Глава 2. Обзор и анализ судебно-арбитражной практики

2.1. Обобщение судебно-арбитражной практики по вопросам финансирования и экономической (предпринимательской) деятельности образовательного учреждения

Роль образования в целом и высшего профессионального образования в частности на современном этапе становления рыночной экономики, в ее западноевропейском понимании, когда основу составляют хорошо обученные кадры, особенно возрастает. Глубокая и всесторонняя модернизация образования с выделением необходимых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования становится все более мощной движущей силой экономического роста, повышения эффективности и конкурентоспособности народного хозяйства.

Говоря о жизенноважных ресурсах, мы понимаем комплекс мер по финансированию образовательных учреждений различных форм собственности со стороны государства, а принимая во внимание федеративное устройство России, так же со стороны субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Одним из основных законодательных актов, определяющим источники финансирования образовательных учреждений является закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. №3266-1, п. 2 ст. 41 которого устанавливает основные источники финансирования образовательных учреждений. Финансовое обеспечение образовательной деятельности федеральных государственных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями осуществляются на основе федеральных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности. А образовательная деятельность государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений - на основе региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности[ФЗ «Об образовании].

Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения, уровню образовательных программ в расчете на одного обучающегося, воспитанника.

В отношении «высшей школы» законодатель делает уточнение, что за счет средств федерального бюджета осуществляется финансовое обеспечение обучения в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации. Именно по данному пункту в будущем могут возникнуть трудности, а именно, по данным статистики рост численности населения в нашей стране увеличился в период с начала 2000-х годов по 2008 год, а, следовательно, увеличилось и поколение абитуриентов, которые в скором времени направятся получать высшее образование. Тогда федеральная и региональная экономика столкнутся с серьезными трудностями в области финансирования. [Феклин]

Различные споры, связанные с предпринимательской деятельностью учреждений высшего образования, подведомственны Арбитражным судам РФ, так как вузы являются зарегистрированными в соответствии с законодательством юридическими лицами. В связи с этим интересным представляется отношение судебной практики к вопросу бюджетного финансирования высших учебных заведений.

Шахтинское теплоэнергетическое предприятие тепловых сетей (энергоснабжающая организация) обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании с Шахтинского филиала Новочеркасского государственного технического университета (абонент) 1 066 170 465 рублей, в том числе 761 832 025 рублей задолженности за отпущенную тепловую энергию и 304 338 440 рублей пеней за просрочку оплаты указанного вида услуг.

Из материалов дела усматривается, что между названными сторонами заключен договор от 01.10.2009 г. № 86 на пользование тепловой энергией в горячей воде, пролонгированный в последующие периоды. Без оказания этих услуг деятельность высшего учебного заведения невозможна. Ответчик не отрицает наличие задолженности за оказанные истцом услуги, размер долга не оспаривает и возражает лишь против возложения на него ответственности за нарушение договорных обязательств, ссылаясь на отсутствие своей вины в задержке оплаты, поскольку она произошла ввиду непоступления денежных средств на эти цели из федерального бюджета.

Согласно ст. 401 ГК РФ лицо, не исполнившее обязательство либо исполнившее его ненадлежащим образом, признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства.

Абонент является государственным учреждением, финансируется из федерального бюджета, и других источников поступления средств для оплаты коммунальных услуг, кроме бюджетного, не имеет.

Задолженность перед истцом по состоянию на 23.04.96 г. составила 761 832 025 рублей, а пени согласно договору – 304 338 440 рублей. Долг возник в связи с тем, что средства на покрытие расходов по хозяйственным договорам абоненту выделялись нерегулярно и не полностью.

Материалами дела подтверждается, что ответчик принимал необходимые меры для надлежащего исполнения обязательств. Так, руководство университета неоднократно обращалось в местную администрацию, Государственный комитет РФ по высшему образованию, Министерство общего и профессионального образования РФ с требованиями о выделении средств на оплату коммунальных услуг.

Как видно, правоприменитель исходил из того, что для надлежащего исполнения обязательства высшим учебным заведениям следует всего лишь неоднократно направлять обращения к учредителю с просьбой о выделении денежных средств. Вряд ли такая трактовка невиновности высших учебных заведений является правильной. Ведь вузы вправе осуществлять платную деятельность, которая является дополнительным источником доходов организации.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 октября 1998 г. № 13/14 «О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами» (далее – Постановление № 13/14) разъяснило порядок применения п. 3 ст. 401 ГК РФ: отсутствие у должника денежных средств, необходимых для уплаты долга по обязательству, связанному с осуществлением им предпринимательской деятельности, не является основанием для освобождения должника от уплаты процентов, предусмотренных ст. 395 ГК РФ[Ходырев].

