25.Требования к содержанию и форме нормативного правового акта.

Именно с законодательной техники начались исследования про-

блемы юридической техники, что не случайно. Издержки, возни-

кающие в результате недостаточно продуманных и плохо сформу-

лированных нормативных актов, бывают настолько велики, что не

идут ни в какое сравнение с вредом, причиненным нарушением

правил юридической техники при принятии индивидуальных актов.

Первооткрывателями в исследовании этой проблематики были

западноевропейские ученые. Целенаправленное формирование

законодательства характерно для европейской правовой традиции.

В Великобритани и США применяются прежде всего прецеденты,

а не законы. По этой причине законодательная техника в назван-

ных странах не привлекала внимания ученых.

Основателем учения о законодательной технике является

Р. Иеринг1. В своей книге он сформулировал множество правил

относительно того, как писать законы. Эти правила он подразде-

лил на следующие две части:

1) правила количественного упрощения законов;

2) правила качественного упрощения законов.

Французский ученый Ф. Жени выделяет две стадии законо-

творчества:

1) поиск решения правового регулирования по существу;

2) техническое построение законов.

Последняя стадия, по его мнению, и относится к законодатель-

ной технике.

С этим категорически не согласен С. Дабэн. Содержание зако-

нодательной техники он делит на следующие две части:

1) материальная законодательная техника (используемая для

подготовки законодательных решений по существу);

2) формальная законодательная техника (обеспечивающая

практическое воплощение решения в законах)2.

Другой ученый, А. С. Анджелеску, обратил внимание на то, что

в законотворчестве большое значение имеет процедура принятия

законов. По его мнению, есть особые правила, которые надо не-

укоснительно соблюдать, если есть желание получить качествен-

ный продукт. В соответствии с этим он выделил3:

— внешнюю законодательную технику (законодательную про-

цедуру);

— внутреннюю законодательную технику (приемы собственно

законодательной техники).

Предложения Анджелеску, без сомнения, продвинули науку за-

конодательной техники на шаг вперед.

Р. Лукач предлагает4 законодательную технику разделить:

— на общую (относящуюся ко всем правовым семьям);

— специальную (относящуюся к типам и отраслям права).

Однако это предложение слишком смелое. Дело в том, что от-

носительная общность пока может быть установлена между кон-

тинентальной семьей права и англосаксонской. Мусульманское и

обычное право содержат слишком мало общих черт с вышеназван-

ными семьями права. Поэтому задача по созданию общей законо-

дательной техники, которая относилась бы ко всем правовым

семьям, на сегодняшний день невыполнима.

Анализ мнений ученых показывает, что научные взгляды по во-

просу о понятии законодательной техники эволюционировали. Теперь не только отводят юристам техническую роль по формированию нормативных актов, но и требуют от них выполнения куда более интеллектуальных функций:определения содержания законов. Пришло понимание того, что

достичь адекватности отражения общественной жизни в нормативных актах — задача куда более сложная.Для этого нужно наряду с общими правилами юридической техники вырабатывать и применять особые правила законодательной техники.

Нормативные акты должны быть содержательными и эффек-

тивными. Правильное наполнение их содержания означает прежде

всего верное решение вопроса, способны ли общественные отно-

шения подвергнуться правовому регулированию. И лишь когда

этот вопрос решен положительно, можно приступать к определе-

нию предмета правового регулирования и выбору отрасли права,

а также методов решения задачи по приданию определенным об-

щественным отношениям правовой формы. После этого законо-

творческая работа должна обрести конкретность. Рассмотрим бо-

лее подобно, каким требованиям должно отвечать содержание

нормативного акта.

Требование законности

Требование законности означает, что любой нормативный акт

по содержанию должен соответствовать общепризнанным нормам

и принципам международного права, Конституции, нормативным

актам, имеющим более высокую юридическую силу. Этот правило

основано на существующей иерархии правотворческих субъектов

(см. табл. на с. 150).

