13.2. Теорія ааміністратпвно-аержавного управління у Великобританії

Вивчення державного управління в системі англійського акаде­мічного знання суспільства почалося наприкінці XIX ст., коли при Лондонському університеті було засновано Лондонську школу еко­номіки і політичних наук. У цій школі, а пізніше в Оксфордському, Кембріджському, Манчестерському, Ліверпульскому й інших уні­верситетах до Другої світової війни було зосереджено викладання і вивчення державного управління, політичних інститутів, державної служби, англійського конституційного та адміністративного права. Ці дисципліни викладали на однойменних кафедрах чи кафедрах по­літичної науки.

Наукові дослідження до початку 30-х років XX ст. зводилися, як правило, до формально-юридичного опису державно-правових інститу­тів, оскільки панував інституціональний підхід до вивчення адміністра­тивно-державного управління. Найвідомішими вченими в цей період були Е. Баркер, Д. Коул, Г. Ласкі, Ч. Маннінг, У. Робсон та ін.

Починаючи з 30-х років в англійській школі адміністративно- державного управління починають панувати біхевіоральні методи вивчення державного адміністрування. Із самого початку в рамках біхевіоральної методології склалися дві основні тенденції - соціоло­гічна та економічна, джерелами яких стали два різних розуміння при­роди людської поведінки. Економісти розглядали політику і державне управління як сферу раціональної діяльності людей з незмінними цілями, що зводяться до прагнення отримати максимальну вигоду. Прихильники соціологічного підходу, навпаки, прагнули уникнути по­дібної однозначності і примітивізму, вбачаючи в політичній поведінці і державній діяльності результат впливу культурних традицій, яким людина підкоряється в більшості випадків неусвідомлено.

Ще в 1908 р. відомий англійський психолог Дж. Уоллес заявив про кризу в політичних науках і державному управлінні, спричиненою тим, що раціоналізм відмовлявся від вивчення зв'язків між політичною поведінкою і «людською натурою», яка обумовлена культурними, со­ціальними і расовими чинниками. Уоллес вперше поставив серйозно питання про значення неусвідомлених мотивів і політичної діяльності та про роль пропагандистських символів у державному управлінні. Ці і багато інших ідей Уоллеса були пануючими в англійській школі «риЬІіс асітіпізігаііоп» аж до 50-х років XX ст. Економічний підхід у ці роки був на другому плані доти, доки не стало відомо про успіхи фор­мальних методів економічного аналізу.

Найвизначнішими представниками соціологічного напряму стали Е. Берч, І. Берлін, У. Риз, Р. Роуз. На думку І. Берліна, основним у філо­софії державного управління є покора і насильство, тому обходити пи­тання виправдання влади і підпорядкування їй учені не мають права.

Є чи немає консенсусу щодо авторитету держави в суспільстві Р. Роуз вважає головним питанням будь-якої політичної системи. Авторитет державної влади може бути вимірюваний, з одного боку, ступенем її підтримки громадянами, а з іншого - тим, наскільки останні підкоря­ються її законам.

У. Риз виділяє три основні значення терміна «держава» в англо­саксонській політологічній традиції: політично організоване і терито­ріально обмежене суспільство, політично організоване відповідно до моральних ідеалів суспільство, уряд як установа. Останнє значення, на думку У. Риза, набагато частіше трапляється в наші дні.

У роботах Е. Берча розглядаються три поняття відповідальності в державному управлінні: відповідальність перед суспільною думкою, проведення продуманої державної політики, основаної на всебічно­му аналізі проблем, відповідальність перед парламентом. На думку Е. Берча, англійська політична культура як головну чесноту висуває другий тип відповідальності, коли уряд іде навіть на втрату попу­лярності заради здійснення того курсу, що здається йому найбільш доцільним. Е. Берч вважає, що англійська державна система надає можливість впливати на суспільну думку: уряд може і повинен зна­ходити компроміс з провідними групами суспільства, виховувати громадськість, щоб вона усвідомила мотиви, які рухають урядовою діяльністю.

Відповідальність членів уряду перед парламентом виражається у відповідальності кожного міністра за діяльність уряду в цілому і його відповідальності за керовану ним державну службу. Однак ефек­тивність парламентського контролю за діяльністю уряду постійно знижується: у тих, хто сидить на останніх рядах в парламенті, немає ні часу, ні достатніх знань, щоб заглиблюватися в складні проблеми державного управління. Що стосується інтересів груп, то вони (члени групи) намагаються проштовхувати свої рішення поза парламентом, тому багато державних і військових проблем тримають значною мірою в таємниці.

Е. Берч дуже насторожено ставиться до того, що характер прийняття державних рішень модифікувався в результаті реформ 1966-1975 рр. і при­пускає певний ступінь взаємопроникнення між світом державної політики, її офіційними представниками та університетами, підприємцями і наймани­ми працівниками. Серед чинників, що впливають на прийняття державних рішень, він відзначає позицію прем'єр-міністра, діяльність членів кабінету, тиск профспілок і організації промисловців, рядових членів парламенту і засобів масової інформації, які за традицією вважаються виразниками суспільної думки. Відомо, що в останні десятиліття ряд важливих рішень (наприклад, про вступ в ЄЕС) були прийняті без попереднього обговорення в ході парламентських виборів, і ініціатива їх висування належить цілком уряду, який має владу.

