19.Система представительства интересов и ее общественные функции.

20.Лоббии и лоббизм в государственном управлении.

ДВА ответа вместе.

Одним из важнейших институтов государственного управления является система представительства интересов, с помощью которой происходит постоянное и оперативное взаимо­действие в процессе подготовки государственными органами управле­ния конкретных решений с теми, чьи интересы эти ре­ше­ния затрагивают и кто располагает наиболее ценной инфор­мацией, имеющей отношение к данным решениям. Такое взаимодействие институционально происходит через систему представительства, посредством которой общество формирует и ставит в повестку дня проблемы, требующие государственного вмешательства. Индивиды, различные объединения людей используют ее каналы для выражения требований, соответствующих их реальным или мнимым интересам, и переноса этих требований в центр политической борьбы и в сферу принятия государственных решений. (Существует всегда и в любом государстве, принимая различные формы в зависимости от конфигурации власти. Если же ее не будет, то как нас пугают ученые, мир канет в бардак и анархию).

Cистема представительства выполняет три основные функции.

• Во-первых, она выступает важнейшим посредником между государством и населением, выражая и защищая конкретные интересы определенных социальных групп.

• Во-вторых, она обеспечивает действие механизма коррекции правительственных решений, что оберегает государственную власть от стагнации и дает возможность исправить ранее принятые решения законным образом, не прибегая к насилию.

• В-третьих, влияет на отбор кадров, участвующих в процессе принятия решений.

Внутри системы представительства интересов существуют две взаимосвязанные, но относительно самостоятельные подсистемы.

• Первая подсистема - система политического представительства интересов, включающая различные формы политического участия населения, в том числе выборы органов власти, деятельность политических партий и их представителей, политическое лидерство и т.д.

• Вторая подсистема - разветвленная система прямых, не опосредованных политическими выборами связей между группами интересов и органами государственного управления, которая называется функциональным представительством (вспомните АИС и трансъячеестые коммуникации!). Сюда как раз и попадают лоббизм с корпоративизмом.

Лоббизм и корпоративизм в свою очередь становятся возможны благодаря тому, что Система функционального представительства объединяет в себе 4 типа межличностных отношений по линии «заказчик решения - народный представитель».

• Во-первых, отношения, основанные на патронаже (покровительстве) и устанавливаемые как на межличностном, так и на групповом уровнях. Обязательным условием такого рода отношений является их иерархичность и одновременно преимущественно неформальный характер. Наиболее распространенными видами такого рода отношений являются клиентелы, кластеры связей.

• Во-вторых, отношения, основанные на клановой солидарности. Они носят, как правило, более узкий характер и складываются по принципам "родства", причем вовсе не обязательно кровного. Этот принцип означает наличие такого сплачивающего "клан" или "клику" интереса, который основан на взаимной выгоде и выручке и является не просто общим для данной группы лиц, но и побуждает их к замкнутости и закрытости. Отличительной особенностью политических кланов является принадлежность их участников к самым различным общественно-политическим структурам, что позволяет их членам использовать свое служебное и общественное положение в своекорыстных интересах, не только материальных. В результате действия кланов устанавливается власть олигархии, объединяющей политическую, экономическую, финансовую и административную элиту, а также крупные СМИ и нацеленной на извлечение политической ренты. Отношения подобного рода заинтересованных групп рассматриваются с позиции элитарного подхода

• В-третьих, отношения корпоративистские. В их основе лежат различные ролевые функции участников, а также обоюдное стремление обеспечить их тесное организационное взаимодействие. Акцент в таких отношениях делается не столько на неформальных согласованиях, сколько на формализованных его вариантах, хотя элемент неформальных отношений может быть доминирующим, как будет показано на примере современного российского корпоративизма.

• В-четвертых, отношения свободного, не обремененного взаимными обязательствами общения, которые принято называть плюралистическими. Эти отношения иногда отождествляют с понятием "политического рынка", под которым обычно понимают наличие конкурентной среды и конкуренцию между группами интересов (партиями) за доступ к государственной власти и влияние на нее. Современный плюрализм предполагает, что государство не просто выявляет баланс интересов, но добивается того, чтобы групповые интересы вписывались в общенациональный интерес.

Центральное понятие в системе функционального представительства - это группы интересов. Гpуппы интеpесов – это преимущественно добpовольные оpганизации, созданные для выpажения и пpедставления интересов входящих в них людей во взаимоотношениях с общественными гpуппами и государственными институтами, так и внутpи самих оpганизаций. Образование становиться группой интересов при условии, что оно является:

• организованной группой;

• коллективной группой (с формальным членством);

• конструируется специально для политического влияния.

