Курс лекций по дисциплине Прокурорский надзор - Дранников В.Н

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное агентство по образованию Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Таганрогский государственный радиотехнический университет

В. Н. Дранников

КУРС ЛЕКЦИЙ ПО ДИСЦИПЛИНЕ

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

Учебное пособие Для студентов специальности

021100 Юриспруденция

Таганрог 2004

Рецензент: канд.юр.наук Зарва Г.Н. (Таганрогский институт управления и экономики).

Дранников В.Н.

Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное пособие. − Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2004. – 120 с.

Настоящее учебное пособие представляет собой набор основных лекций по общей части учебной дисциплины «Прокурорский надзор», которые систематизированы в определенной последовательности.

Предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей и научных работников высших образовательных учреждений. Может представлять практический интерес и для широкого круга читателей, интересующихся юриспруденцией.

с Дранников В. Н., 2004

2

Содержание:

Указатель сокращений……………………….……………………………….. 4

1. Лекция № 1.

Содержание и основные понятия дисциплины «Прокурорский надзор»…..…………………………………… 5

2. Лекция № 2.

Исторические этапы учреждения, становления и развития прокуратуры

России…………………………………………………………………………. 8

3. Лекция № 3.

Предмет, функции, направления и система учебной дисциплины

«Прокурорский надзор»……………………………………………..………. 36

4. Лекция №4.

Цели, задачи и принципы деятельности прокуратуры РФ……………………………………………… 40

5. Лекция № 5.

Система, структура, организация и управление деятельностью

прокуратуры РФ ……………………………………….…………………….. 44

6. Лекция № 6.

Правовое регулирование деятельности прокуратуры РФ……………………………………………………………… 58

7.Лекция № 7. Специализированные прокуратуры в РФ ………………… 63

8.Лекция № 8. Концепция развития прокурорского надзора в РФ………. 69

Приложение

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (извлече-

ние)…………………………………………………………………………….. 74 2. Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации»

(в редакции федеральных законов:

от 17.11.95 № 168 – ФЗ, от 10.02.99 № 31

– ФЗ, от 19.11.99 № 202 – ФЗ, от 02.01.2000 № 19 – ФЗ)………………..… 77

3

Указатель сокращений:

4

Лекция № 1. Тема: Содержание и основные понятия дисциплины «Прокурорский надзор».

1. Краткое содержание курса.

2. Общепринятая терминология.

1. Краткое содержание курса.

Прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов в Российской Федерации, согласно Конституции РФ и Федеральному Закону «О прокуратуре Российской Федерации», рассматривается как одна из самостоятельных форм государственной деятельности, обеспечивающая успешную реализацию задач по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации, осуществление принципов социальной справедливости, а также является одной из наиболее существенных гарантий по реальной охране прав и законных интересов граждан.

В содержание курса правовой дисциплины «Прокурорский надзор» в первую очередь входят:

-раскрытие задач прокуроров и их полномочий;

-существо актов прокурорского реагирования (протест, представление, постановление – универсальны для всех направлений прокурорской деятельности, но в каждом из них есть своя специфика), их структура, реквизиты, требования правового и стилистического характера;

-изучение тактики и методики осуществления прокурорского надзора;

-положение о единстве и неделимости прокурорского надзора (акты, равная мера прокурорского реагирования на любую проблему);

-система и структура органов прокуратуры;

-формы участия прокуратуры в совершенствовании законодательства и правовой пропаганды;

-взаимодействие с другими правовыми учебными дисциплинами (уголовное и уго- ловно-процессуальное право, гражданское и гражданско-процессуальное право, административное право, уголовно-исполнительное право, криминалистика, семейное право, трудовое и др. отрасли права).

2. Общепринятая терминология.

Для успешного усвоения курса прокурорского надзора необходимым условием является освоение терминологии, которая выработана в теории и практике прокурорского надзора и активно используется в научной, учебной и практической деятельности.

Коренным практически для всех остальных терминов является понятие «прокурор». Однако для удобства усвоения курса освещение этих терминов целесообразно разделить на две группы в зависимости от того, является ли то или иное понятие правовой категорией закона или же не упоминается в нем, но присутствует в литературе по прокурорскому надзору, разрабатывалось в одноименной теории.

Итак, к первой группе терминов относятся:

прокурор − физическое лицо, состоящее на постоянной (или временной) службе в органах прокуратуры, принятое на работу в установленном ФЗ «О прокуратуре РФ»

5

порядке и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом и приказом вышестоящего прокурора.

«прокурор» имеет два значения:

1) должностное лицо собирательное, обобщающее;

2) другие должностные лица, выполняющие прокурорские функции.

Прокурорский работник – под ним, согласно Федеральному Закону «О прокуратуре РФ» ст.41, понимается работник органа учреждения прокуратуры, имеющий классный чин или воинское звание, но выполняющий функции, не связанные с надзором или следствием и др. оперативной деятельностью (научной, педагогической и др.).

Прокурорский надзор – триединое понятие:

1) основная функция прокуратуры, как самостоятельный и специфический вид государственной деятельности федеральной государственной службы (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел в суде, участие в правотворческой деятельности, координация борьбы с преступностью и др.).