Требования законности с точки зрения содержания норматив-

ных актов следующие:

1) нормативный акт должен издаваться в пределах компетен-

ции правотворческого субъекта. Это означает, что нормативный

акт должен быть посвящен вопросу, который входит в предмет ве-

дения данного органа. Если это правило нарушено, дальнейший

анализ нормативного акта теряет смысл;

2) должны соблюдаться права и свободы человека и граждани-

на. В соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свобо-

ды признаются высшей ценностью, а задачей государства является

их защита. Следовательно, принятие нормативных актов в соот-

ветствии с правами и свободами граждан является конституцион-

ным требованием.

В качестве примера нарушения прав и свобод можно привести:

— их ограничение или ущемление;

— установление дополнительных формальностей;

— перенесение бремени проблем по их реализации с государствен-

ного органа на личность, как, например, требование предоставить но-

вые документы;

Однако в литературе существует расширенное понимание пра-

вила о соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Так, не-

которые ученые предлагали установление этого правила законода-

тельной техники в следующей вариации: нормативные акты долж-

ны приниматься в интересах граждан1. Это требование гораздо

шире вышеуказанного. Несмотря на то что оно, по существу, воз-

ражений не вызывает, с воплощением его в реальности будут

большие сложности. Прежде всего потому, что оно имеет оценоч-

ный характер: очень сложно установить, соответствует ли норма-

тивный акт интересам тех, кому адресован, или нет. Кроме того,

поскольку данное правило, касающееся содержания нормативно-

го акта, выводится из законодательства и прямо в нем не закреп-

лено, то фактически отсутствует его правовое закрепление как им-

ператива, обращенного к правотворческим субъектам.

Требование соответствия нормам морали

Пока нельзя сказать, что мораль в нашей жизни имеет осново-

полагающее значение. Главную нагрузку по регулированию обще-

ственных отношений несет право. Однако моральные нормы все

же являются значимым регулятором в обществе, и с этим надо

считаться. Если в обыденной жизни люди нарушают нормы мора-

ли, то общество их категорически осуждает. Законодатель в отли-

чие от простых людей, которые подвержены страстям, не имеет

права поступать вразрез с нормами морали. Отсюда следует безус-

повное правило: нормативные акты, противоречащие нормам мо-

рали, не имеют права на жизнь.

Требование целесообразности

Нормативный акт должен в наибольшей степени отвечать соот-

ветствующим интересам (общества, государства, граждан) в реаль-

ных условиях, т. е. отвечать требованию целесообразности.

Практика показывает, что бесплатное высшее образование не все-

гда позволяет определить, сколько специалистов той или иной квали-

фикации требуется на деле. Если бы контингент студентов комплек-

товался с участием организаций, заинтересованных в получении нуж-

ных специалистов и оплачивающих их обучение, высшее образование

действительно работало бы на общество. Однако в реальности в Рос-

сии использовать исключительно такую систему подготовки кадров не

представляется возможным. Вот почему оптимальным на сегодняш-

ний день является подход, который зафиксирован в Законе РФ ≪Об

образовании≫: в России допускается как бесплатное, так и платное об-

разование. Процентное соотношение этих видов высшего образова-

ния корректирует сама жизнь.

Требование обоснованности

Требование обоснованности означает, что нормативные акты

должны приниматься с учетом объективных и субъективных фак-

торов в соответствии с закономерностями и тенденциями разви-

тия общества.

Это требование включает необходимость тщательного иссле-

дования и учета в целях надлежащей правовой регламентации

действия экономических, политических, экологических и других

закономерностей развития жизни общества, его социальных по-

требностей. При этом необходимы не только анализ существую-

щих потребностей в принятии нормативных актов, но и правиль-

ное прогнозирование последствий принимаемых решений, а так-

же предупреждения побочных последствий, не отвечающих

целям правового регулирования. Помочь в этом могут как науч-

ные методы исследования российской действительности, так и

опыт подобного правового регулирования в зарубежных государ-

ствах.

Требование обоснованности наделе реализуется в виде пред-

ставления вместе с проектом нормативного акта пояснительной

записки, определяющей необходимость принятия нормативного

акта, проведения правовой экспертизы и др.

Требование эффективности

Эффективность может рассматриваться и как явление, связан-

ное с процессом управления, и как правовая категория, и как один

из критериев качества нормативных актов, и как требование к со-

держанию нормативных решений.