Специфика группы интересов заключается в ориентации ее миссии и целей - она организуется для того, чтобы выражать интересы и оказывать влияние на государственную политику, удовлетворяя эти интересы. Основная функция гpупп интеpесов - аpтикуляция интеpесов pазличных социальных гpупп. Пеpвоначально интеpесы людей, не объединенных в pазличные оpганизации, выступают в очень личностной и эмоционально окpашенной фоpме и в таком виде не могут оказать су­щест­венного влияния на те или иные pешения и действия госудаpственных оpганов. Гpуппы интеpесов пpеобpазуют pасплывчатые взгляды и мнения в конкpетные фоpмулы и тpебования конкpетной оpганизации, напpимеp, в четкое фоpмулиpование тpебований pуководством пpофсоюзов или оpганизацией пpедпpинимателей (повышение заpпла­ты на опpеделенный пpоцент за счет сокpащения военных pасходов или снижения ставки налога на добавленную стоимость, позволяющее повысить деловую активность и т.д.). Таким путем интеpесы участников кокого-то объединения (ассоциации) входят как конкpетное тpебование в органы государственного управления.

Агpегация интеpесов - согласование посpедством дискуссий множества частных тpебований и установление между ними опpеделенной иеpаpхии. Данную функцию выполняют наpяду с политическими паpтиями. Для гpупп интеpесов это означает необходимость выбиpать из всего объема пpедставленных в них тpебований лишь те, котоpые имеют особое значение для достижения поставленных гpуппой коллективных целей и обладают наилучшими шансами для выполнения. С помощью агpегации интеpесов некотоpые тpебования могут усиливаться, пpинимать компpомиссные фоpмы или отвеpгаться.

Такое согласие важно не только между гpуппами интеpесов, но и между членами внутpи них. Отсюда тpетья функция - функция интегpации - заключается в пpиближении интеpесов, котоpые pазличные гpуппиpовки пpедставляют вовне, к мнениям их pядовых членов. Руководство гpуппы объясняет смысл пpедпpинимаемых действий pядовым участникам и пpизывает их действовать в соответствии с достигнутыми соглашениями.

Функция инфоpмиpования оpганов, пpинимающих политические и администpативные pешения по конкpетным вопpосам. Пpи этом инфоpмация, пpедставляемая, как пpавило, квалифициpованными экспеpтами, чаще всего бывает оpиентиpованной в соответствии с интеpесами гpуппы. Однако, эта одностоpонность инфоpмации имеет свои пpеделы, т.к. акцентиpование лишь на тpебованиях гpуппы может пpивести к тому, что оpганы пpинятия pешений потеpяют свою дееспособность.

Имеются две основные типологии гpупп интеpесов. Одна выделяет четыpе типа гpупп интеpесов по степени их оpганизации и специализации:

1. аномические гpуппы (стихийные и недолговpеменные, неpедко пpинимающие насильственные фоpмы пpоявления, напpимеp, демонстpации, митинги;

2. неассоциативные гpуппы (нефоpмальные, непостоянные и недобpовольные фоpмиpования на основе pодства, pелигии и т.д.), часто не имеющие четкой оpганизационной стpуктуpы;

3. институциональные гpуппы (фоpмальные оpганизации, напpимеp, пpедставительства pеспублик или областей, администpативные учpеждения аpмии или цеpкви);

4. ассоциативные гpуппы интеpесов, обладающие высоким уpовнем специализации и оpганизации (добpовольные оpганизации, специализи­pующиеся в аpтикуляции интеpесов, напpимеp, пpофсоюзы, объединения пpедпpинимателей, этнические ассоциации, гpуппы боpцов за гpажданские пpава).

Дpугая типология за основу классификации беpет pазличие в общественных сфеpах деятельности и выделяет пять типов гpупп интеpесов:

1. оpганизованные гpуппы интеpесов в экономической сфеpе и в сфеpе тpудовых отношений (пpедпpи­ни­мательские ассоциации, союзы потpебителей, пpоф­союзы);

2. оpганизованные гpуппы в социальной сфеpе (объединения ветеpанов, общества инвалидов, благотвоpительные союзы);

3. оpганизованные гpуппы в сфеpе досуга и отдыха (споpтивные союзы, союзы филателистов и т.д.);

4. оpганизованные гpуппы в сфеpе pелигии, науки и культуpы (цеpкви, секты, научные ассоциации, союзы художников, писателей, аpтистов и т.д.);

5. оpганизованные гpуппы в политической сфеpе (экологичес-кие движения, движения за миp, за пpава женщин, национальных меньшинств и т.д.)

Особой разновидностью групп интересов являются лобби. Понятие "лобби" первона­чально означало пред­­­­дверие парламента, а лоббистом назывался человек, пытающийся оказывать влияние непосредственно на парламен­тария.

Лоббизм (от англ. lobby - кулуары) определяют как деятельность отдельных физических лиц или группировок в отношении органов государственной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретного клиен­та на разработку, принятие и осуществление указанными органами законо­да­тель­ных актов и административных решений.

