1.2 Доходы местных бюджетов

Формирование доходов местных бюджетов в зарубежной практике происходит путем перераспределения национального дохода с помощью таких рычагов как налоги, займы, эмиссия денег.

В большинстве зарубежных стран доходы местных бюджетов формируются за счет местных налогов, сборов и дотаций. Соотношение этих источников характеризует степень финансовой автономии местных органов самоуправления от вышестоящих органов власти.

Рассмотреть таблицу по местным налогам и сборам.

Соотношение этих видов доходов зависит, как от функций, возложенных на местные органы власти, так и от потенциальных возможностей получения ими местных налогов.

Но важную роль играет также и возможность вышестоящих органов власти оказывать финансовую помощь территориям.

Автономия местных бюджетов в Скандинавских странах обеспечивается в основном взиманием прямых местных налогов (имущественного, или налога на унаследованную недвижимую собственность). В Швеции прямые местные налоги составляют почти 64,3% текущих доходов, в Норвегии - 55,2%.

В некоторых странах Европы местные бюджеты при формировании своих текущих доходов в решающей степени зависят от трансфертов из бюджета центральной администрации. Это - Италия, Ирландия, Португалия. Здесь трансферты составляют соответственно от 80 до 60% текущих доходов.

В большинстве стран, где основу доходов местных бюджетов составляет подоходный налог, местные органы власти не устанавливают ставки налога, а получают фиксированный процент от общего объема поступлений. Высокий объем поступлений подоходного налога в странах Северной Европы объясняется высоким уровнем доходов населения.

Налог на имущество является основным источником доходов местных бюджетов Англии и Португалии. Ученые интерпретируют налог на имущество как оплату стоимости общественных товаров и услуг, предлагаемых местным органам власти, поскольку домовладельцы и предприниматели выбирают место проживания, что обеспечивает оптимальное соотношение стоимости имущества и качества общественных услуг.

Международный опыт свидетельствует о том, что в экономически развитых странах доля доходов территориальных бюджетов в общем объеме доходов государства выше.

Различия в характере взаимоотношений между центром, периферией и отдельными уровнями местного управления обусловливают специфику формирования доходов местных бюджетов в отдельных странах.

Основными доходами местных бюджетов являются:

1) местные налоги;

2) отчисления от общегосударственных налогов (надбавки к налогам, закрепленным за вышестоящими бюджетами);

3) доходы от муниципальных предприятий (неналоговые доходы);

4) государственные дотации и субсидии;

5) займы.

Налоги являются главным видом доходов местных бюджетов.

Как известно, важным фактором влияния на экономическое развитие регионов является фискальная политика местных органов власти, которые имеют право устанавливать местные налоги и сборы, предоставлять льготы по уплате налогов, поступающих в местные бюджеты.

Европейская Хартия о местном самоуправлении требует, чтобы хотя бы часть доходов местных бюджетов формировалась за счет местных налогов, ставки которых должны определяться органами местного самоуправления. Это считается гарантией независимости органов местного самоуправления, поскольку самостоятельное решение местными органами власти возложенных на них задач местного значения, и, соответственно, финансирование необходимых для этого расходов является главным критерием самостоятельности органов местного самоуправления.

Информация об удельном весе местных налогов и сборов в ВВП в странах – членах ЕС представлена в таблице:

Страны	Удельный вес местных налогов и сборов в ВВП, %
Ирландия	0,7
Нидерланды	1,2
Великобритания (Объединенное королевство)	1,4
Португалия	2,0
Италия	2,7
Люксембург	2,8
Франция	4,7
Испания	5,4
Австрия	8,8
Финляндия	10,3
Германия	10,6
Бельгия	12,8
Дания	15,4
Швеция	15,8

Местные налоги в соответствии с налоговым законодательством каждой страны закреплены за отдельными уровнями местных бюджетов. Число таких налогов в разных странах колеблется от 20 до 100, а их удельный вес в общих доходах местных бюджетов - от 30 до 70%.

Местные налоги бывают прямые и косвенные.

К прямым относятся налоги, взимаемые с доходов или имущества плательщика (налоги с имущества, земельный, на автомобили, промысловый, на профессию, на прибыль, подоходный и др.).

Косвенные налоги включают налоги, взимаемые при совершении покупки (продажи) товаров, услуг.

В Западной Европе в системах местного налогообложения в целом преобладают прямые налоги: на долю налогов с дохода, прибыли и собственности приходится в среднем 70-75% общих налоговых поступлений. Доля налоговых поступлений от налогообложения на потребление составляет 3-4%, прочих налогов 20-25%.

В Японии на долю прямых налогов приходится 85%, на долю косвенных - 15%.

В свою очередь, соотношение налогов на прибыль и доходы, с одной стороны, и различных налогов на собственность - с другой, отличается большим разнообразием.

