное соперничество нескольких кандидатов.

В 1993 году Россия пережила острый политический кризис, обусловленный жестким противостоянием властей. Конфронтация между несколькими крупными политическими силами, и в конечном счете, между ветвями власти до предела обострила социально-политическую ситуацию в государстве и обществе, подвела его к опасной черте.

В условиях тех драматических событий выборы парламента и всенародное голосование по проекту новой Конституции Российской Федерации стали единственным средством выхода из кризиса, еще раз доказав действенность демократических инструментов разрешения кризисных ситуаций.

Новая российская Конституция 1993 года определила правовой фундамент для формирования органов государственной власти, для выстраивания избирательной системы.

В 1995-1996 годах прошли две федеральные избирательные кампании по новому избирательному законодательству - парламентская и президентская.

Определенное время само проведение этих выборов было под вопросом. В политической жизни России столкнулись два подхода: один, нацеленный на развитие демократических начал, укрепление выборной демократии и другой, связанный с привычным использованием административных рычагов, "указного права". Тогда довольно громко звучали призывы от высоких должностных лиц отложить проведение выборов, продлить полномочия - сначала депутатов, а потом и Президента. По сути дела под угрозу было поставлено соблюдение норм Конституции. Однако возобладали правовой подход и верность демократическим принципам формирования власти.

В ходе парламентской избирательной кампании 1995 года ЦИК России зарегистрировала федеральные списки 43 избирательных объединений и блоков против 13 в 1993. Представители четырех из них, получив наибольшую поддержку избирателей и преодолев пятипроцентный барьер, заняли депутатские места в Госдуме (в 1993 году в числе победителей было восемь избирательных объединений и блоков).

В 1995 году произошло почти десятипроцентное повышение активности избирателей в сравнении с 1993 годом, свидетельствующее о повышении интереса и доверия избирателей к институту выборов, к механизмам демократии. Эта тенденция подтвердилась и на президентских выборах в 1996 году. И в первом, и во втором турах голосования на этих выборах активность избирателей была высокой - на уровне 69-70 процентов. В 2000 году активность избирателей составила 69 процентов.

Особенностью кампании по выборам депутатов Государственной Думы в 1999 году стало острейшее столкновение политических, корпоративных интересов. В средствах массовой информации разразились "информационные войны", в ходе которых применялись изощренные приемы "телекиллерства" по дискредитации политических оппонентов. По итогам выборов в Государственную Думу вошли представители шести политических партий и объединений.

2000 год вошел в историю выборов как год досрочных выборов Президента Российской Федерации. Особенность кампании заключалась в том, что впервые в России передача полномочий высшего должностного лица в государстве другому гражданину произошла на основании прямого народного волеизъявления. Это было событием огромной важности, прецедентом, подтвердившим незыблемость демократического порядка передачи власти.

В субъектах Федерации также проводятся выборы руководителей исполнительной власти, законодательных собраний, органов местного самоуправления. Последним субъектом РФ, в котором была избрана государственная власть, стала Чеченская Республика, где 5 октября 2003 года состоялись выборы президента республики.

Периодичность избирательных кампаний всех уровней, ограниченность по срокам занятия выборных должностей, напряженность борьбы на выборах, порой с применением грязных приемов, немалые расходы государственных и местных бюджетов на обеспечение выборов подчас вызывают у граждан и политиков сомнения по поводу необходимости проведения выборов. Мировой опыт, в том числе российский, свидетельствует о том, что несменяемая, назначаемая власть - это власть, в наибольшей степени подверженная коррупции. Властные структуры, не зависящие от избирателя, быстро проникаются духом кастовости, круговой поруки. Решающей гарантией от установления монополии коррумпированной бюрократии является рядовой гражданин, который в условиях реальной состязательности кандидатов, партий свободно и сознательно определяет, кому можно доверить власть, кто способен распорядиться ею в интересах общества и государства.

Российское избирательное законодательство.

Демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.

В 1993 году вопросы избирательного права регулировались посредством указов Президента России. Смешанная избирательная система выборов депутатов Государственной Думы появилась именно в этот период.

Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года положило начало обновлению всей российской правовой системы. Переход к новым демократическим институтам народовластия потребовал разработки нормативно-правовой базы проведения референдума и свободных выборов - высших непосредственных форм осуществления народом своей власти. В соответствии со ст. 19 Конституции Российской Федерации "Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности".

Статья 32 Конституции России предоставляет гражданам Российской Федерации "право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме... Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда".

В соответствии с действующим законодательством выборы являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению. Выборы и референдумы организуют и проводят комиссии. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

В результате обобщения и анализа опыта избирательных кампаний была разработала комплексная программа совершенствования и развития законодательства о выборах, которая была полностью реализована путем разработки и принятия соответствующих федеральных законов.

Федеральный закон от 11 июля 2001 года "О политических партиях" заложил основы современной партийной системы Российской Федерации, установил требования к политическим партиям и обеспечил им статус основных участников избирательного процесса.