Являясь формой функционального представительства, лоббизм несет соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он полезен как для тех, кого непосредственно касаются решения государственных органов, так и для самих исполнительных и законодательных государственных структур. Предоставляя специальную компетентную информацию о существе проблемы и возможных последствиях принимаемых мер, лоббизм позволяет избежать ошибочных и скороспелых решений. Объясняется это тем, что как политические деятели, так и государственные служащие не могут быть одинаково компетентны во всех вопросах, которые им приходится решать. Например, если парламентарий избран от дальнего региона, то он будет специализироваться прежде всего по региональным проблемам, имеющим отношение к своим избирателям, поскольку заинтересован в их поддержке. Но участвуя в голосовании по другим проблемам, например, по поправкам к закону о банковской системе, он вряд ли станет детально изучать историю вопроса, преимущества и недостатки возможных вариантов решения и т.д. В результате член парламента будет скорее всего подвержен влиянию лоббистов. Вероятно, предоставленная ему информация может оказаться несколько односторонней. Но мера этой односторонности всегда ограничена конкуренцией между лоббистскими организациями и их стремлением иметь постоянные контакты с представителями органов государственного управления.

Одновременно лоббизм способствует восприятию этих решений теми, кого они затрагивают, повышая тем самым уровень государственного управления. Он ускоряет процесс передачи стратегической информации и адресного доведения ее до ответственных лиц: ведь для того, чтобы выразить и отстоять интересы тех или иных групп или организаций нужно донести информацию об этих интересах прямо тому ответственному лицу государственного управления, в круг компетенции которого входит обязанность принятия соответствующих решений. В противном случае, если запрос на это решение “пропустить” через все коридоры власти , т.е. по заведенному, рутинному порядку, то можно не только потерять время, но и суть вопроса.

Это показывает, что лоббизм не является однонаправленным каналом воздействия. Лобби, так же как и группы интересов в целом, добиваются выгод для себя, но в свою очередь обеспечивают благоприятные условия восприятия обществом и конкретными группами населения принимаемых государством законов. Полезность и целесообразность механизма лоббирования можно объяснить той минимизацией расходов и потерь, которая достигается благодаря ускоренной и адресной передаче информации лицам, принимающим решения в системе управления. Другими словами, не будь механизма лоббирования или в случае его блокирования, издержки, которыми сопровождается любой выбор той или иной альтернативы, будут существенно больше, чем при его использовании.

Специфика лоббизма:

• Особая значимость близости и регулярности личных контактов с государственными служащими и парламентариями.

• Реализация интереса должна быть обеспечена наличием средств, достаточных для всех требуемых действий.

• Результативность лоббистского воздействия зависит от наличия ресурсов, позволяющих оказать политическое и экономическое давление в самом широком смысле (угрозы забастовок, манипулирование голосованием в парламенте, угрозы о прекращении перечисления налогов в федеральные органы и т.д.).

• Нередко лобби достигают своих целей за счет влияния на средства массовой информации, широко используя их для формирования общественного мнения.

Виды лоббизма:

• Прямой лоббизм - целенаправленная работа с представителями соответствующего государственного органа с целью добиться принятия решения, отвечающего конкретным интересам.

• Косвенный лоббизм - организация кампаний с целью оказания давления, которые проходят в основном за пределами государственных органов, в поддержку того или иного решения, но часто без указания конкретного адресата.

• Внутренний лоббизм - деятельность какой-либо группировки внутри соответствующего органа с целью добиться различными путями принятия определенного решения.

Методы лоббистской деятельности:

• предоставление в органы государственной власти информации, документов и проектов решений по вопросам, находящимся в их компетенции;

• участие в обсуждении комитетами и комиссиями парламента, органами исполнительной власти лоббируемых вопросов;

• устные и письменные контакты с депутатами и должностными лицами государственных органов власти в целях представительства интересов клиента, в пользу которого осуществляется лоббистская деятельность;

• экспертиза проекта закона и иных нормативных актов и решений органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы.

• Рекрутирование своих сотрудников во власть (внедрение агентов влияния).

• Подкуп должностных лиц.

• Неформальные контакты (в т.ч. - игра на личных слабостях).

• Покровительство чиновников.

• Судебные процедуры (иски, тяжбы, апелляции, аресты)

• СМИ (в т.ч. печатная пресса, телевидение, интернет)

Оборотной стороной лоббизма является коррупция. Одним из способов борьбы с коррупцией является легализация лоббизма, приве­дение его в соответствие с правилами, которые устанавливает законода­тельная власть. В демократических странах такими правилами являются: гласность при распределении государственными органами кредитов, дотаций, лицензий корпорациям и территориям; взаимодействие органов исполнительной и законодательной власти лишь с признанными законом организациями биз­неса и делегирующими соответствующие полномочия своим лидерам; запрет для государственных служащих и выборных народных предста­ви­телей на занятие предпринимательской деятельностью.

