Муніципальна влада - самостійний вид публічної влади § и. Поняття муніципальної влади

Проголошення 24 серпня 1991 р. незалежності України створи­ло умови для радикальних демократичних перетворень у нашому суспільстві й державі. Логічним вираженням процесу демократи­зації є фіксація у ст.7 Конституції України принципу визнання та гарантування місцевого самоврядування. Таке конституційне пра-воположення зумовило собою принципово новий у порівнянні з до-конституційним етапом суспільного розвитку підхід до організації місцевої влади, який повністю відповідає загальновизнаному ро­зумінню місцевого самоврядування, сформульованому, зокрема, в Європейській Хартії місцевого самоврядування 1985 р.

Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самовряду­вання вказує, що держава сприймає місцеве самоврядування в кіль­кох іпостасях. В одній якості місцеве самоврядування виступає ін­ститутом громадянського суспільства, є ефективною формою само­організації людей, руху в напрямі людської солідарності. В цьому сенсі й слід розуміти термін «визнається», а саме: чіткі наміри ви­значити для України демократичний шлях розвитку; принциповий вибір політичної системи, в основі якої полягають загальнолюдські цінності (а місцеве самоврядування — одна з них); зобов'язання держави у відношенні до громадян забезпечити відповідний комп­лекс громадянських правомочностей, забезпечити їх публічно-пра­вову охорону і захист. Іншими словами, Конституція України під­водить місцеве самоврядування в ранг природного права територі­альної громади — права місцевого населення самостійно та під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення незалеж­но від державних структур, у межах законів, власної фінансово-еко­номічної бази та в своїх інтересах.

Також не можна не відмітити, що територіальні громади є од­ними з пріоритетних інститутів громадянського суспільства. Гро­мадянське суспільство — це велика самоорганізована суперсисте­

ма, яка складається з багатьох недержавних інститутів та асоціа­цій фізичних осіб. При цьому не тільки у цілому громадянське суспільство, а й його спільності на місцях представлені значним «ансамблем» самоврядних скооперованих громад та об'єднань гро­мадян. Багатогранний характер їхніх взаємовідносин із державою має прояв у всіх сферах суспільного життя, у процесі яких розви­ваються зв'язки громадськості та різних громадських об'єднань громадян з інститутами державної влади та місцевого самовряду­вання. Інше питання — який рівень розвитку громадянського су­спільства і територіальних громад та їх вплив на державні та су­спільні справи?

Відносини у рамках громадянського суспільства не опосередкова­ні державою: держава не є і не може бути суб'єктом громадянського суспільства. Тут кореляція значно складніша. Як громадянське су­спільство проникає у сферу діяльності держави, беручи участь у фор­муванні та контролі за його діяльністю, так і держава впливає на від­носини у сфері громадянського суспільства, передусім здійснюючи їхнє правове регулювання. Суть цих відносин полягає у тому, що держава нібито вибудовує правову модель громадянського суспіль­ства, яка потім наповнюється конкретним змістом.

Разом з тим, діалектика взаємовідносин держави та громадян­ського суспільства свідчить, що їх плив на розвиток та діяльність одне одного взаємне. І правове регулювання відносин у сфері гро­мадянського суспільства та територіальних громад відбувається як за ініціативою держави та її органів, так і у результаті впливу на них інститутів та асоціацій громадянського суспільства. Цей процес на різних етапах розвитку суспільства не є однаковим. Із урахуванням рівня демократії, соціальної активності, політичної та правової культури у суспільстві на одних етапах у розвитку гро­мадянського суспільства та місцевого самоврядування рушійна роль належить державі, на інших етапах — самому громадянсько­му суспільству та його інститутам.

Однак місцеве самоврядування — це не тільки інститут грома­дянського суспільства та відповідний набір громадянських прав людини. У своєму нормативному значенні положення ст. 7 пов'я­зані з принципом народовладдя. Так, відповідно до ст. 5 Конститу­ції України народ здійснює свою владу безпосередньо і через орга­ни державної влади та органи місцевого самоврядування. Іншими словами, держава визнає місцеве самоврядування як самостійний рівень здійснення народом належної йому влади. Це передусім.пе­редбачає організаційну відокремленість та незалежність місцевого самоврядування від державної влади, його самостійність при ви­рішенні питань місцевого значення. Але самостійність, як указує Конституція України, в межах власних повноважень. Таким чи­ном, мова йде про правові межі автономності місцевого самовряду­вання, а не повну самостійність та незалежність місцевого само­врядування від усієї системи публічного владарювання.

