37. Принципал – агентские отношения в государственном управлении.

В основе большинства проблем в сфере государственного управления, решения которых предлагаются теми или иными теориями административного реформирования, лежит хорошо известная экономистам проблема агентских отношений (agency problem). Так называют неизбежное расхождение интересов агента и принципала – лица, поручившего в своих интересах выполнение каких-либо функций агенту. Агентские отношения предполагают действия агента на благо принципала, и возникающий при этом у агента конфликт интересов нуждается в специальных мерах по минимизации. Классическим примером такой проблемы является найм менеджера акционерами.

Проблема агентских отношений существует при любых отношениях агентирования, в бизнесе или в государственном управлении, но именно в государстве она осложняется целым рядом специфических обстоятельств. Эта проблема возникает при любой политической системе, и монарху, диктатору или хунте не намного легче решать её при найме чиновников, чем демократически избранному парламенту.

Во-первых, в отношениях по поводу государственного управления чаще всего вовсе не очевидно, кто именно является принципалом для конкретного чиновника – его начальник, монарх или народ страны, или, допустим, предприниматели той отрасли, которую должен опекать министерский чиновник, или гражданин, «заказавший» ему выполнение «государственной услуги». Такая неопределенность, очевидно, оказывает отрицательное влияние на управление государством.

Точно так же разрушительной для современной корпорации оказывается смена приоритетов наёмного менеджера, когда необходимость соблюдать интересы акционеров (shareholders) меняется на новомодную теорию равного учета интересов всех стейкхолдеров (stakeholders, заинтересованных лиц). В круг стейкхолдеров быстро попадают и акционеры, и трудовой коллектив, и жители окрестных домов, и клиенты, и поставщики, и защитники зелёных насаждений, и любители гренландских китов.

Во-вторых, цепочки агентирования в государстве довольно длинны: народ выбирает своих агентов (депутатов и президента), те назначают или утверждают своих агентов (правительство), которым подчиняются их агенты – чиновники, и т.д. С учетом того, что выборы парламента и президента происходят раз в четыре года, государство оказывается той самой армией, которая всегда готовится к прошедшим сражениям.

В-третьих, в государстве, в отличие от бизнеса, нет, и не может быть, единого «показателя эффективности», при помощи которого можно оценить, как работает данный агент – на благо принципала, или нет. Также к обязанностям агентов-чиновников неприменимы традиционные рыночные показатели эффективности, ведь государство должно делать именно ту работу, с которой вроде бы не справляется рынок.

Одним из следствий перечисленного является то, что чиновник как агент практически все время находится в ситуации конфликта интересов. При этом конфликтуют и поручения, направленные на реализацию разнонаправленных интересов принципалов, и собственные интересы чиновника. Провал в «борьбе с бедностью» всегда может быть объяснен работой над «удвоением ВВП», и наоборот. Провал в развитии демократических институтов объясняется рационализацией и оптимизацией принятия управленческих решений, а низкая результативность госаппарата может быть объяснена инерционностью демократического государства.

Другое следствие проблемы агентских отношений состоит в том, что государственная организация с необходимостью бюрократизируется. Трудно оценить, привело ли конкретное действие чиновника к улучшению исполнения функций государства, но можно проверить, выполнил ли он установленную инструкцию. Поэтому объём инструкций увеличивается, а чиновники вынуждены исполнять их даже в тех случаях, когда они противоречат интересам граждан.

Перечисленные сложности приводят к такой ситуации в государственном управлении, когда:

• добросовестный чиновник не может поставить себе задачи и его работу невозможно оценить – настолько сложно, оказывается, установить, кто является его правильным «заказчиком», или же обнаруживается, что поручения одного или нескольких «заказчиков» конфликтуют между собой (их невозможно одновременно выполнить);

• бюрократические регламенты лишают чиновника возможностей учитывать при решении вопросов конкретные обстоятельства места и времени;

• недобросовестный чиновник, преследуя свои интересы, может выбирать, на каких «заказчиков» ориентироваться и какие из конфликтующих поручений реализовывать.

Отметим, что проблемы государственного управления, понимаемого как операционная деятельность государственных органов, могут быть в очень широких пределах рассмотрены отдельно от той государственной политики, которая реализуется в рамках этой деятельности. Государственная политика представляет собой волю принципалов, следование которой входит в задачу агентов. Политика, как правило, предполагает задание целей деятельности государственных органов, предоставляя им самим в рамках повседневного управления выбрать и реализовать наилучшим образом средства и процедуры достижения этих целей.

Агентские отношения устанавливаются, когда принципал (доверитель) делегирует какие-либо права (например, право использования ресурса) некоему агенту, обязанному в соответствии с формальным или неформальным контрактом представлять интересы доверителя в обмен на определенное вознаграждение. Заметим, что в иерархической структуре любой индивид является одновременно и агентом, и принципалом по мере передачи прав сверху вниз по организационной лестнице (за исключением крайних уровней).

Несовпадение функций полезности (интересов) у принципала и агента, обусловленное ограниченностью ресурсов и неполнотой информации, приводит, в условиях отсутствия эффективных ограничений, к принятию последним решений, неоптимальных с точки зрения доверителя. Обладание агентом большей по сравнению с принципалом информацией о деталях порученных ему задач, собственных возможностях и действиях обусловлено меньшими издержками на ее приобретение. Высокие издержки приведения в исполнение контракта и измерения эффективности результатов деятельности агента создают стимулы к уклонению от контрактных обязательств или оппортунистическому поведению. (Следует отметить также, что даже при отсутствии у агента склонности к уклонению от контрактных обязательств принципал несет издержки по координации деятельности агента.)