Объектом лоббирования чаще всего являются правовые и финансо­вые условия хозяйственной деятельности: собственность и право распоряжаться ею; разрешение заниматься конкретной деятельностью; налоги, квоты, лицензии; таможенные льготы; субсидии и субвенции; государственный заказ. Таким образом, цели лоббистской активности - в основном реализация экономического интереса, связанного, как правило, с налоговыми льготами или распределением бюджетных средств.

Одним из легальных и цивилизованных кана­лов лоббирования является создание в рамках управленческих структур крупных фирм и банков специальных отделов по связям с органами государственной власти. В задачу этих отделов входит организация всего комплекса их внешних некоммер­ческих связей и, прежде всего, с органами государственной власти в центре и на местах.

Выполнение данной задачи означает выявление политических, социальных и экономических приоритетов фирмы, сбор информации, выработка аргументированных пожеланий и требований к властям, а также установление контактов и консультации с ними. В особо важных случаях к этой деятельности подключаются высшие должностные лица компании.

Основная задача отделов по связям с органами государственной власти:

• организации всего комплекса внешних некоммерческих связей организации;

• выявлении политических, социальных и экономических приоритетов организации;

• сборе информации;

• выработке аргументированных требований к власти;

• установлении и поддержании контактов и консультаций с государственными органами власти;

• информировании последних о мотивах и возможных последствиях принимаемых решений.

Одним из правил организации контактов с органами государственного управления является исчерпывающее информирование их о мотивах и возможных последствиях предлагаемых решений. Таким образом, подготавливается обоснование, оформление конкретного интереса, программа действий по его реализации. Обычно эта программа включает:

1) сотрудничество с одной или несколькими общественными организациями, способными придать конкретному вопросу статус общей проблемы и тем способствующими вынесению интереса в различные сферы общественного мнения и организации, ответственные за принятие решений;

2) использование связей в средствах массовой информации для создания общественной поддержки и усиления воздействия на органы, принимающие решение;

3) финансовые средства, которые направляются на оплату работы аналитических центров, услуг средств массовой информации, организационных и рекламных расходов, а также поддержку общественных организаций.

Когда интересы нескольких компаний совпадают, создаются своего рода коалиции, выступающие с согласованной программой. Тем самым, отделы по связям с органами государственной власти стремятся поддерживать постоянные контакты как со средствами массовой информации, так и с законодателями и чиновниками для создания благоприятного общественного мнения о деятельности фирмы. Кроме того, получая всю необходимую информацию от администрации фирмы, они призваны выявлять намерения государст­вен­ной администрации и законодателей в интересующих фирму областях. Наличие специального аппарата лоббирования позволяет коммерческим организациям не только воздействовать в нужном им направлении на законодательные и исполнительные органы государства, но и быстро и соответственно реагировать на решения правительства.

Корпоративизм

Лоббизм представляет собой практику давления на государственные органы снизу вверх, то есть со стороны самоорганизующихся заинтересованных групп населения с целью получения определенных льгот, привилегий от контролирующего распре­деление ресурсов госу­дарства. Однако, существует и иной способ функционального пред­ста­вительства интересов, когда само государство заключает с избранными группами своего рода контракт, получая в обмен на предоставляемые привилегии поддержку в проведении конкретных государственных акций. Такой тип представительства интересов называется корпоративным.

Принципиальное отличие корпоративной системы представительства интересов, что она строится на основе взаимозависимости наиболее влиятельных групп интересов и государства и носит договорной характер, при котором важнейшие параметры экономического развития отраслей и хозяйствующих субъектов официально и во многом фактически определяются и согласовываются с государством.

GR (связи с правительством – от англ. “Government Relations”) представляет собой деятельность по выстраиванию отношений между различными общественными группами и государственной властью, включающую в себя сбор и обработку информации о деятельности правительства, подготовку и распространение информации о позициях представляемых групп, влияние на процессы принятия политических и административных решений (лоббизм).

К основным функциям GR можно отнести:

1) Создание благоприятного имиджа в сфере политической элиты;

2) Решение практических вопросов с государственными компаниями;

3) Создание благоприятной атмосферы отношений с регуляторными органами;

4) Решение судебных вопросов;

5) Решение вопросов входа на новый рынок.

6) Cокращение рисков при ведении предпринимательской деятельности в любой из существующих отраслей экономики

Классическими объектами GR являются исполнительная и законодательная ветви власти. В настоящее время становится очевидным, что судебная власть так же является  объектом воздействия. Выбор объекта для GR-специалиста определяется характером поставленных задач и кругом вопросов, которые относятся к компетенции того или иного органа власти.