Така самостійність означає, що жоден з органів державної вла­ди, жодна посадова особа не має права приймати акти, здійснюва­ти дії, які втручаються у сферу місцевого самоврядування. Дер­жавний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та закона­ми України, і не повинен призводити до втручання органів дер­жавної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (ст. 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Таким чином, можна з повною впевненістю говорити як про визнання, так і лега­лізацію публічної самоуправлінської влади територіальних гро­мад. Разом з тим у процесі її конституювання, структурування та інституціоналізації виникає ряд проблем, пов'язаних не стільки зі структурно-функціональними її характеристиками, скільки з концептуально-атрибутивними параметрами її становлення, орди­нарної діяльності та перспективного розвитку¹.

Отже, ми бачимо, що місцеве самоврядування є явищем багато­гранним, що зумовлює наявність яскравої палітри практичних та доктринальних підходів до цього феномену. Тому у сучасній юри­дичній науці цілком справедливо виникає ряд питань. Що таке за своєю природою місцеве самоврядування? Чи закінчується дер­жавна влада на рівні територіальних громад, тобто там, де почина­ється сфера місцевого самоврядування? Чи можна однозначно го­ворити про взаємонезалежність місцевої самоврядної та державної влади? Що становить собою місцеве самоврядування як специфіч­ний вид публічної влади і в чому його відмінність від влади дер­жавної?

Хоча ці проблеми вирішуються давно, досі універсальних від­повідей немає. Але розмаїття організаційних та функціональних проявів локальної демократії, плюралізм форм здійснення місце­вого самоврядування, нестабільність державних підходів до цього політико-правового явища не могло не позначитися на доктри­нальних підходах до нього.

¹ Баймуратов М.О. Публічна самоврядна (муніципальна) влада в Укра­їні: основні ознаки й особливості // Актуальні проблеми виконання зако­нів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві дер­жавні адміністрації»; За ред. В.В. Кравченка. — К., 2003. — С.71.

Довкола питання про феномен місцевого самоврядування тра­диційно виникали і продовжують виникати перманентні дискусії, у ході яких дістають вияв насамперед спроби визначити його при­роду та сутність. При цьому, як справедливо зазначає В.І. Борде-нюк, нерідко йдеться не про те, чим насправді є місцеве самовря­дування, а про те, яким воно повинно бути відповідно до поглядів тих або інших дослідників, в основі яких тією чи іншою мірою по­лягають відповідні економічні, політичні та інші інтереси¹.

Варто зазначити, що, незважаючи на активізацію дослідження феномену локальної демократії, в сучасній політико-правовій на­уці ми не знаходимо ні оптимальних дефінітивних визначень, ні єдності концептуальних підходів до з'ясування правової природи, змісту та сутності місцевого самоврядування. Слід констатувати, що ряд вітчизняних вчених,- аналізуючи місцеве самоврядування, не вдаються в будь-які теоретичні дискусії з приводу його дефіні­тивного визначення та по суті обмежуються законодавчо встанов­леною формулою.

Однак широта та багатогранність феномену місцевого самовря­дування детермінує існування різних суджень, коли деякі вважа­ють його зміцненням державності за рахунок посилення місцевого самоврядування, інші пов'язують самоврядування з ідеалами де­мократії, треті, навпаки, уявляють його як систему, яка на прак­тиці не працює. Іншими словами, багатовимірний характер місце­вого самоврядування та супроводжуюча його полярність думок дають змогу будь-якій зацікавленій стороні знайти або привабли­ве, або відразливе у тому, що вона хотіла б побачити у цьому інсти­туті сучасної політики та права.

¹ Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самоврядуван­ня, держави і громадянського суспільства в Україні // Право України. — 2001.—№12.

² Див.: Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. — М.,1995. —С.455, 456.

³ Основи конституційного права / За ред. B.B. Копєйчикова. — К., 1998. — С.186.