Эффективность акта означает, что все его цели — и ближай-

шая, и отдаленная, и конечная — выполнены с наименьшим

ущербом для различных социальных ценностей, с меньшими эко-

номическими затратами, в наиболее короткие сроки.

Нельзя упускать и целевой компонент эффективности норма-

тивных актов, а именно то, как соотносятся между собой фактиче-

ские результаты их действия и социальные цели, для достижения

которых они приняты.

Таким образом, эффективный нормативный акт — это акт, в

результате принятия которого с наибольшим результатом достига-

ются цели, лежащие в основе его принятия.

Для исследования эффективности нормативных актов требует-

ся использование статистических данных, социологических, мате-

матических методов, привлечение не только юристов, но и социо-

логов, математиков, экономистов и других специалистов. Однако

в настоящее время говорить о систематических исследованиях эф-

фективности и об использовании теоретических выводов на прак-

тике довольно сложно.

Требование своевременности

Требование своевременности означает, что содержащиеся в нем

правовые предписания должны соответствовать времени издания

акта, быть необходимыми и важными именно на данном этапе об-

щественного развития.

Нормативные акты должны приниматься, когда их исполнение

принесет наилучший результат. При возникновении новых требо-

ваний общественной жизни внесение изменений и дополнений в

нормативный акт должно быть незамедлительным и оперативным,

чтобы новые социальные условия быстро нашли в нем отражение.

Длительное несоответствие нормативной базы условиям жизни

подрывает авторитет правовых норм, затрудняет их реализацию и

ослабляет эффективность правового регулирования в целом.

Рассматриваемое требование включает и требование своевре-

менности замены устаревших актов, иначе создаются ненужная

множественность и противоречивость нормативных актов.

Своевременность перекликается с требованием эффективно-

сти, поскольку только своевременный нормативный акт будет по-

настоящему эффективным. Своевременность тесно связана и с

требованием обоснованности принятия акта, так как несвоевре-

менность акта означает, что он принят без учета всех объективных

факторов, определяющих необходимость его принятия, и в связи с

этим не может считаться обоснованным.

Требование стабильности

Стабильность содержания нормативного акта связана с необхо-

димостью регулирования не только существующих общественных

отношений, но и отношений, которые возникнут в будущем. Такой

подход к созданию правовых норм дает возможность применять их

в течение более или менее длительного времени, накапливать и ис-

пользовать предыдущий опыт, укрепляя законность. Слишком час-

тые изменения способны привести к ослаблению не только автори-

тета данного нормативного акта, но и авторитета права в целом.

Требование стабильности нормативных актов непременно

должно учитываться при их выработке, когда принимаются во

внимание не только ближайшие по времени результаты правового

регулирования, но и возможность решения перспективных задач.

Однако на практике нормативные акты часто принимаются исхо-

дя не из перспективного плана, а из сиюминутной необходимости,

что сказывается на качестве нормативно-правовой базы.

Особенно часто изменяются нормативные акты, касающиеся

структуры исполнительных органов власти. Например, после объявле-

ния Президентом о начале административной реформы (в марте

2004 г.) в Указ ≪О системе и структуре федеральных органов исполни-

тельной власти≫ было внесено более 10 изменений. В частности, изме-

нено одно из важных правил, которым, как мы говорили выше, отли-

чается данная административная реформа: право принимать ведомст-

венные нормативные акты было предоставлено только министерствам.

Но прошло не более года, и практически все вернулось на круги своя, и

теперь опять нормативные акты могут издавать не только министерст-

ва, но и федеральные службы и агентства.

Требование экономичности

Под экономичностью нормативного акта понимается соотноше-

ние между ценностью результата, полученного вследствие дейст-

вия акта, и произведенными на его создание затратами. Эконо-

I и;ша 6. Правила формирования содержания нормативных актов 175

мичность предполагает необходимость выявления и применения

рационального способа достижения поставленной в акте цели и

означает, что полученный результат должен дать обществу значи-

тельно больше, чем было затрачено времени и средств. Поэтому

необходимо представить экономическое, финансовое обоснова-

ние проекта нормативного акта, что позволит определить предпо-

лагаемые затраты и эффективность действия.