Федеральный закон от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" принципиально усовершенствовал правовую базу выборов и референдумов. Ряд статей этого закона касается повышения роли партий в избирательном процессе. Вводится пропорциональная система выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении не менее половины депутатских мандатов. Воздвигнуты дополнительные преграды на пути злоупотребления так называемым административным ресурсом. Существенно обновлен порядок формирования избирательных комиссий. Главная цель преобразований - сделать избирательные комиссии более независимыми от органов власти и должностных лиц. Положения закона направлены на совершенствование избирательной системы Российской Федерации в целом: сокращены сроки федеральных избирательных кампаний, уточнены понятия "предвыборная агитация" и "информационная деятельность", закреплен только судебный порядок отмены регистрации кандидата исключительно за грубые нарушения, раскрывается понятие "фальсификация итогов голосования" и предусматривается уголовная ответственность за это деяние.

В соответствии с новым Федеральным законом об основных гарантиях были разработаны и приняты качественно новые законодательные акты - Федеральный закон от 20 декабря 2002 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Федеральный закон от 10 января 2003 года "О выборах Президента Российской Федерации", предусматривающие дополнительные меры по организации ведения общественного контроля за подведением итогов голосования, в том числе через открытую публикацию итогов голосования со всех избирательных участков в сети Интернет. Избирательным законодательством предусмотрено, что на выборах, в том числе при установлении итогов голосования, может применяться Государственная автоматизированная система Российской Федерации "Выборы". Для урегулирования порядка применения этой системы был разработан и уже действует Федеральный закон от 10 января 2003 года "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы".

Важным шагом, логически завершающим программу совершенствования законодательства о выборах и референдумах, явилось принятие в июне 2003 года Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В этом законодательном акте, в частности, введена уголовная ответственность за финансовые нарушения в крупных размерах, а также за вмешательство должностных лиц с целью повлиять на решения избирательных комиссий, сокращены с 30 суток до 5 сроки рассмотрения судом дел по привлечению к административной ответственности, предусмотрена возможность приостановления выпуска СМИ до дня голосования по судебному решению за систематические нарушения, совершаемые во время избирательных кампаний.

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации существует прошедшая этапы становления и совершенствования, нацеленная на дальнейшее развитие демократических институтов нормативно-правовая база проведения выборов и референдумов, соответствующая международным избирательным стандартам.

Выборы являются основополагающим средством формирования органов Российской Федерации.

Органы государственной власти формируются двумя способами: путем выборов и путем назначения. Однако и назначения на высшие посты в органах исполнительной и судебной власти осуществляются выборными органами. Таким образом, выборы дают высшую избирательную легитимность всей структуре органов государственной власти. В Российском государстве на федеральном уровне прямым способом избирается одна палата Федерального собрания – Государственная Дума и глава государства – Президент Российской Федерации. Именно в них воплощается высшая властеобразующая воля народа и от них дается главный импульс формированию всей исполнительной и судебной власти на федеральном уровне. На выборной основе формируются органы государственной власти в субъектах Федерации, а также органы местного самоуправления. Отсюда исключительно важное значение выборов на всех уровнях.

Выборы, как и референдум, представляют собой узаконенную форму прямого народного волеизлияния, важнейшее проявление демократии. Через выборы граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти и тем самым реализуют свое право на участие в управлении государственными делами. Гражданское общество, основанное на плюрализме мнений и интересов людей, не в состоянии обеспечить добровольного законопослушания граждан, избежать острых социальных взрывов, а может, и кровавых столкновений, если органы государственной власти не будут образованы на справедливой выборной основе с участием самих же граждан. Демократические выборы – это антипод гражданской войны и силового решения вопроса о власти.

Свободные демократические выборы чужды тоталитарному государству. В фашистских и коммунистических государствах порой проводились формальные “выборы”, которые являли собой сплошной фарс. Выборы не давали возможности выбора между разными кандидатами, они проводились под контролем властей, их итоги часто фальсифицировались. В советский период, например, “народные избранники” традиционно получали по официальным данным 98-99 процентов поданных голосов, партийные органы подбирали верных себе кандидатов якобы для зеркального отображения в представительных органах всех социальных групп населения.

Выборы непосредственно отражают политическую систему и со своей стороны влияют на неё. Вся их организация и порядок определения результатов голосования тесно связаны с политическими партиями. Различаются, например, избирательные системы и проводимые на их основе выборы при двухпартийной и многопартийной системах. Выборы позволяют гражданам уяснить подлинный смысл программ политических партий, борющихся за власть. Через них, и только через них, выявляется воля большинства народа, на основе которой может быть создана демократическая власть.

Понятие выборов, избирательного права и избирательной системы

Выборы – важнейшая форма прямой демократии, а также один из способов формирования государства.

Конституция Российской Федерации не содержит специальной главы, посвященной организации выборов в стране. Однако отсутствие в ней такой главы вовсе не означает, что в её тексте не отражены основные положения избирательного права Российской Федерации. Принципы и нормы, устанавливающие исходные положения избирательного права, закреплены в главах, посвященных основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина, системе органов государственной власти. Наличие их в Конституции обеспечивает демократический характер формирования органов государства; вместе с тем такие принципы и нормы служат основой для текущего законодательного регулирования.