Важнейшая функция – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов;

2)отрасль юридической науки – сумма знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, формах, методах и средствах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора, проблемах эффективности этой деятельности и т.д. (тесная взаимосвязь с науками: уголовное, уголовно-исполнительное, гражданское и арбитражно-процессуальное право, криминалистика и др.);

3)учебная дисциплина – часть учебных программ юридических образовательных учреждений, которая по структуре и содержанию делится на общую и особенную части, как и во всех юридических дисциплинах.

Вобщей части рассматриваются вопросы предмета, метода, системы, целей, задач и принципов, а также полномочий прокуроров и т.д.

Содержанием особенной части является правовая информация об особенностях осуществления деятельности прокуратур на отдельных направлениях прокурорского надзора, о специфике прокурорского реагирования на различные виды неточности требований Конституции РФ и всех законов.

Предмет прокурорского надзора – также входит в эту группу (тема 3, вопрос 1). Полномочия прокурора – совокупность его прав и обязанностей, установленные ФЗ «О прокуратуре РФ» ст.22 (требования предоставления материалов, статистики и др. сведений), ст. 30 (исполнение законов при осуществлении ОРД, следствия, дознания, отмены при этом незаконных решений и т.д.). Ряд полномочий предоставляются соответствующими статьями УК, ГК, АрбК, УПК, ГПК, АрПК и др. законами РФ при обязательном учете должностного положения прокурора и сферы его деятельности.

6

Вторая группа терминов курса прокурорского надзора содержит следую-

щие:

Объект прокурорского надзора. Под ним следует понимать деятельность, связанную с исполнением законов, государственных органов, учреждений, организаций, органов местного самоуправления, а также должностных и физических лиц.

Субъект прокурорского надзора – участник прокурорско-надзорной деятельности (прокурор в узком и широком смысле этого термина), производящий проверку исполнения законов юридическими и физическими лицами (субъектами надзора). И тех и других может быть несколько в ходе одной проверки.

Правовые средства прокурорского надзора – предусмотренные законами действия и правовые акты, с помощью которых регулируются полномочия прокуроров

По цели правовые средства прокурорского надзора классифицируются на следующие группы:

-правовые средства, направленные на выявление нарушений законов (требования от руководства поднадзорных органов предоставления для прокурорской проверки необходимых документов, их копий, материалов, статистических и иных сведений);

-правовые средства, направленные на устранение выявленных нарушений законов

(протесты на незаконные действия поднадзорных; внесение представлений об устранении нарушений законов и обстоятельств, им способствовавших; требования об отмене любых незаконных и необоснованных постановлений органов дознания, следователей, а также постановлений администрации органов и учреждений);

-правовые средства предупреждения нарушений закона (санкционирование дейст-

вий и решений должностных лиц в случаях, предусмотренных законом; дача согласия на совершение определенных действий, предусмотренных законом; принятие решений; участие в производстве следственных и других процессуальных действиях; дача указаний следователю или дознавателю по вопросам квалификации преступления и т.д., внесение представлений);

-правовые средства привлечения к ответственности должностных лиц, допус-

тивших нарушение законов (возбуждение уголовного дела, возбуждение производства об административном правонарушении; представление с предложением о наложении дисциплинарного взыскания);

-правовые средства возмещения ущерба, причиненного нарушением закона (предъявление и поддержание в судах иска в интересах пострадавших; дача письменных указаний органам дознания и предварительного следствия о принятии мер по обеспечению гражданского иска).

Акты прокурорского надзора (реагирования) – документы, закрепляющие специальное решение прокурора, которое выражает его реакцию на выявленные нарушения закона (постановления, протесты, представления, письменные требования).

Методы и тактика прокурорского надзора также относятся к этой груп-

пе терминов, но рассмотрению их посвящен второй вопрос настоящей темы.

7

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте определение прокурорского надзора.

2.Назовите основные составляющие содержания прокурорского надзора.

3.По каким признакам определяются составы групп основных терминов прокурорского надзора?

4.Приведите состав и понятие первой группы термина прокурорского надзора.

5.Приведите состав и понятия второй группы терминов прокурорского надзора.

Лекция № 2. Тема: Исторические этапы учреждения, становления и развития прокуратуры России.

1. История возникновения прокуратуры в зарубежных странах.

2.Возникновение прокуратуры в России.

3.Послепетровский период развития прокуратуры в России.

4.Губернская реформа 1779 года в России и совершенствование структуры органов прокуратуры.

5.Судебная реформа 1862 года.

6.Дооктябрьский период деятельности органов прокуратуры.

7.Послеоктябрьский период деятельности прокуратур в России.

8.Учреждение самостоятельных органов прокуратуры в СССР.

9.Военный период деятельности прокуратур.

10. Послевоенное развитие органов прокуратуры СССР (до 1992 года).

11. Развитие прокуратуры Российской Федерации (1992-н/в).

1. История возникновения прокуратуры в зарубежных странах.