Как отмечает Л.А. Новоселова, отсутствие разъяснений по данному вопросу может быть объяснено не устраненными на момент принятия указанного постановления разногласиями по вопросу об оценке факта несвоевременного выделения бюджетных средств, необходимых для надлежащего исполнения принятых на себя денежных обязательств такими участниками оборота, как Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, государственные и муниципальные учреждения. В целом ряде случаев факт невыделения указанным выше субъектам бюджетных средств в размере, достаточном для исполнения денежного обязательства, рассматривался судами как обстоятельство, свидетельствующее об отсутствии вины должника, допустившего просрочку исполнения денежного обязательства, что подтверждается приведенным ранее судебным делом. [Цинцадзе].

В последние годы высшим судебным инстанциям удалось выработать более конкретные и вполне обоснованные рекомендации судам по вопросу оценки субъективных оснований ответственности при применении ответственности. Так, в соответствии с п. 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» в случае предъявления кредитором требования о применении к учреждению мер ответственности за нарушение денежного обязательства суду при применении ст. 401 ГК РФ необходимо иметь в виду, что отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота. Поэтому недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании п. 1 ст. 401 Кодекса.

Подводя итог сказанному, нужно констатировать, что политика государственного финансирования бюджетных образовательных учреждений порой выступает как детерминанта предпринимательской деятельности вузов. Попробуем пояснить, как видно из приведенного примера, суд не снимает ответственности за неуплату денежных средств, а следовательно применяется гражданско-правовая ответственность учреждения. Однако, образовательное учреждение собственных денег не имеет, финансовой помощи не получило из бюджета, а по сути дела остается крайней. Поэтому, учитывая современную тенденцию к большей «автономизации» вузов, следует расширить экономические возможности и бюджетных образовательных учреждений. Тогда деньги, которое образовательное учреждение оставит на отдельном балансе могут быть использованы в качестве средства по исполнению обязательств образовательного учреждения высшего профессионального образования.

Переходя к теме хозяйственно-экономической деятельности вуза, акцентируем внимание на понятии «предпринимательская деятельность», рассмотрим точки зрения авторов на ее правомерность и значение в процессе функционирования образовательного учреждения.

Закон «Об образовании» в п. 8 ст. 41, наряду с ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях», разрешает образовательным учреждениям высшего профессионального образования оказывать платные дополнительные и иные предусмотренные уставом учреждения образовательные услуги.

Деятельность образовательного учреждения, направленная на получение дохода, в полной мере отвечает признакам предпринимательства по следующим основаниям. Во-первых, данной деятельности присущ самостоятельный характер. Закон и учредитель разрешает учреждению при определенных условиях осуществлять предпринимательскую деятельность, согласовывать с учредителем конкретных действий при этом не требуя[Кванина].

Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 29 «Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании» вуз самостоятельно решает вопросы по заключению договоров, определению обязательств и иных условий, не противоречащих законодательству РФ и уставу высшего учебного заведения.

Во-вторых, у образовательного учреждения имеется необходимый объем имущественной самостоятельности для осуществления предпринимательской деятельности: учредитель закрепляет за ним имущество на праве оперативного управления, кроме того, денежные средства и приобретенное имущество от разрешенной предпринимательской деятельности, также находится в ведении образовательного учреждения[Кванина].

В советский период вузы вправе были сдавать имущество в аренду, а также реализовывать излишнее, не используемое в вузе оборудование, транспортные средства, приборы, инструменты и т. д. Полученные доходы поступали в самостоятельное распоряжение образовательного учреждения. Думается, что и в настоящее время термин «предпринимательская деятельность» недостаточно точно отражает сущность деятельности вузов.

В действительности, как свидетельствует арбитражная судебная практика, очередность обращения взыскания на имущество учреждения иная. По любым обязательствам учреждения взыскание, в первую очередь, обращается на денежные средства, полученные от предпринимательской деятельности. Во вторую – взыскание обращается на имущество, а только после этого на денежные средства, полученные от учредителя. А только потом к ответственности привлекается учредитель.

В условиях недофинансирования перед учреждением стоит дилемма: либо зарабатывать средства собственными силами посредством осуществления предпринимательской деятельности и развивать материально-техническую базу, либо существовать в основном за счет бюджетных средств и влачить жалкое существование. Большинство вузов выбирают первый путь. Средства, получаемые вузами от осуществления предпринимательской деятельности, весьма существенны. В частности, функционирование государственных вузов, находящихся в ведении Министерства образования и науки России, обеспечивается за счет средств от предпринимательской деятельности на уровне 40 %. Отдельные государственные вузы имеют в общем объеме финансовых средств 60–70 % поступлений от внебюджетной деятельности. За счет привлеченных дополнительных финансовых ресурсов у вузов появляется возможность адекватно выполнять свою образовательную и научную миссию в обществе, укреплять материально-техническую базу, сохранять профессиональные кадры.

