Проблема співвідношення державного управління і місцевого самоврядування

У державно-правовій концепції Драгоманова найпомітніше місце посідали проблеми місцевого самоврядування, звичайно, поряд із його розробками проблем політичної свободи та спробами виробити федеративну програму для України, Росії, а також усієї Східної Європи. Розвиток місцевого самоврядування був для вченого складовою частиною забезпечення політичної свободи. Питання місцевого самоврядування входили до політичних проектів Драгоманова як їх організаційно-адміністративна основа, як базисний рівень діяльності демократичної федеративної держави.

Розглядаючи цю частину драгомановської теоретичної спадщини, виділимо кілька її важливих складових. Це, передовсім, погляд ученого на сутність місцевого самоврядування, його аналіз історичних та сучасних аспектів становища органів місцевого самоврядування в політичній системі суспільства загалом, у системі політичних інститутів зокрема, а також його спроби виділити основні закономірності розвитку місцевого самоврядування в Європі, Північній Америці, у країнах Східної Європи та віднайти засоби до актуалізації історичного досвіду в умовах Російської та Австро-Угорської імперій.

Нарешті, важливі намагання Драгоманова виробити ефективну модель місцевого самоврядування. Оптимальність цієї теоретичної моделі дослідник переважно оцінював з точки зору інтересів української нації, як вони поставали в його розумінні.

Принципові проблеми місцевого самоврядування

Перш за все, Драгоманов розумів, що самоврядування не є самодостатньою системою, а важливою складовою Інститутів політичного суспільства. Воно особливо важливе тим, що в ньому безпосередньо перетинаються інтереси та запити громадян, корпоративних об'єднань, громадських асоціацій, з одного боку, та потреби й інтереси суспільства, нації, держави, з іншого.

На його думку, самоврядування відігравало декілька важливих функцій: інституту виявлення і впровадження громадських ініціатив "на місцях; організатора господарського і культурного життя певних громад, нарешті, представника цих громадянських об'єднань і мешканців певних територій перед державними органами влади. Він слушно нагадував, що в будь-яких практичних діях або в теоретичних розрахунках "'не повинно бути (та й не може бути) забуто, що самоврядування є лише форма, яка повинна бути наповнена реальним змістом: задоволенням потреб населення, економічних і культурних".

Критерієм оцінки становища самоврядування територіальних і національно-територіальних громад у системі державного управління, для нього був ступінь централізації управління в тій чи іншій державі. Створення ефективної системи державного управління, активне залучення до нього громадян, протидію надмірному розростанню бюрократичного апарату і породженим цим процесом явищам адміністративної сваволі, корупції тощо він бачив у неухильному розширенні компетенції та відповідальності органів місцевого самоврядування.

Важливо було враховувати особливості самоврядної території при організації діяльності місцевих органів влади. Визначальними рисами організації системи місцевого самоврядування вчений уважав насамперед економічний характер території, національно-етнічний склад населення, його політичні, соціальні та культурні традиції, у тому числі історичний досвід (або його відсутність) традицій самоврядування. При цьому Драгоманов наполягав, що органи місцевого самоврядування повинні нести відповідальність за свої дії саме перед населенням, яке їх обирає та забезпечує необхідними фінансовими, матеріальними та моральними засобами.

Для майбутньої дієвої організації самоврядування необхідно було теоретично розв'язати питання про обсяг компетенції органів та інститутів місцевого самоврядування, відмежувавши її від сфери відповідальності та повноважень інститутів державного управління в центрі і на місцях. При цьому, вважав Драгоманов, як розміри держави, так і форми її політичного режиму є другорядними чинниками політичної організації суспільства.

"Взагалі сутність питання про централізацію, бюрократію і децентралізацію та самоврядування не у тім, де буде центр і наскільки велика територіальна округа, що йому підлягає, - наголошує він, - а в тому, наскільки велике коло дій громад, міських та обласних земських установ і їх самостійність відносно центральних адміністративних осіб і відомств, де би вони не знаходились. Надмірна ж централізація та бюрократизм з їх шкідливими наслідками можуть так само зручно розвиватися та існувати як у маленькій, так і у великій державі, при близькому, як і при далекому центрі.

Незмінно чітко Драгоманов висловлював застереження щодо того юридичне та інституційно закріпленого мінімуму національної свободи, без якого українські інтереси не могли бути забезпечені в умовах пореволюційної чи реформованої Росії. Щодо завдань цього прогнозованого ним етапу, політичні вимоги Драгоманова вирізняються чіткістю формулювань і не суперечливістю як у його ранніх, так і в пізніших працях. З особливою ясністю ці застереження були висловлені у "Вільній Спілці": "З вищезгаданих принципів політичного перетворення Росії повинні вважатися особливо важливими:

• права людини і громадянина;

• місцеве самоврядування: управління ж всією Росією за посередництвом центральних представницьких зборів, без визнання і забезпечення цих прав і місцевого самоврядування, повинні вважатись так само мало охороняючим свободу та інтереси України зокрема, як і сучасний устрій Російської імперії".

Отже, критикуючи ті чи інші хиби, або недогляди в драгомановському проекті розвитку місцевого самоврядування, треба брати до уваги, що у його працях, присвячених цим проблемам, мова йшла про завдання українського руху на ближчі роки та десятиріччя. Ці цілі мали свідомо поміркований характер на загал не сприятливої для проголошення радикальних вимог на кшталт української незалежності тощо.

До позитивних рис драгомановського теоретичного бачення віднесемо те, що розвиток місцевого самоврядування пов'язувався ним із поглибленням кризи абсолютистсько-монархічних режимів, із піднесенням ліберального руху з посиленням національних і соціальних рухів.

Оцінюючи перспективи розвитку місцевого самоврядування і завдання суспільних сил у боротьбі за його розвиток, Драгоманов висловлює слушні думки про той історичний час, в якому перебуває Росія в календарі розвитку світової, зокрема європейської цивілізації. На цій основі доходить висновку про неминучість змін у її ладі. Здебільшого, ці порівняння мають своєю основою історичний досвід двох європейських країн. На погляд Драгоманова, майбутнє Російської імперії та її народів могло розвиватися за двома моделями, основними, умовно кажучи, сценаріями - "німецьким" і "французьким".