На переломном этапе нынешних радикальных преобразований, когда кризисное российское общество находится в поиске подходящих моделей государственных структур, часто с оглядкой на западный мир, юристы всё с большим интересом обращают внимание на многовековую историю петровского творения – прокуратуру. При этом они отмечают поразительное сходство противоречивой ситуации времен петровских и нынешних. Как и в тот переломный для Отечества период, прокуратура сейчас подвергается суровому испытанию – от попыток растворения ее независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державного «ока государева».

Указом Петра I от 2 марта 1711 года в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «… над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего». В 1713 году в России вводится должность Генерал-фискала. Полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности были определены в Указе от 17 марта 1714 года «О должности фискалов». В Указе получили четкое разграничение компетенции обер-фискалов, провинциал-фискалов, городских и низших (рядовых). К фискалам предъявлялись высокие профессиональные и морально-этические требова-

8

ния. Фискальная служба являлась сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярна в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет «собственных кормовых», а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям.

За образец этой службы Петр I взял, по мнению некоторых источников, государственные органы Франции, по мнению других − Германии, но на наш взгляд, это разногласие не представляется существенным, так как появление первого органа власти, который выполнял функции надзора, связано с процессом утверждения королевской власти во Франции и борьбой королевской власти с феодальными сепаратистскими тенденциями. Как известно, в общеисторический промежуток времени Французское государство являлось одним из наиболее прогрессивных государств в Европе, развивающихся на пути к установлению абсолютизма и складыванию единого национального государства. В связи с этим логично было бы предположить, что Германия в дальнейшем позаимствовала у Франции некие черты государственного устройства.

Следует отметить, что, в отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, прокуратура в механизме государственности возникла сравнительно недавно. Считается, что впервые прокуратура была образована во Франции в XIV веке в период инквизиционного процесса. Король Филипп IV Ордонансом от 25 марта 1302 года учредил прокуратуру как орган представительства интересов монарха.

С первых лет существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Прокуратура Франции была предназначена для исполнения воли короля, влияние которого на формирование ее органов и определение направлений в ее деятельности было весьма сильным. (Не без причины прокуратуры вплоть до ликвидации монархии во Франции именовались «людьми короля».)

Сфера деятельности королевских прокуроров постоянно расширялась. При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения отнюдь не сводились к сфере чисто правовой. Прокурор, как утверждал русский историк В.И. Веретенников, «является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма».

Во исполнение этих обязанностей генерал-прокурор «всегда и во всем» защищал интересы королевской короны, вплоть до того, что следил, чтобы кто-либо из вельмож самостоятельно не присваивал себе титулы, не вмешивался в проблемы промыслов и торговли, учреждения университетов. Прокурор наблюдал за назначениями королевских чиновников, оценивая, насколько они удовлетворяют предъявленным требованиям, чтобы и здесь не нарушались интересы короля.

Со временем в круг обязанностей прокурора был включен даже контроль за работой сеньориальных и церковных судов. Велика была роль прокуроров и при производстве дознания.

В 1586 году был принят Закон об организации и деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе государственных

9

органов. В сферу полномочий прокурорского надзора закон включил: деятельность прокурора административно-политического характера; надзор за производством следствия; судебно-правовую деятельность.

Очень важное значение для уголовного процесса Франции имел Ордонанс 1670 года, которым разделялось расследование в суде гражданского и уголовного исков, а сторона публичного обвинения в лице королевских прокуроров получила право предъявлять обвинение в совершении преступлений, влекущих за собой позорящие и мучительные наказания. Однако в те времена, как отмечал Н.Н. Полянский, « прокурор не возбуждал дела самостоятельно: он мог выступать лишь в качестве изобличителя, тогда как инициативой возбуждения дела и правом расследования обладал судья. Преимущество судьи перед прокурором было очевидным: даже рассмотрение уголовных дел происходило без участия прокуроров.

Вдальнейшем прокуратура Франции претерпела различные преобразования, наиболее интенсивно проходившие в период 1789-1810 годов. Тем не менее, ее основное предназначение оставалось неизменным: выполнение так называемых карательных функций, обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве. Эти функции прокуратуры были особенно важны в связи с распространением казнокрадства, взяточничества, бороться с которыми представлялось возможным лишь с помощью специальной государственной службы. Не случайно именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России.

Впоследующие периоды прокуратура Франции претерпела весьма существенные преобразования (1789-1810 гг.), однако основное ее предназначение осталось прежним – выполнение карательных функций в государстве, обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве.

Весьма пространный исторический экскурс о становлении и развитии прокуратуры во Франции не случаен: прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры России и является до настоящего времени эталоном прокуратуры западных стран.

2.Возникновение прокуратуры в России.

Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, оставался без контроля и просмотра высший государственный орган – Правительствующий сенат. Правда, иногда император поручал контролировать сенатскую деятельность своим наиболее доверенным лицам, таким, как генералревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным офицерам гвардии. Но эти функции они выполняли временно, эпизодически, что не удовлетворяло Петра I.

Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Указ о ней вышел в январе 1722 года. В нем отмечалось: «Быть при Сенате генерал–прокурору и обер–прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал–прокурору». (Указом Президента РФ от 29 декабря 1995года №1329 день 12 января провозглашен Днем работников прокуратуры Российской Федерации).

10