Основополагающим законодательным актом такого регулирования является Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”.

Без преувеличения можно сказать, что от соблюдения и исполнения этого закона зависит качественный состав депутатского корпуса, его работоспособность и принципиальность в решении государственных дел. Собственно, это относится и к другим высшим должностным лицам Российской Федерации и её субъектов, избираемым российскими гражданами. Пока результаты предшествующих избирательных компаний неутешительны: многие лица избранные во властные структуры государства, не оправдали доверия своих избирателей, не выполнили своих предвыборных обещаний и не освободились от сложившихся в прошлом стереотипов. О каких бы проблемах ни говорили кандидаты, решение этих проблем в значительной степени зависит от того, насколько они компетентны в них, насколько способны квалифицированно использовать свои полномочия, придя к власти. О прежних функционерах властных структур государства у избирателей уже сложилось негативное мнение. Ведь если не выполняются данные ими обещания, если годами назревают и не решаются проблемы, если обмануты ожидания людей на улучшение их жизненных условий, а их законные требования сплошь и рядом наталкиваются на барьеры президентский указов, постановлений и распоряжений правительства, инструкций министров и ведомств, то как ещё можно оценить их деятельность? Разумеется, только радикально обновить высшие эшелоны власти. И здесь правовым подспорьем должен послужить Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”.

Исходя из положений закона, граждане России могут в полной мере воспользоваться своим избирательным правом и теми гарантиями, которые обеспечивают его беспрепятственную реализацию. Собственно, требованиями закона должны руководствоваться все иные объединения, должностные лица, кандидаты и их доверенные лица, наблюдатели в процессе проведения избирательной компании.

Вместе с тем нельзя не отметить, что является отражением субъективной позиции его разработчиков.

Первая глава Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” посвящена общим правовым положениям, имеющим основополагающее значение при решении вопросов, связанных с обеспечением избирательных прав российских граждан. В ней сформулированы пределы действия закона, раскрывается содержание основных терминов, используемых в нем, провозглашаются принципы участия граждан в выборах.

Общие положения, содержащиеся в первой главе, определяют содержание и сферу применения всех остальных норм закона.

Главные вывод из специфики норм первой главы закона в процессе из реализации заключается в том, что ни одна из её статей, ни деятельность властных структур государства или общественных объединений не могут противоречить закреплённому в Конституции РФ положению, согласно которому высшим непосредственным выражением власти народа являются, помимо референдума, свободные выборы. Это подчеркивается и в преамбуле федерального закона. В частности, в ней говорится, что “демократические свободные выборы в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления Российской Федерации являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти”.

Основное содержание ст. 1 сводится к тому, что Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” не могут противоречить нормативно-правовые акты, издаваемые как на федеральном, так и на региональном уровне. Избирательные права граждан Российской Федерации и их гарантии могут быть изменены только путем принятия нового федерального закона. При всей кажущейся позитивности этого императивного предписания все же обращает на себя внимание одно немаловажное обстоятельство: оно не обставляется указанием на Конституцию РФ как на незыблемую правовую основу избирательных прав и гарантий граждан Российской Федерации, в строгом соответствии, с которой и может быть принят такой закон. Поэтому связывать изменение избирательных прав и гарантий граждан с принятием обычного федерального закона – значит вольно или невольно ставить под сомнение верховенство Конституции РФ. И вообще не понятно, какой смысл вкладывается в понятие “изменение избирательных прав и гарантий”. Ведь согласно ст. 2 настоящего закона, под избирательными правами граждан следует понимать их конституционное право избирать и быть избранными. Ну, а если это конституционное право, то оно может быть изменено только федеральным конституционным законом, который вносит изменения и дополнения в Конституцию.

Особенностью закона является и тот факт, что он предусматривает его изменение на региональном уровне. Это имеет место только лишь в том случае, когда федеральный закон обогащается законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти, т.е. в случае установления ими дополнительных гарантий избирательных прав граждан.

И все же, несмотря ни на что, верховенство и незыблемость Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” являются правовой гарантией против посягательства со стороны соответствующий властных структур государства и должностных лиц на свободное и беспрепятственное проведение выборов, равноправие граждан, принимающих участие в них.1

Полная свобода воли в избирательной компании является правовой основой демократических выборов, непременным условием правомерности депутатских мандатов, занятия теми или иными гражданами выборных должностей.

Отсюда и задача федерального закона – закрепить основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации. Многолетняя практика по формированию представительных органов государства показывает, что там, где нет реальных гарантий избирательных прав граждан, там неизбежны формализм, фальсификация выборов, пассивность избирателей.

Гарантированность избирательных прав граждан способствует формированию их правового менталитета, стимулирует активность в избирательной компании, чувство ответственности за ее результаты.

Но главное заключается в том, что закон обязывает должностных лиц строго руководствоваться его нормами и не прибегать к аппаратным играм в процессе подготовки и проведения выборов.

Раскрытие специфического содержания основных терминов, применяемых в законе, позволяет правильно использовать его нормы, понять их смысл и практическую значимость.