Наиболее сложный момент — проверка того, насколько было

соблюдено требование экономичности: каким образом реализуют-

ся нормативные акты, достигаются ли цели их принятия и каковы

затраты на их реализацию.

По признанию первого заместителя Председателя Государствен-

ной Думы Л. К. Слизки в интервью на радио ≪Эхо Москвы≫ (4 марта

2006 г.), на реализацию непродуманного Закона о замене льгот денеж-

ными компенсациями было затрачено в три раза больше денег, чем

предполагалось.

Экономичность можно также понимать как определение оп-

тимального соотношения нормативных актов по их количеству и

по размеру документа к реализации поставленных в них целей.

На практике нередка ситуация, когда один вопрос регулируется

множеством актов, порой они дублируют друг друга (ведомствен-

ные акты особенно часто дублирует законы), что ведет к сниже-

нию их значимости и соответственно к затруднению понимания

и исполнения. Нормативные акты не должны издаваться, когда

без них можно обойтись. Количественное упрощение права, на-

правленное на облегчение его усвоения, означает уменьшение

массы нормативного материала без вреда для получаемого ре-

зультата.

Реализация этого требования основана на точном учете норма-

тивных актов. Большое значение в этом плане имеет и системати-

зация нормативных актов, одно из основных правил которой гла-

сит: вместо многих конкретизированных нормативных актов луч-

ше принять один нормативный акт общего характера.

Требование реальности

Требование реальности означает выполнимость нормативного

акта, осуществимость его предписаний и выражается в обеспечен-

ности нормативного акта материальными, финансовыми, трудо-

выми, техническими ресурсами, в установлении необходимого ко-

личества времени для его выполнения. Для реализации актов в

связи с этим необходим учет возможностей, существующих в кон-

кретных условиях общественного развития. Нормативный акт, не

обеспеченный необходимыми ресурсами, превращается в эфемер-

ный.

В конце 2005 г. были объявлены национальные проекты, один из

которых направлен на улучшение участкового медицинского обслу-

живания. Предполагалось, что с 1 января 2006 г. участковые врачи бу-

дут получать существенную надбавку к заработной плате. Однако про-

шло несколько месяцев, но надбавки у участковых врачей не появи-

лось. Оказывается, в регионах нет денег на выплату надбавки, кроме

того, губернаторы сочли, что данный проект имеет национальный ха-

рактер, следовательно, должен быть обеспечен из федерального бюд-

жета. Но федеральный бюджет на 2006 г. был утвержден еще до обна-

родования данного национального проекта.

В целях гарантированности соблюдения требования реально-

сти нормативных актов при подготовке их проектов необходимо

представление заключения соответствующих государственных ор-

ганов об обеспеченности принимаемого решения экономически-

ми, финансовыми и другими ресурсами или согласование ими

проектов актов.

Содержащиеся в проектах нормативных актов предложения

должны быть конкретными и реальными, обеспечиваться необхо-

димыми материально-техническими средствами и финансирова-

нием, исключать необходимость выпуска дополнительных норма-

тивных актов в связи с неполнотой или недоработкой предыдуще-

го акта. Действенным является только тот нормативный акт,

который не только точно и конкретно определяет права и обязан-

ности субъектов правоотношений, но и четко формулирует меры

по их обеспечению.

Требование оптимальности

Необходима выработка наилучшего варианта нормативного ак-

та при данных условиях и ресурсах, что отвечает требованию опти-

мальности.

Процесс оптимизации нормативного акта есть самостоятель-

ный процесс поиска и применения наилучшей формы правового

упорядочения определенного фрагмента социальной жизни, тре-

бующей от его разработчиков особых интеллектуальных усилий.

Содержание нормативного акта должно быть таким, чтобы он был

способен принести ощутимый результат в данных условиях. Опти-

мальность содержания нормативных актов способствует и наибо-

лее эффективной регламентации общественных отношений (тре-

бование эффективности), обеспечению взаимосвязей данного

нормативного акта с другими актами (требование обоснованно-

сти) и обеспечению его действительной реализации (требование

реальности).

Рассмотренные требования к содержанию нормативных актов

существуют в неразрывном единстве, связаны между собой. По-

следовательное воплощение их в правотворческой практике спо-

собно привести к созданию качественных нормативных актов.