⁴ Борденюк В. Конституція України та становлення галузі права місце­вого самоврядування // Збірник наукових праць Української Академії дер­жавного управління при Президентові України. — К., 1999. — Вип.1. — С.287.

⁵ Григорьев В.А. Становление местного самоуправления в Украине. — Одесса, 2000. — С.5.

Теоретичне осмислення місцевого самоврядування здійснюєть­ся за різними напрямами дослідницького пошуку. Так, розповсю­дженими є погляди на місцеве самоврядування як принцип органі­зації та здійснення влади на місцях, форму самоорганізації та само­діяльності громадян²; складову частину організації управління суспільством³; гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення⁴; децентралізовану форму управління⁵; прин­цип організації та здійснення публічної влади та детерміноване цим принципом право місцевого населення, громадян — мешкан­ців відповідної території (територіальних громад) незалежно і са­мостійно вирішувати питання місцевого значення¹; форму авто­номного здійснення публічної влади²; основу конституційного ладу, право населення на самостійне вирішення питань місцевого значення та форму народовладдя³; право громадян, місцевої спів­дружності на самостійне завідування місцевими справами, діяль­ність громадян із самостійного вирішення питань місцевого зна­чення, форму народовладдя, один із різновидів соціального управ­ління та одну з основ конституційного ладу⁴; як політичне право громадян, самоорганізовану публічну владу та самоздійснюване управління на місцях⁵ і багато інших позицій та доктринальних підходів.

Говорячи про зміст поняття «місцеве самоврядування», деякі автори відмічають, що з одного боку це діяльність населення, спря­мована на забезпечення самостійного вирішення питань місцевого значення, з іншого боку — це не що інше, як місцева спільнота⁶.

¹ Смирнова Т.С. Правове регулювання місцевого самоврядування в Ук­раїні. — К., 2001. — С. 13.

² Коммунальное право Украины: Учебн. пос. / В.Д. Волков, А.Г. Бобко-ва, H.A. Захарченко и др. — Донецк, 2000. — С.42.

³ Кравченко B.B. Конституційне право України. — К., 2000. — С.259; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федера­ции. — М., 2000. — С.89.

⁴ Шугрина Е.С. Муниципальное право. — М., 1999. — С.12-13.

⁵ Руда Н.І. Право громадян України на здійснення місцевого самовря­дування: теоретичні аспекти // Держава і право: Збірник наукових праць. Вип.7. — К., 2000. — С.183-188.

⁶ Лазебная Н., Замотаев А. От имени населения // Муниципальная власть. — 2000. — №3. — С.34.

⁷ Див.: Государственное право Российской Федерации. — М., 1996. — С.545.

⁸ Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления совет­ского народа (проблемы конституционной теории и практики). — Сверд­ловск, 1987. — С.76.

⁹ Торшенко A.A. Муниципальное право Российской Федерации. — Екатеринбург, 1994. — Вып.1. — С.6-8; Дмитриев Ю.А., Ковалев В.Т.

Дослідники інших напрямів аналізували співвідношення міс­цевого самоврядування з соціально-політичними ідеями, які ви­знають об' єктивність та закономірність його походження та розвит­ку. Для них характерні певні методологічні підходи, які забезпе­чують системність теоретичного пізнання самоврядницької проб­лематики. Хоча в основі цих теоретичних конструкцій лежать уже встановлені інститути, їх аналіз здійснюється через призму істо-рико-філософських, соціологічних та правових ідей, які вироблені суспільством. Так, вони характеризують місцеве самоврядування як одну з форм соціального явища — самоврядування⁷, підсистему в системі самоврядування народу⁸, предмет регулювання галузі муніципального права⁹ й ін.

Безумовно, всі точки зору щодо визначення місцевого самовря­дування мають право на існування. Однак розробка теоретичного поняття може мати успіх, якщо вона приносить позитивні резуль­тати на практиці.

Існують десятки визначень та позицій, автори кожної з яких акцентують увагу на різних аспектах феномену місцевого само­врядування, підкреслюють ті чи інші ракурси та прояви означено­го суспільно-політичного явища, але єдине, у чому солідарні між собою дослідники, це те, що найоптимальніше феномен місцевого самоврядування можна зрозуміти, якщо розглядати його крізь призму взаємовідносин з державою та державною владою. Адже питання про відношення територіальних громад до держави та форми їх взаємодії стало актуальним із появою перших держав. Слід сказати, що більшість держав утворювалися шляхом інтегра­ційних процесів (об'єднання місцевих спільнот), а також унаслі­док ускладнення соціальних відносин всередині них.