Так, раскрывая содержание термина “выборы в Российской Федерации”, закон чётко фиксирует круг тех организационно-правовых мероприятий, которое им покрываются. Это не только голосование избирателей при выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, но и действия граждан Российской Федерации, избирательных комиссий и органов государственной власти по составлению списков избирателей, выдвижению и регистрации кандидатов, проведению предвыборной агитации, голосованию и подведению его итогов и т.п. Как видим, голосование и подведение его итогов – это только одна из составных частей выборной компании. Поэтому участие граждан в федеральных выборах – это разнообразные формы их деятельности, связанные с поэтапным решением вопросов при формировании выборных органов государства. Разумеется, сказанное вовсе не исключает использование термина “выборы” в узком смысле слова, в смысле голосования и подведения его итогов.

Что же касается раскрытия содержания понятия “избирательное право”, то представляется, что это сделано в законе не совсем удачно. В частности, термин “избирательные права” выражен в многочисленном числе, а сводится он к единичному. Это все равно, что сказать: граждане – это гражданин, принадлежащий к определенному государству

В обиходе понятие “избирательное право” часто употребляется как идентичное, понятию “избирательная система”. Да эти два понятия во многом совпадают. Тем не менее, определенное различие между ними все же имеется.

Понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведение выборов и определения результатов голосования. Термин “избирательная система” имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом узком смысле различаются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы. В рамках этих основных систем в каждой стране существуют весьма существенные особенности, часто устанавливающие по существу совершенно отдельную и неповторимую избирательную систему.

Понятие избирательного права тоже употребляется в широком и узком смысле. В широком смысле это опять же вся совокупность норм и правил, регулирующих избирательный процесс от начала и до конца, в этом смысле образуется обширный институт конституционного права, а в узком смысле – нормы, регулирующие порядок предоставления права участия в выборах (активное и пассивное избирательное право). Активное избирательное право – это право избирать, а пассивное – право быть избранным.

Всеобщим признается такое избирательное право, при котором все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах. Специальные условия, которые ограничивают это право, называются цензами. Российскому избирательному праву известны два вида цензов: возрастной ценз и ценз оседлости (проживание на соответствующей территории в течение определенного срока).

В Российской Федерации активное избирательное право предоставляется федеральными законами гражданам, достигшим 18 лет. Поскольку эта форма не является конституционно - установленной, в Государственной Думе уже обсуждалось предложение о внесении поправки в Федеральный закон о выборах Президента РФ, снижающей возраст для участия в выборах с 18 до 16 лет. Следует отметить, что такой низкий возрастной ценз установлен только в нескольких странах мира, в то время как в большинстве стран он равен 18 годам или даже превышает 18 лет (до 21 года). Из лиц, обладающих активным избирательным правом, образуется избирательный корпус, или электорат. Этим понятием охватываются также граждане Российской Федерации, проживающие за ее пределами.

Предоставление гражданам активного избирательного права не означает принуждения их к участию в выборах (обязательный вотум). Гражданин свободен в решении вопроса об участии или неучастии в выборах, чем достигается добровольность участия граждан в выборах. В отличие от многих зарубежных государствах (Австралия, Бельгия, Греция и др.) в России обязательный вотум не предусмотрен. В то же время для многих избирательных компаний особенно в субъектах Федерации, характерно массовое неучастие избирателей в выборах, которое в конституционном праве обозначают термином “абсентеизм” (от англ. слова, означающего отсутствие). Неучастие в выборах может иметь значение определенного политического бойкота, но чаще оно выявляет элементарную апатию или отсутствие политической культуры. Для того, чтобы не допустить срыва выборов в результате абсентеизма избирателей и обеспечить легитимность избираемого органа, российское законодательство устанавливает обязательный процент участия зарегистрированных избирателей ниже которого выборы признаются недействительными (например, при выборах Президента Российской Федерации это 50 процентов, при которых депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу – 25 процентов. В субъектах Федерации эта норма часто ниже.

Что же касается пассивного избирательного права, то оно основывается на дополнительных условиях, установленных Конституцией Российской Федерации, законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Субъектам Федерации, которые вправе принимать собственные избирательные законы, федеральным законом предписано, что при выборах в их законодательные (представительные) органы государственной власти минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года, а при выборах главы исполнительного органа государственной власти (Президента) – 30 лет. При выборах главы местного самоуправления требуемый федеральным законом минимальный возраст не может превышать 21 года.1 В этих нормах заключены гарантии для молодых граждан, желающих выдвинуть свою кандидатуру в парламент или на должность главы исполнительной власти.

Пассивное избирательное право ограничивается и рядом других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Так, депутатами законодательных органов не могут быть судьи, прокуроры, должностные лица органов исполнительной власти. Военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и налоговой полиции, работники прокуратуры РФ могут быть избраны депутатами Государственной Думы, главами администраций субъектов РФ, депутатами законодательных органов субъектов РФ, должностными лицами местного самоуправления, но при этом их служба приостанавливается со дня их избрания на срок полномочий. Данное правило установлено Указом Президента РФ от 30.05.97 г.

Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации. Установлено, что гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Федеральным законом установлено одно общее ограничение активного и пассивного избирательного права. Не имеются права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако после отбытия наказания по приговору суда гражданину возвращаются избирательные права в полном объеме.

Российское избирательное право не предусматривает верхнего возрастного предела для избрания на выборные должности и в представительные органы. Такие ограничения не свойственны демократическим государствам. Установление такого предела в ряде субъектов РФ неправомерно.

Российским федеральным законом не закрепляется право отзыва депутатов, допускающее возможность досрочного лишения полномочий депутатов избирателями. Это право встречается в демократических странах (США, Австрия), но в целом довольно редко, главным образом из-за сложности его практической реализации и вследствие утвердившейся концепции независимости депутатов.

Равное избирательное право трактуется в Федеральном законе как участие граждан в выборах “на равных основаниях”. Эта скупая формула означает, что все граждане, удовлетворяющие требованиям закона и не отстраненные от участия в голосовании по законным основаниям, имеются равные права и обязанности как избиратели.

Принцип равенства имеет значение, как для активного, так и для пассивного избирательного права. Граждане должны находиться в равном положении при их регистрации как избирателей, при выдвижении кандидатов в депутаты, предоставлении гарантий в ходе предвыборной агитации, при определении результатов голосования и т.д., т.е. на всех стадиях избирательного процесса. Ни одному избирателю нельзя предоставить большего числа голосов, чем другим (это правило известно в конституционном праве как “один человек – один голос”). Все голоса должны иметь “равный вес”, т.е. одинаково влиять на результат выборов. Следовательно, процедуры, касающиеся определения границ избирательных округов, регистрации избирателей или составление избирательных списков, направленные на отстранение или ослабление участия в выборах отдельных лиц, групп или географических районов или на уменьшение числа голосов, являются недопустимыми.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Прямые выборы позволяют гражданам без каких-либо посредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют. Этим прямые выборы отличаются от косвенных или многостепенных, когда избиратели путем выборов образуют некую коллегию выборщиков, которые в свою очередь избирают какого-либо депутата или должностное лицо. Так, в США через каждые четыре года граждане избирают выборщиков в количестве 438 человек, и эти выборщики избирают Президента США. Косвенные или многостепенные выборы нельзя считать явно недемократической формой народного волеизлияния, и не случайно международно – правовые акты в области избирательного права не содержат требования, чтобы выборы обязательно были прямыми. Но прямые выборы предпочтительнее для установления непосредственной связи между избирателями и избираемыми, что в большей степени гарантирует волю избирателей от всяких искажений, исключая возможность каких-либо неожиданностей со стороны промежуточных выборных звеньев.1

Тайное голосование – обязательный атрибут демократической системы выборов, абсолютная привилегия избирателей. Избиратель проявляет свою волю без всякого контроля за ним, давление или запугивание, а также с сохранением своего гарантированного права никому и никогда не сообщать о своем выборе того или иного кандидата. Избирательные бюллетени не подлежат нумерации, никто не вправе пытаться идентифицировать использованный бюллетень, т.е. установить личность избирателя.

В Российской Федерации в отличие, например, от США не применяются машины для голосования, а голосование проводится с помощью избирательных бюллетеней. Для гарантированности тайны волеизъявления избирателя на избирательных участках создаются специально оборудованные кабины для заполнения бюллетеней, в которых не допускается присутствие иных лиц.

Понятие “избирательной системы” и “избирательного права” носят собирательный характер. В Российской Федерации они включают в себя по существу пять различных подсистем, устанавливающих порядок избрания соответствующих органов государственной власти.

порядок избрания Президента Российской Федерации;

порядок избрания депутатов Государственной Думы;

порядок избрания глав администрации субъектов Российской Федерации;

порядок избрания депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации;

порядок избрания органов местного самоуправления.

Каждая их этих подсистем регулируется отдельными правовыми актами, хотя есть и общие для всех источники права. Различия между ними проявляются при определении пассивного избирательного права, порядок определения результатов голосования и по ряду других весьма важных условий.

Важной чертой российского избирательного права (избирательной системы) является то, что в самом главном порядок избрания Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, т.е. без регулирования со стороны субъектов Федерации. Субъектам Федерации предоставлено только право принимать правовые акты по вопросам организации проведения выборов (составление списков избирателей, создание избирательных участков, формирование избирательных комиссий). Этим положение дел в России отличается, например, от такого федеративного государства, как Соединенные Штаты Америки, в котором избирательная система по выборам в федеральные органы власти (Президента США, обеих палат конгресса США) только в общих вопросах устанавливается Конституцией США, а детально регулируется законами самих субъектов федерации (штатов).

Особенностью России является и то, что в отличие от многих (если не большинства) других государств с относительно иными конституциями, в ее Конституции нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы закреплены общие принципы избирательного права – всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании и др. Только в самой форме активное и пассивное избирательное право закреплены в ст. 32 Конституции Российской Федерации, а также ст. 31 при определении порядка избрания Президента Российской Федерации. Между тем незыблемые общие принципы избирательного права в их полном объеме и применительно к выборам во все органы государственной власти страны и местного самоуправления нуждаются не только в законодательных, но и конституционных гарантиях.