Современным государственным образовательным учреждениям, вовлеченным в экономический оборот, приходится адаптироваться к принципиально иной системе общественных отношений, привлекать дополнительные финансовые средства с помощью приносящей доход деятельности. То есть, стоит отметить, о расширении предпринимательских прав образовательных учреждений.

Законодатель предоставил право высшим учебным заведениям собственными усилиями зарабатывать средства на свои внутренние нужды и не обращаться в «бюджетный карман». Тем не менее, законодательство, с одной стороны, призвано ограничивать собственную экономическую деятельность образовательных учреждений, создавать условия и стимулы для ее успешной реализации, поддерживать действенный государственный надзор за ее осуществлением, с другой стороны – всемерно охранять права и интересы участников образовательных отношений, не допуская излишней экономизации и коммерциализации образования.

Однако если у государственного образовательного учреждения имеется возможность заниматься предпринимательской, являющейся по определению рисковой деятельностью, соответственно и мера ответственности учреждения соответствующая.

По своим обязательствам учреждение несет самостоятельную имущественную ответственность находящимися в его распоряжении денежными средствами[ГК РФ].

Позиция высшего органа законодательной власти понятна – с начала крупных преобразований в области образования, образовательная сфера частично переводится в разряд сферы услуг. Тем самым расширяется предпринимательская деятельность образовательного учреждения, которая связана непосредственно с рисками, в том числе и обязанностью, нести ответственность за нарушения законодательства.

Согласно п. 2, 3 ст. 298 ГК РФ, автономное и бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь по столько, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в их учредительных документах[Тамбов]. Однако, привлечение образовательным учреждением дополнительных средств, указанных в п. 8, не влечет за собой снижение нормативов и абсолютных размеров финансового обеспечения его деятельности за счет средств учредителя.

Однако данный процесс не был пущен на самотек, иначе имело бы место злоупотребление правом, и законом устанавливаются рамки, которые ограничивают предпринимательскую деятельность учреждений в пользу выполнения ими обязательной функции по обучению и воспитанию в рамках общих образовательных программ.

Под дополнительными платными услугами подразумевается - обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги, которые не предусмотрены соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами.

В исследованиях по данной проблематике значительное внимание уделяется проблемам гражданско-правового статуса вузов и правового регулирования их самостоятельной экономической деятельности.

Так, М.В. Токмовцева предложила следующую классификацию видов предпринимательской деятельности вуза, способствующей формированию его собственного дохода: размещение собственных денежных средств в банковских учреждениях; передача собственного имущества и основных фондов высшего учебного заведения в аренду; передача собственного недвижимого имущества вуза в доверительное управление; приобретение и реализация акций хозяйственных обществ или долей в уставном капитале других организаций; приобретение и реализация облигаций и иных долговых обязательств, ценных бумаг; реализация иного имущества, находящегося в собственности высшего учебного заведения.

По ее мнению, деятельность высшего учебного заведения по реализации предусмотренных уставом производимой вузом продукции, работ, услуг следует относить к предпринимательской лишь в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не реинвестируется непосредственно в высшее учебное заведение и на непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса в данное высшее профессиональное учреждение независимо от форм собственности.

В связи с этим доход вуза необходимо разделить на три категории, складывающиеся из: 1) прибыли от реализации работ и услуг; 2) прибыли от реализации основных фондов, иного имущества организации; 3) доходов от внереализационных операций, уменьшенных на сумму расходов по этим операциям. Представленный перечень доходов организации, как указывает М.В. Токмовцева, позволит соотнести экономическую деятельность высшего учебного заведения с его предпринимательской деятельностью [10Тамбов].

Предпринимательскую деятельность некоммерческой организации М.Н. Суровцова предлагает рассматривать как правовую фикцию, т. к. предпринимательская деятельность государственного вуза противоречит самой его природе как некоммерческой организации [11Тамбов].

Анализируя особенности правового статуса образовательного учреждения стоит подчеркнуть, что оно создается исключительно для решения социальных (образовательных), а не коммерческих задач и потому относится к числу некоммерческих

организаций. Основная (образовательная) деятельность образовательных учреждений, по убеждению ученого, даже осуществляемая на возмездных основаниях, не может и не должна рассматриваться в качестве предпринимательской. В противном случае, речь идет о «неправомерном использовании организационно-правовой формы некоммерческих организаций для профессионального участия в предпринимательских отношениях». По

мнению юриста, «симбиоз» основного и вспомогательного видов деятельности образовательных учреждений еще более осложняет проблему цивилистического статуса учреждений, в т. ч. образовательных. [Суханов Е.А. О правовом статусе образовательных учреждений].