«Оппортунистическим можно считать такое поведение, которое направлено на достижение собственных целей агента и не ограничено соображениями морали» [2]. С точки зрения контрактного процесса выделяют два типа оппортунизма: предконтрактный (ex ante) и постконтрактный (expost). В качестве предконтрактного оппортунизма рассматривают неблагоприятный отбор (отрицательная селекция). Ситуация отрицательной селекции достаточно ярко проиллюстрирована Дж. Акелрофом на примере рынка подержанных автомобилей,где информационная асимметрия способствует вытеснению качественного товара некачественным [3]. К постконтрактному оппортунистическому поведению относят моральный (субъективный) риск. Субъективный риск возникает в условиях высоких издержек непосредственного измерения поведения и качественных признаков. Невозможность тотального контроля над поведением агента создает предпосылки для склонности последнего к пренебрежению неизмеряемыми аспектами своих обязанностей (при этом, он может, например, вовремя приходить на работу,имитировать бурную деятельность, готовить хорошие отчеты и т.д.).

Склонность индивидов к соблюдению контракта без внешнего принуждения возникает только в случае, когда издержки нарушения контракта выше издержек его выполнения. А.Н.Нестеренко, с привлечением механизма теории игр, выделяет пять условий такого самоподдерживающегося контракта[4]:

полнота информации о поведении других игроков;

продолжительность (желательная непрерывность) игры;

неизменность состава участников;

наличие угрозы серьезных санкций за несоблюдение правил;

наличие у игроков внутренней социально-психологической установки на невозможность нарушения контракта.

Однако в реальной жизни такая ситуация может возникнуть только в условиях малых групп, в то время как для современной действительности более характерным является неперсонифицированный обмен в больших группах. Таким образом, институциональной реакцией на возможность постконтрактного оппортунистического поведения становится специальная структура контракта, способная принудить к его исполнению и снизить издержки агентских отношений. Эта структура может включать:

доскональное очерчивание рамок допустимого поведение агента;

частичное совпадение интересов агента и принципала (например,долевое распределение прибыли в бизнесе);

залоговые гарантии (агент предоставляет принципалу дополнительные гарантии в качестве страхования от своего возможного оппортунистического поведения);

жесткий надзор принципала за агентом (например, с помощью специальной системы бухгалтерского контроля).

Однако очевидно, что принуждение к соблюдению контракта всегда сопровождается высокими трансакционными издержками, связанными со сбором большого объема информации,поэтому на практике оно редко бывает полным и своевременным.

Проблема«принципал – агент» на уровне государственного управления имеет свою специфику. Для агентских отношений этого уровня характерна значительная протяженность цепочки агентирования. Население страны как принципал в результате выборов делегирует свои полномочия депутатам и президенту, которые, в свою очередь, назначают (утверждают) в качестве своего агента правительство, последнему подчиняются подведомственные чиновники и т.д. Это приводит к неопределенности принципала для конкретного чиновника. В качестве принципала можно рассматривать и непосредственного начальника, и Президента, и отдельные группы граждан, объединенные разными, зачастую противоположными, интересами. Например, отсутствует четкое определение, чьи интересы должен защищать работник министерства – автомобилестроителей или рядовых граждан, предпочитающих более качественные иномарки отечественным автомобилям. Неопределенность такого рода порождает апеллирование к абстрактному «на благо общества», которое в каждом конкретном случае будет трактоваться субъективно.

Развивая проблему неопределенности, можно говорить о множественности принципалов и проблеме мультизадачности. У любого чиновника как агента существует, как правило, несколько принципалов. При этом каждый ставит свои задачи, которые зачастую противоречат друг другу. Даже один и тот же принципал может поставить несколько противоречивых задач.

Теоретически доказано, что решения проблемы определения сравнительной важности порученных государственному агенту задач не существует, поэтому при отсутствии возможности ранжирования каждая новая задача, как ни парадоксально, не ограничивает, а стимулирует оппортунистические наклонности агента. Действительно, торможение в решении любой из поставленных задач агент может объявить необходимостью, компенсирующей активное продвижение в другом направлении. Например, отсутствие успехов в удвоении ВВП можно объяснить активной борьбой с бедностью [5]. В условиях неполноты информации (низкой прозрачности государственного аппарата) существует возможность провалить вообще все задачи и не понести за это ответственности.

Следствием таких специфических агентских отношений становится ситуация конфликта интересов, в которой находится чиновник, даже в условиях предпосылки о его полнейшей порядочности. Интересы честного чиновника заставляют его предпочесть для реализации те задачи, которые наиболее просты в достижении результата,поскольку невозможно ранжировать разноплановые требования различных принципалов в условиях их неопределенности и множественности.

Попытки снизить издержки постконтрактного оппортунистического поведения приводят к росту бюрократизации государственной организации. Высокие издержки контроля со стороны принципала, будь то рядовые граждане или высшее руководство страны, не позволяют оценить, привело ли конкретное действие рядового чиновника к улучшению исполнения функций государства, или нет. Однако легко проверить выполнение им установленной инструкции. Это приводит к увеличению объемов инструкций, которые следует выполнять, даже если они вступают в противоречие с разумно понимаемыми интересами граждан (подобное поведение, по крайней мере, избавляет служащего от риска быть обвиненным в коррупции).

Таким образом, по причине неопределенности, связанной с множественностью принципалов и мультизадачностью, добросовестному государственному служащему трудно сформулировать свои задачи, а его работу невозможно объективно оценить; бюрократические регламенты мешают учитывать при решении вопросов конкретные обстоятельства; недобросовестный чиновник, преследуя свои интересы, может бесконтрольно и произвольно выбирать, на каких «заказчиков» ориентироваться и какие из конфликтующих поручений реализовывать.