Под принципами избирательного права (избирательной системы) понимаются обязательные требования и условия, без соблюдения которых любые выборы не могут быть признаны легитимными.

Легитимность выборов на всех уровнях требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Буквально все этапы избирательного процесса, начиная от создания избирательных комиссий и кончая объявлением результатов голосования, таят опасность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование. Россия не имеет пока значительного опыта проведения избирательных компаний и необходимого доверия населения к органам, организующим выборы. В ходе избирательных компаний возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. В связи с этим законодательство о выборах предусматривает весьма частую возможность обращения в суд.

Избирательное право включает следующие правовые источники:

Конституция Российской Федерации, закрепляющая основные принципы избирательного права и порядок избрания Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 19 сентября 1997 года, включающий общие для Федерации и ее субъектов требования к порядку организации выборов, составляющие основные гарантии избирательных прав граждан. Значение этого Закона исключительно велико: акты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о выборах в свои органы власти, а также о выборах в органы местного самоуправления не могут противоречить настоящему Федеральному закону. Субъекты Федерации могут устанавливать только дополнительные гарантии избирательных прав граждан.

Федеральные законы “О выборах Президента Российской Федерации” от 17 мая 1995 г., “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 21 июня 1995 г. и “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” от 26 ноября 1996 г.

Федеральный конституционный закон “о референдуме” от 10 октября 1995 г., регулирующий порядок реализации права граждан на участие в референдуме и проведения референдума”.

Другие федеральные избирательные законы, например “Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва” от 17 августа 1995 г.

Указы Президента Российской Федерации, которые издаются по вопросам организации и проведения выборов, например, о сроках проведения выборов в Государственную Думу и органы государственной власти в субъектах Федерации, в которых нет собственных законоустановлений, и др.

Нормативные акты Центральной избирательной комиссии, постановления, инструкции и разъяснения, которые детализируют порядок проведения выборов (например, о порядке составления участковой избирательной комиссии, о порядке поступления денежных средств в избирательные фонды и др.).

Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов и принимаемые ими законы, акты глав администраций и избирательных комиссий, регламентирующие порядок избрания глав администраций (президентов) и депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, а также в органы местного самоуправления.

Виды избирательных систем

Как мы уже знаем, в России существуют два основных вида избирательных систем: пропорциональная и мажоритарная.

Первая означает, что депутатские мандаты при выборах в парламент распределяются пропорционально поданным голосам, а вторая – распределение мандатов по избирательным округам на основе большинства поданных голосов (система абсолютного большинства, когда победителям является кандидат, получивший 50 процентов голосов плюс один от проголосовавших избирателей или система относительного большинства, когда победители становится тот, кто получил голосов просто больше, чем любой другой кандидат).

Мажоритарная система имеет одночленные избирательные округа, где побеждает простое большинство голосов. Так происходит в США, Великобритании, Канаде, Австралии и Новой Зеландии, Индии и Японии.

В одночленных округах есть преимущество, заключающееся в возможности объединения десятков мелких партий вокруг одной из двух – консервативной, или лейбористской, республиканской или демократической – традиционных партий.

В странах с пропорциональной избирательной системой используются многочленные округа и места в парламенте распределяются пропорционально проценту полученных голосов в данном округе. В англо-американских одночленных округах победитель получает все места. В многочленных округах победитель получает только причитающийся ему процент голосов.

Пропорциональная избирательная система не дает партиям никакого вознаграждения за то, что эти партии будут держаться вместе. Более того, пропорциональное представительство поощряет даже раскол в партиях и движениях. На выборах 12 декабря 1993 года в Федеральное Собрание в России движение ”Демократическая Россия” выступило четырьмя малыми партиями.

Пропорционально-мажоритарные выборы в один тур при двухпартийной системе дают возможность партиям-лидерам поочередно подниматься на вершину государственной власти. Мажоритарные выборы в два тура позволяют самостоятельно выступать на первом этапе каждой, даже небольшой, партии, что создает условия для формирования многопартийности. Пропорциональная система голосования провоцирует честолюбивые устремления политических лидеров к созданию новых партий. Однако на выборах их намерения ограничиваются получением 5 и выше процентов голосов избирателей. Не набрав их, партия не имеет права быть представлена в парламенте. Многопартийная система России во всех этих отношениях находится еще в стадии формирования.

В российской литературе по правовым вопросам избирательной системы предлагалась следующая альтернатива. Дело в том, что, по мнению Вадима Белоцерковского: малочисленность состава партий и одновременно их многочисленность делает неизбежной их зависимость от номенклатурно-мафиозных кругов, от госвласти и связанных с нею коммерческих структур, к которым должны идти на поклон карликовые партии. Своими силами и деньгами им почти не возможно пробиться в парламент. В этих условиях большинство депутатов оказывается под жестким контролем указанных кругов и структур, и о демократии уже не может быть и речи. Народ в парламенте оказывается некому представлять. В этой ситуации выход из тупика могла бы дать система выборов по производственному принципу. То есть, когда депутаты выдвигаются и избираются на предприятиях, в учреждениях и объединениях работников – “единоличников” – фермеров, писателей, кустарей, адвокатов, частных предпринимателей. Иначе говоря, речь идет о возвращении к системе выборов первозданных Советов, но не классовой, а на общественной основе, чтобы все слои общества были представлены в законодательных органах власти. Частные предприниматели – пропорционально доле частного сектора в валовом продукте.