Загальновідомою є думка, відповідно до якої самоврядування завжди в тій чи іншій формі супроводжувало існування й функціо­нування людської цивілізації. Первісна громада — яскравий при­клад самоврядування на зорі людської історії. Ці процеси знайшли своє підтвердження та розвиток в ідеології та політичній практиці періодів рабовласництва (міста-поліси), феодалізму (вільні міста, які жили за магдебурзьким правом, Запорозька Січ), буржуазної державності (міське й земське самоврядування, обласна автоно­мія), розвиваючись не лише як владна інституція, а й у вигляді професійних асоціацій (ремісничі цехи, купецькі гільдії, союзи), університетського самоврядування (студентські братства, факуль­тети «вільних мистецтв», «нації-земляцтва»), у межах церкви (ре­лігійні, монастирські, парафіяльні братства) та відіграли, на думку М.О. Баймуратова, вирішальну роль у формуванні принципу гом­руля — власне принципу місцевого самоврядування, що увібрав у себе сполучення різнорівневих інтересів (центра і місць), урахуван­ня різнопланових інтересів індивідів (територіального колективу) та їх співвідносність з інтересами всієї держави у цілому¹.

Муниципальное право: проблемы становления отрасли // Право и жизнь. — 1994. — №4; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. — Екатеринбург, 1997. — С.26-45.

¹ Баймуратов М.О., Григор'єв В.А. Муніципальна влада: актуальні проблеми становлення й розвитку в Україні. — Одеса, 2003. — С.ЗО.

Із появою держави роль територіальних громад у соціальній системі почала різко змінюватися. Якщо до появи держави усі функції життєдіяльності соціуму забезпечувалися внутрішніми можливостями територіальних громад, то з її утворенням функції місцевих спільнот (або їх частина) були взяті (іноді насильно за­хоплені) державою. При цьому територіальна громада, будучи ча­стиною суспільства як соціальної системи та носієм його інтересів, при взаємодії з державою частково представляє ці інтереси, тобто інтереси суспільства у цілому.

Основним змістом історичного процесу становлення та розвит­ку місцевого самоврядування став пошук стійкої рівноваги між територіальною громадою та державою. Як свідчить історичний досвід, значна більшість держав (у особі органів державної влади) мають стійку тенденцію до обмеження самостійності територіаль­них громад, знижуючи тим самим інтерес до спільних дій із благо­устрою території. По суті, це означає, що територіальна громада перестає бути дієздатним організмом, тому що позбавляється най­важливішої ознаки — наявності інтересу у вирішенні питань влас­ного життєзабезпечення. У кінцевому рахунку територіальні гро­мади перетворюються у спільноти з аморфними політичними, со­ціально-психологічними, територіальними, економічними кордо­нами (по суті — у частину населення країни), які не мають власних (усвідомлених) колективних інтересів із забезпечення життєді­яльності, а отже, такими, які не мають будь-якої мотивації для взаємодії та співробітництву з цього приводу з іншими суб'єктами, у тому числі з державою.

Відірваність населення від участі в управлінні державними та суспільними справами яскраво продемонстрував путч у СРСР у 1990 р. Народ не вийшов на захист радянської представницької системи. Відомо, що форма реалізації влади може міцно існувати тільки за умови, якщо народ її визнає та захищає. Він здатен за­хищати тільки ту владу, яка належить йому. У відчуженні народу від будь-якої влади значну роль відіграв радянський режим. За 70 років його існування населення привчили повинуватися, але не вирішувати справи. Це призвело до формування синдрому спожи­вацької поведінки, байдужості та пасивності, які яскраво прояви­лися в сучасних умовах. Окрім того, втрата соціальних зв'язків та традиційних цінностей, дезорієнтація населення у постійно змі­нюваному оточенні на фоні протиборства різних сил на політичній арені, значне зниження рівня життя населення не змогли не впли­нути на активність населення у вирішенні питань місцевого зна­чення та його участь у політичних процесах¹.