На основании сказанного и учитывая тот диссонанс мнений в отношении правомерности предпринимательской деятельности образовательного учреждения высшего профессионального образования, обратимся к примеру к судебно-арбитражной практике.

Зачастую к неправомерной предпринимательской деятельности вуза относят сдачу помещений общежития в наем. В качестве примера можно привести дело из судебно-арбитражной практики N А26-1145/2008 Арбитражного суда республики Карелия.

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Петрозаводская государственная консерватория (институт) имени А.К. Глазунова" обвинялось в неправомерной сдачи студентам, обучающимся на коммерческой основе жилых помещений по той же цене, что и студентам-бюджетникам. Государство, в лице прокуратуры, предъявило обвинение о неполучение федеральным бюджетом 92 100 руб.

Суд, изучив материалы дела, считает, что Консерватория, установив в договорах найма жилых помещений размер оплаты за проживание в общежитиях в размере, аналогичном размеру оплаты, установленному для лиц, обучающихся на бесплатной основе, действовала в соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

В судебном заседании не нашли подтверждения и выводы прокурора о причинении названными действиями Консерватории убытков федеральному бюджету в сумме 92 100 руб.

Деятельность образовательного учреждения по сдаче внаем жилых помещений студентам, не получающим государственных стипендий, относится к предпринимательской, осуществляется на договорной основе. Исходя из этого, следует, что требования Прокуратуры об установлении повышенного размера оплаты проживания для обучающихся на платной основе являются незаконным вмешательством в финансово-экономические отношения Консерватории и студентов.

Как уже было сказано, вуз самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность, решает вопросы, связанные с заключением договоров, определением своих обязательств и иных условий, не противоречащих законодательству РФ и Уставу образовательного учреждения.

Именно в уставе, как локальном нормативно-правовом акте, прописаны основные разрешенные виды приносящей доход деятельности. Именно Устав вуза в арбитражном споре будет документом, подтверждающим правомерность предпринимательской деятельности образовательного учреждения.

К примеру, рассмотрим Устав Тульского государственного педагогического университета им. Л.Н. Толстого. В качестве видов разрешенной экономической деятельности в нем указаны: проживание и пользование общежитиями, в том числе, гостиничного типа, реализация рекламной, редакционной и редакторской информационной деятельности; розничная торговля книгами, журналами, газетами; деятельность музеев, в том числе по экспонированию музейных ценностей т.д. Однако главным условием осуществления данной предпринимательской деятельности является соблюдение целей, ради которых создается высшее учебное заведение, то есть буквально это можно понять, реинвестируются ли денежные средства в образовательный процесс. В противном случае, данные виды экономической деятельности могут стать основанием к судебно-арбитражным спорам в незаконной предпринимательской деятельности.

Подводя итог сказанному в разделе исследовательской работы, хотелось бы отметить, что недаром вопрос финансирования высших учебных заведений стоит в смежных отношениях с их предпринимательской деятельностью. А именно, современное состояние экономики, большая конкуренция среди вузов, а также усиление автономизации образовательных учреждений наряду с недостаточным бюджетным финансированием вынуждает вузы становиться равноправными субъектами экономического рынка и непосредственно участвовать в предпринимательской деятельности. В связи, с чем возникает диссонанс между тенденциями современного экономического общества и нормативно-правовой базой по поводу финансово-экономической в целом, и предпринимательской, в частности, деятельности образовательных учреждений. С другой стороны, препятствием становится недопонимание со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, которые, зачастую, нападнически реагируют на возможные сделки. В результате мы имеем достаточно большое количество спорных дел в арбитражных судах, участниками которых являются образовательные учреждения и представители органов государственной власти.

Хотелось бы надеяться на существенную либерализацию экономической деятельности образовательных учреждений в дальнейшем, но с необходимыми мерами должного государственного контроля.

Исходя из правового смысла конструкции образовательного учреждения, следует признать, что, на самом деле, государственное (муниципальное) образовательное учреждение должно наделяться строго определенными, в соответствии с законом, правомочиям, в частности в осуществлении собственно образовательной деятельности и тем более в реализации самостоятельной экономической деятельности. Вышеназванные устремления руководителей государственных образовательных учреждений к экономической самостоятельности достаточно очевидно свидетельствует об их желании извлекать из образовательной деятельности прибыль и распределять ее потом в основном между небольшой группой руководящих лиц. Так, в одной из публикаций прямо указывается, что жесткая система управления в государственных вузах не позволяет реализовывать предпринимательскую стратегию, без которой их функционирование становится проблематичным (добавим, в условиях жесточайшего бюджетного недофинансирования).