При выборах по производственному принципу у кандидатов и партий исчезает необходимость искать поддержки у властей и финансовых структур. Для избирательной кампании по месту работы кандидатам не потребуется ни копейки! Не менее важно также, что избиратели всегда будут хорошо знать, за кого они голосуют – ведь это будут их коллеги! - легко смогут контролировать избранных ими депутатов и отзывать, если депутаты станут защищать чужие интересы. При территориальных выборах избиратели округов, работая в различных местах, сорганизоваться для контроля над депутатами практически не способны. При выборах на производственной основе уже не будет иметь значения, сколько в стране партий, отпадает и проблема кворума избирателей. Невозможной сделается и фальсификация результатов.

Таким образом, выборы на обсуждаемой основе способны подорвать господство номенклатуры и мафии над законодательной властью, а вслед за нею – над исполнительной и судебной. Система выборов по производственному принципу уже хорошо отлажены в мире. Они применяются при формировании центральных правлений крупных концернов, имеющих много филиалов, правлений кооперативных объединений и федераций предприятий, принадлежащих работникам. В мире сейчас распространяется мнение, что везде партийно-территориальная система выборов втягивает в кризис, не отвечает современным понятиям о демократии и должна быть реформирована в направлении более прямого представительства различных социальных слоев.

Особенности избирательной системы современной России на современном этапе

Современная избирательная система России очень молода.

Согласно Конституции Российской Федерации избирательное законодательство относится к современному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что при выборах в свои органы государственной власти субъекты Федерации обязаны соблюдать федеральное законодательство о выборах и в то же время самостоятельно принимать такие законы. Такое решение вопроса, с одной стороны, обеспечивает известное единообразие избирательных систем Федерации и ее субъектов, а с другой – порождает различия в избирательных системах субъектов Федерации. Различия можно считать несущественными, но они все же существуют, так что говорить об избирательной системе в субъектах Федерации как о единой для всех системе нельзя. Не лишено основания утверждение о том, что в Российской Федерации действуют одна федеральная избирательная система и 89 избирательных систем субъектов Федерации. К этому следует добавить значительное число не совпадающих во многих деталях избирательных систем по выборам в органы местного самоуправления.

Выборы в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления проводятся в соответствии с конституциями и уставами, законами о выборах, принимаемыми законодательными органами субъектов Федерации. Если же такой закон отсутствует, то выборы органа государственной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления проводятся на основе федерального закона.

Активное и пассивное избирательное право. Выборы депутатов в соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов Федерации, действует на всей территории РФ в силу ее Конституции и федеральных законов. Однако конституции, уставы и законы субъектов Федерации, как правило, ограничивают принцип всеобщности избирательного права, сужая круг лиц, которые вправе голосовать (активное избирательное право) и быть избранными в органы государственной власти субъектов Федерации. Например, в Республике Бурятия (как и в других республиках) введено свое гражданство, и только гражданам Республики Бурятия Конституцией предоставляется право избирать и быть избранными в органы государственной власти Российской Федерации и Республики Бурятия, органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и Республики Бурятия. Во многих субъектах Федерации, где нет собственного гражданства, введено правило, согласно которому правом избирать наделяются только те граждане, которые постоянно проживают на данной территории.

Законодательство субъектов Федерации закрепляет ценз оседлости при выборах депутатов законодательных органов и глав администраций (исполнительной власти). Федеральный закон позволяет субъектам Федерации устанавливать сроки обязательного проживания на своей территории, которые, однако не могут превышать одного года. В соответствии с этим, например, Законом Санкт-Петербурга “О выборах главы исполнительной власти Санкт-Петербурга” закреплено, что губернатором города может быть избран гражданин Российской Федерации, который, отвечая прочим условиям, проживает на территории Санкт-Петербурга в течении одного года, причем факт проживания на этой территории устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако во многих субъектах Федерации требования Федерального закона нарушаются, а число цензов увеличивается. В ряде Республик, Главой Республики или Председателем Государственного Совета составляет не менее 15 лет в Республиках Тыва и Саха (Якутия), не менее 10 лет в Республиках Адыгия, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Коми, Татарстан. В Республике Карелия существует срок – не менее 7 лет до выборов проживание в республике не менее 10 лет после достижения совершеннолетия. В Уставе Москвы установлено, что мэром города может быть избран гражданин, постоянно проживающий в городе не менее 10 лет, в Уставах Курганской, Свердловской, Тамбовской областей этот срок равен 5 годам. Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” установлено, что ограничение пассивного избирательного права, связанное с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории (ценз оседлости), федеральным законом или законом субъекта РФ не допускается. Ранее (24 июня 1997 г.) аналогичное постановление (по “хакасскому делу”) вынес Конституционный Суд РФ.