По видам налогов местные бюджеты стран Европы можно разделить на три группы:

1) страны с высоким уровнем поступлений от налога на имущество (Великобритания, Люксембург, Португалия, Ирландия, Нидерланды)

2) страны с высоким удельным весом подоходного налога (страны Северной Европы),

3) страны со смешанными доходами (комбинация налогов на имущество, налогов на доходы, налогов с продажи) (Кипр, Испания, Бельгия, Италия).

Например, в Скандинавских странах 80-90% всех налоговых поступлений приходится на обложение доходов и прибыли. В Бельгии, Германии, Австрии аналогичный показатель также превышает 50%.

В ряде других стран, наоборот, основная часть налоговых поступлений местных органов власти образуется за счет различных форм налогообложения собственности. В Ирландии, например, это единственный вид местных налогов, в Нидерландах на них приходится 2/3 всех налоговых поступлений, в Японии 48% всех налоговых поступлений составляет налог на жилые помещения и еще 21% - налог на недвижимость.

К местным налогам также относятся налоги, взимаемые в виде надбавок к налогам, закрепленным за вышестоящими бюджетами. Размер надбавок устанавливают региональные органы власти. Наиболее часто такие надбавки устанавливаются к подоходному, земельному налогам, налогу на добавленную стоимость.

Во Франции во многих коммунах установлен налог на коммунальный общественный транспорт. Обычно он вводится в коммунах с населением более 30 тыс. жителей. Его уплачивают все предприятия, на которых число занятых превышает 9 наемных рабочих.

Местные органы власти по согласованию с населением могут вводить и другие постоянные или временные налоги:

- налог на строительство дорог,

- укладку тротуаров,

- уборку улиц,

- вывоз мусора,

- потребление электроэнергии,

- налог на оформление сделок с недвижимостью,

- на витрины и уличную рекламу,

- налог на собак,

- налоги на развлечения (фестивали, спортивные соревнования и т.п.),

- на игральные автоматы и т.п.

Жесткие санкции к нарушителям правил дорожного движения и экологических стандартов в форме штрафов также позволяют пополнить местные бюджеты. В Швеции, например, предприятия торговли выплачивают штрафы в случае нарушения температурного режима хранения продуктов питания в магазинах. Однако общий размер поступлений от дополнительных налогов, сборов и штрафов сравнительно невелик.

Отчисления от налогов, закрепленных за вышестоящими бюджетами, выделяются местным бюджетам в случае недостатка собственных финансовых ресурсов, необходимых для финансирования местных мероприятий или региональных разделов государственных программ, например развития, здравоохранения, охраны окружающей среды.

Этот способ предоставления средств территориальным бюджетам стал все более распространяться, усиливая этим зависимость территориальных органов власти от вышестоящих уровней управления. В ряде стран доля таких отчислений в общем объеме доходов территориальных бюджетов довольно высока. Например, в Италии она составляет около 60%.

Неналоговые доходы местных бюджетов включают главным образом доходы, получаемые от предприятий, находящихся в муниципальной собственности, доходы от аренды, штрафы, пошлины, добровольные взносы предприятий и населения.

Неналоговые доходы занимают огромное место в общих доходах местных бюджетов. Их удельный вес колеблется в разных странах от 10 до 30% общих доходов.

В последние годы заметно возросла финансовая автономия местных органов власти в Японии, где доля собственных ресурсов в местных бюджетах составляла около 60%, в то время как в 1960-е гг. на них приходилось немногим более 30%.

Т.о., следует подчеркнуть, что ни в одной из развитых западных стран и в Японии местные органы власти не могут обойтись без внешней финансовой поддержки в форме дотаций, субсидий и займов.

Причины такой ситуации обусловлены в первую очередь ограничениями хозяйственной деятельности и структурой муниципальной собственности. Поскольку принадлежащие последним предприятия в основном относятся к отраслям коммунального обслуживания (в Японии, например, из 8 тыс. предприятий, принадлежащих муниципалитетам, 45% обеспечивали водоснабжение, 15% - канализацию, 9% составляли медицинские учреждения, в число остальных входили скотобойни, городские рынки, предприятия энергоснабжения и т.п.), они не могут быть источниками высоких доходов.

В ряде стран местные органы власти не имеют права устанавливать тарифы на коммунальные услуги сверх уровня, обеспечивающего компенсацию издержек их производства.

Другой причиной зависимости муниципалитетов от внешних источников финансирования являются ограничения их самостоятельности в сфере налогообложения.

Чем выше уровень национальных и региональных налогов, тем меньше возможность у муниципалитетов повышать размеры местных налогов.

Особенно заметно это в тех странах, где основная часть налоговых поступлений в муниципальные бюджеты состоит из прямых подоходных налогов.

В Швеции, например, муниципалитеты имеют право варьировать коммунальный подоходный налог до верхнего предела в 30% от уровня дохода отдельных лиц. Однако эта самостоятельность относительна, поскольку им приходится считаться с тем фактом, что потолок ставки национального подоходного налога, может достигать 45%, а суммарная ставка подоходного налога не должна превышать 72% всего дохода. Если коммуны будут ориентироваться на предельную ставку подоходного налога, то они рискуют лишиться части своих обеспеченных граждан, которые предпочтут сменить место жительства.