Е. Берн вказав також на зміну поняття «первинна відповідальність уряду» в сучасній Великобританії. На початку XX ст. це була відпо­відальність уряду перед Короною, яка втілює єдність і спадкоємність національного життя. Сьогодні під нею розуміють відповідальність уряду перед народом.

В останні десятиліття в працях учених соціологічного напряму центральною стала проблема стабільності державних інститутів. Більшість англійських політологів шукають причину їх стабільності в політичній культурі країни. Основою аналізу є поняття консенсусу як демократичної процедури.

На думку Дж. Баджа, ступінь консенсусу залежить від рівня політич­ної культури й активності. Виборні особи і державні чиновники одностайні в думці, що існуючі державні інститути «чутливі» до запитів рядових грома­дян, що ці інститути користуються підтримкою останніх, і що їх збережен­ня важливіше за будь-які розбіжності між політичними силами.

Політично пасивні особи, навпаки, не бачать демократичності держав­них інститутів і не вважають, що вони мають загальну підтримку. Хоча апатична маса і виявляє згоду щодо цінності найбільш загальних демокра­тичних норм у державі, але ступінь консенсусу різко знижується, якщо йдеться про їх реальне застосування.

Однак наявність прямої залежності між ступенем консенсусу з проблем стабільності державних інститутів і рівнем політичної куль­тури та активності викликають сумнів. Бадж, досліджуючи разом із Дж. Брендом і М. Марголісом політичні кола Глазго, знайшов, що в членів міської ради євродемократичні симпатії були набагато слабкіші, ніж у партійних функціонерів.

Цікаві міркування про вплив культурних чинників на форми лі­дерства в державних структурах Великобританії викладено в праці Д. Кевенея. Автор думає, що форми лідерства, які виникли в країні, не співвідносяться з поняттям харизматичного лідерства, висунутого М. Вебером. Реалізація особистих здібностей лідера у Великобританії цілком залежить від традиційних інститутів, поза якими шлях «на­верх» у британській політичній системі неможливий. Так, прем'єр- міністр в очах виборців має авторитет не стільки через свою посаду або особисті достоїнства, скільки завдяки своїй належності до однієї з традиційних партій. Керівником країни може стати тільки той, хто пройшов весь курс політичної соціалізації: від рядового члена парла­менту до лідера фракції. Це припускає підпорядкування традиційним правилам гри. Тільки в період світових війн посаду прем'єра міг зайня­ти аутсайдер: новатор, що володіє неабиякими особистими якостями (наприклад, Черчилль).

Економічний напрям в англійській школі адміністративно-держав­ного управління почав набирати силу після Другої світової війни. На відміну від соціологів, які робили ставку на вивчення впливу культур­них традицій і системи цінностей, економісти розглядали державне управління як сферу раціональної діяльності людей. Відомий англій­ський політолог Б. Баррі розробив концепцію «економічного типу» дер­жавної влади, здійснюваної через погрози та обіцянки. Владні відно­сини в суспільстві Б. Баррі розглядає в поняттях виграшів і втрат. На його думку, владні відносини мають місце тільки тоді, коли одна сторо­на виграє від їх збереження більше, ніж друга, маючи можливості до­магатися покірності останньою ціною мінімальних збитків. Для виміру покірності Б. Баррі пропонує такий критерій: покірність А владі Б тим більша, чим більша розбіжність між ними. При цьому А підкоряється Б в тому випадку, коли для нього вартість поступливості менше вартості можливих втрат у випадку санкції з боку Б. Імовірність застосування санкції залежить від того, наскільки витрати на їх використання для Б перекриваються розміром виграшу у випадку покірності А.

Сам дослідник вважає, що хоча його модель і пояснює деякі аспекти процесу справдження владних відносин у державі, вона дуже обмеже­на. Зокрема, ця модель не бере до уваги розбіжності, що існують між об'єктивним характером мотивів, погроз, обіцянок і суб'єктивністю їх сприйняття.

Видний англійський філософ М. Оукшотт очолював у 50-60-ті роки XX ст. кафедру політичної науки Лондонської школи економіки розро­бив дві концепції адміністративно-державного управління: цільову та цивільну. На його думку, цих типів адміністративно-державного управ­ління в чистому виді немає ніде, оскільки вони являють собою ідеальні теоретичні конструкції. Проте європейські народи пройшли шлях від несвідомої солідарності цільового об'єднання у рамках держави в епо­ху пізнього середньовіччя до свідомої цивільної асоціації наших днів. Однак і сьогодні цей процес не завершений: в одних державах (західних демократіях) ідеал «цивільної асоціації» здійснено більшою мірою, в ін­ших - меншою. Але і в західних демократіях можливі ексцеси повернен­ня до режиму цільового державного управління.