Порядок проведения выборов и подсчет голосов. Выборы в законодательные органы субъектов Федерации проводятся на основе различных систем подсчета голосов. Встречаются как мажоритарная система абсолютного большинства (одномандатные округа, образуемые на основе единой нормы представительства), так и пропорциональная система. Весьма часты и смешанные системы, когда одна часть депутатов избирается на основе мажоритарной, а другая – на основе пропорциональной системы. Например, выборы в Московскую областную Думу проводятся по одномандатным избирательным округам, в которых избирается 25 депутатов. В Свердловской области одна из палат Законодательного собрания – областная Дума избирается на основе системы пропорционального представительства по общеобластному избирательному округу, а выборы во вторую палату – палату представителей осуществляются на основе мажоритарной системы относительного большинства по избирательным округам на территории области. Таковы особенности, присуще различным избирательным системам субъектов Федерации по выборам депутатов представительных органов государственной власти.

Выборы глав администраций (губернаторов, президентов, глав исполнительной власти) проводятся в двух основных формах: самим населением и законодательными органами субъектов Федерации. Система избрания глав администраций населением во многом напоминает систему избрания Президента РФ: предусматривается избрание того кандидата, который получил больше половины голосов от установленного законом минимума принявших участие в выборах избирателей, возможность второго тура голосования и пр.

Порядок подготовки и проведения выборов с небольшими различиями включает те же стадии, которые установлены федеральным законодательством. Это прежде всего назначение выборов и формирование республиканской (краевой, областной и пр.) избирательных комиссий, которые обычно возлагаются на главу администрации (президента, губернатора) субъекта Федерации.

Образуются участковые избирательные комиссии, которые составляют списки избирателей. Выдвижение и регистрация кандидатов практически принципиально не отличаются от федерального уровня, хотя число требуемых подписей, конечно, меньше. Специальными актами регламентируется предвыборная агитация, с тем чтобы каждому кандидату и избирательному объединению обеспечить равные возможности пользования средствами массовой информации. По общему правилу, соответствующему федеральному уровню, проходит голосование и определение результатов голосования.

Выборы в органы местного самоуправления регламентируются как федеральными законами, так и законодательными актами субъектов Федерации. В соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 года представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Федеральным законом были утверждены Общие положения о выборах в органы местного самоуправления, на основе которых субъекты Федерации ввели конкретные избирательные системы на местном уровне. Так, право быть избранным в органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) предоставлено гражданам с 18 лет, а дата проведения выборов в эти органы определяется органами государственной власти субъектов Федерации. Введены сокращенные сроки для обнародования даты проведения выборов – от 2 месяцев до 2 недель до дня выборов. Для проведения выборов главами местной администрации образуются только территориальная (окружная) избирательная комиссия и участковые комиссии, а для проведения выборов самых низших звеньев (улица, небольшой населенный пункт и др.) – только одна комиссия. Обычно для признания выборов состоявшимися требуется участие не менее 25 процентов зарегистрированных, а избранным считается кандидат, набравший больше голосов, чем его соперник (мажоритарная система относительного большинства). Допускается и безальтернативное голосование, но в этом случае единственный кандидат для своего избрания должен получить более половины голосов избирателей, принявших участие в выборах. Если же субъект РФ не принял закон о выборах в органы местного самоуправления, то порядок таких выборов регулируется Федеральным законом “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” от 26 ноября 1996 г. и прилагаемым к нему Временным положением.

Референдум. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации предусматривают право граждан на непосредственное участие в осуществлении государственной власти в форме референдума. Права граждан на участие в референдуме субъектов РФ закреплены в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 19 сентября 1997 г. Системы проведения референдума во многом повторяют федеральную модель, но в то же время обладают, хотя и не принципиальными, различиями. Для примера приведем соответствующий порядок, предусмотренный Уставом Амурской области. Здесь право на участие областном референдуме и выборах, а также право подписания подписных листов в поддержку народной инициативы имеют граждане Российской Федерации, обладающие избирательным правом и постоянно проживающие на территории области. Референдум области или общее голосование населения области проводятся для принятия закона или решения по важнейшим вопросам государственной или общественной жизни области, входящим в компетенцию законодательной или (и) исполнительной власти области.1

На референдум субъекта РФ могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления. Законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут быть установлены вопросы, подлежащие вынесению на референдум.

В том же время на референдум субъекта РФ, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о формировании состава органов государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления, персональном составе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

На референдум субъекта Российской Федерации не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ, на местный референдум – вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Вопросы, выносимые на референдум субъектов РФ, как и в Российской Федерации в целом, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Указанные вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключала возможность их множественного толкования. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ.

Вопросы, выносимые на референдум субъекта РФ, местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ. Вопросы, выносим на местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ.

Референдум как форма прямого волеизъявления граждан предусматривается также на уровне местного самоуправления, где в его организации и проведении имеются некоторые особенности.