В силу отмеченных причин при всем разнообразии муниципальных налогов (в некоторых странах их общее число, включая различные сборы, достигает нескольких десятков, а в Бельгии насчитывается около 100), общий размер местных налогов не покрывает потребностей муниципалитетов в финансовых ресурсов. Это в равной мере относится как к тем странам, где большую часть налоговых поступлений составляют подоходный налог, и различные виды налогообложения прибыли, так и к странам, ориентирующимся на различные виды налогообложения недвижимости.

Существенные различия имеются и в порядке взимания налогов и их поступления в местные бюджеты. Налоги на собственность непосредственно поступают в местные бюджеты, причем в ряде случаев некоторые из них выплачиваются в виде общей сумы, впоследствии распределяемой между отдельными уровнями местного управления - муниципалитетами, департаментами и т.д.

Подоходный налог и различные виды налогов на прибыль попадают в местные бюджеты во многих странах в результате отчисления их части по тем или иным нормативам от суммы сборов национальных налогов. Величина норматива может быть, как общей (в Германии в бюджеты общин поступает 15% общих поступлений подоходного налога), так и дифференцированной.

В Италии, например, налоговые поступления, аккумулируемые в специальном фонде, распределяются между областями в следующих пропорциях: 60% средств фонда в зависимости от численности населения каждой области, 10% - в зависимости от размеров территории, 30% - в зависимости от ряда показателей, характеризующих уровень социально-экономического развития. Доля перераспределяемых национальных налогов в общих доходах муниципалитетов в Италии составляет около 60%, а собственные коммунальные налоги лишь 6% всех доходов.

Наряду с налогами и доходами от коммунальных предприятий важным видом доходов местных бюджетов являются государственные дотации, субсидии, а также займы.

В большинстве стран местные органы власти получают дотации на регулярной основе и в регламентированном порядке. Регулярность выплаты обеспечивается аккумулированием средств в специальных фондах (эквализационных фондах). В Бельгии, например, такой фонд создается на основе отчислений 7,65% всех налоговых поступлений на его счет.

Как правило, общая сумма дотаций и субсидий делится на две части: общие (глобальные) дотации и целевые субсидии. За счет последних в Бельгии реализуется до 60% стоимости субсидируемых местных проектов.

Французская система дотаций и субсидий текущих муниципальных расходов предусматривает три вида дотаций:

1) базовую дотацию, предусматривающую выделение равной суммы в расчете на одного жителя для коммун одинакового размера;

2) «балансирующую» дотацию, выделяемую с учетом фискального потенциала коммуны. Последний рассчитывается следующим образом: сумма доходов и стоимостный объем недвижимости, подлежащие налогообложению в данной коммуне, умножаются на средние ставки соответствующих налогов в стране в целом и делятся на число жителей коммуны;

3) «компенсационную дотацию», выделяемую с учетом величины затрат коммуны на строительство жилья, дорог, пособия на детей.

Так, например, во Франции в общих доходах французских коммун на долю местных налогов приходилось 45%, дотаций государства – 28%, прочих собственных доходов – 12%, оставшуюся часть доходов - 15% - составляли займы.

В ряде западноевропейских стран муниципалитеты обладают значительно меньшей степенью финансовой автономии. В Нидерландах, например, на долю дотаций приходится более 90%, а на долю местных налогов - всего лишь 5% всех доходов муниципалитетов. Доля дотаций превышает долю местных налогов в Великобритании.

В то же время имеются противоположные примеры.

В Швеции на долю дотаций из государственного бюджета приходится 27% доходов, еще около 5% составляют субсидии губернских властей.

Доходи ланок бюджетної системи у відсотках до консолідованого державного бюджету, 2003р.

Країни	Центральний бюджет	Бюджети членів федерації	Місцеві бюджети		Бюджет фондів соціального страхування
1	2	3	4	5
Федеративні держави
Австрія	46,5	21,8	15,3		31,9
Канада	38,2	53,6	27,9		6,2
США	31,9	47,6			30,7
Німеччина	29,2	27,0	16,2		42,0
Швейцарія	29,2	30,4	21,5		37,5
Середня	35,0	37,5	20,2		29,7
Унітарні держави
Бельгія	54,7	-	12,5		50,9
Великобританія	78,2	-	27,6		18,9
Данія	68,3	-	49,7		12,8
Ірландія	79,6	-	36,7		18,8
Іспанія	44,4	-	25,9		45,6
Італія	66,4	-	39,8		51,9
Люксембург	62,4	-	14,0		36,8
Нідерланди	50,6	-	34,3		42,8
Норвегія	58,5	-	31,6		32,6
Фінляндія	62,2	-	40,7		15,8
Франція	41,9	-	18,6		44,5
Швеція	53,0	-	35,7		25,1
Японія	35,0	-	44,8		43,2
Середня	59,8	-	29,7		32,3