М. Оукшотт пропонує характеристику цільового державного управ­ління. Громадян у такій державі розглядають як працівників підприєм­ства, що існує для досягнення певних цілей (добробуту, рівня виробни­цтва, культурної єдності і т. ін.). Формальної рівності немає - цінність людини визначається її внеском у загальну справу, що означає підпоряд­кування індивідуальності корпоратизму. Законодавство має адміністра­тивний, регулювальний, прикладний характер. Поняття справедливості звужується до принципу справедливості розподілу, мета якого - підко­рити вимоги рівності завданням ефективності системи адміністратив- но-державного управління. Навпаки, цивільна асоціація поєднує своїх членів, не пов'язуючи їх спільністю цілей. Це не означає, що в них немає мети: просто державне управління не ставить перед собою мету заохо­чувати будь-який вид цілеспрямованої діяльності. Сукупність дотриму­ваних громадянами норм поведінки гарантує збереженість їх прав і сво­бод. Таким чином, наголошує М. Оукшотт, «управління стає особливою обмеженою сферою діяльності із забезпечення і підтримки загальних норм поведінки, які розглядаються не як розпорядження, що нав'язують основні види діяльності, а як засоби, що надають людям можливість займатися на свій розсуд будь-якою діяльністю» [69). Однак такого «іде­ального» типу адміністративно-державного управління не досягнуто ще ніде - європейські народи тільки рухаються в цьому напрямі.

Останнім часом в англійській школі «риЬІіс айтіпізігаііоп» з'явилися нові підходи і напрями. Найбільшим впливом серед них користується система «м'якого мислення». На чолі цього напряму стоїть Пітер Чекланд, керівник дослідницької програми, здійснюваної Ланкастерським університетом. Система «м'якого мислення» з'явилася як наслідок невдалої спроби застосування інженерної методології (твер­дого підходу) до дозволу слабкоструктурованих проблемних управ­лінських ситуацій. Система «твердого мислення» виходила з передумо­ви іманентної (від лат. ітшапепз - властивий, притаманний, внутріш­ньо властивий якомусь предмету, явищу, яке виникає з його природи) системності реального світу (і сфери управління) і вбачала проблему в пошуку оптимальних шляхів руху до відомих чи заданих цілей. Система «м'якого мислення» перенесла ознаку системності з реальності на про­цес її пізнання. Цей підхід дозволяє структурувати управлінські проце­си за допомогою дослідження різних поглядів та позицій і обговорення їх правомірності за конкретних обставин.

На думку П. Чекланда, єдиний спосіб вивчити цілісність - розгля­нути її якомога ретельніше. Він свідомо іде від традиційної парадигми оптимізації існуючих процесів, основаної на спробі ідентифікації та ана­лізу систем у реальному світі. Свій підхід учений вважає найімовірніше інтерпретаційним, ніж функціональним.

Вирішення проблем в управлінській діяльності П. Чекланд розгля­дає як процес пізнання, який ніколи не закінчується. У кожному окре­мому випадку для формування управлінського впливу потрібне всебічне вивчення ситуації, щоб досягти пристосування учасників, залучити їх в управлінську проблемну ситуацію, у процес формування майбутнього стану своєї організації.

Ще одним новим напрямом є організаційна кібернетика. Вона виник­ла як контрнапрям стосовно управлінської кібернетики, яка відрізняла­ся зайвою механістичністю. Філософсько-соціологічною парадигмою організаційної кібернетики виступає структуралізм. Структуралізм ви­ходить з наявності деякої моделі каузальних (від лат. сазиаііз - випадок, випадковий, одиничний, який не піддається узагальненню) процесів, що відбуваються на глибоких структурних рівнях систем. Ці процеси створюють феномени та відносини, які піддаються спостереженню. Таким чином, структуралізм намагається пояснити феномени, доступні нашим почуттям, дією прихованих механізмів, які не спостерігаються

С. Біер увів центральне поняття організаційної кібернетики «балансу­вальна система». На його думку, систему можна віднести до балансуваль­ної в тому випадку, коли вона здатна реагувати на зміни навколишнього середовища, навіть якщо ці зміни не можна передбачити в період ство­рення системи. Щоб залишатися балансувальною протягом тривалого часу, система має досягти «потрібної різноманітності», щоб відповідати складності навколишнього середовища, з яким вона вступила в контакт. Різноманітність являє собою суб'єктивну міру - міру станів, які відповіда­ють певній меті - виживанню системи (продовженню її існування). Отже, мета організації завжди є компроміс між вимогами зовнішнього середови­ща і його внутрішніми функціями, а стратегію організації можна визна­чити як стратегію балансу. С. Біер стверджує, що подібні системи мають володіти п'ятьма функціями: організації, координації, контролю, збору та обробки інформації, розробки політики. Завершуючи характеристику англійської школи адміністративно-державного управління, варто за­уважити, що в останні десятиліття вона зазнає впливу від американських політологів. Цей вплив особливо помітний у прикладних дослідженнях, яким приділяється більше уваги, ніж у попередній період.