Различные подходы к сущности государства.

Попытки определить социальное предназначение государства на всю его историческую перспективу предпринимались мыслителями разных эпох и различных научных направлений.

Платон и Аристотель считали, что назначением всякого государства является утверждение нравственности. Позже этот взгляд на социаль-ное назначение государства поддержал и развил Гегель. Гегелевское понимание государства базируется на его общей философской системе, трактующей государство как порождение особых духовных начал человеческого бытия: “Государство есть действительность нравственной идеи - нравственный дух как очевидная, самой себе ясная, субстанциональная воля, которая мыслит и знает себя и выполняет то, что она знает и поскольку она знает”¹¹ Философский словарь. М. 1997. С. 21..

Цицерон видел в государстве уже не олицетворение высшего совершенства человеческой жизни, а союз людей, объединенных общими началами права и общей пользы.

Представители договорной теории происхождения государства в его существовании видели общее благо (Гроций), общую безопасность (Гоббс), общую свобо-ду (Руссо). Лассаль главную задачу государства также видел в развитии и реализации свободы человека²² Там же. С. 77..

Немецкий юрист Р. Моль считал государство постоянным, единым организмом таких установлений, которые, руководимые общей волей, поддерживаемы и приводимы в действие общей силой, имеют задачей достижение дозволенных целей определенного на данной территории народа.

Заслуживает пристального внимания то, как определяли понятие государство русские юристы. Преданные длительному игнорированию со стороны советских властей, эти идеи представляют сейчас реальный интерес. Коркунов, например, представляет государство как “общепризнанный союз, представляющий собою самостоятельное, признанное принудительное властвование над свободными людьми”³³ Там же. С.56.. Трубецкой считает государство союзом людей, властвующим самостоятельно и исключительно на определенной территории. Как соединение людей под одной властью и в пределах одной территории трактуют государство Хвостов, Шершеневич и Кокошкин⁴⁴ Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М. 1992. С.190.. Гумплович определяет государство как “естественно возникшую организацию властвования, предназначенную для охраны определенного правопорядка”^{51 Философский словарь. М. 1997. С. 23.}.

Государство как историческое явление имеет двойственную при-роду. Будучи организацией политической власти экономически господ-ствующего класса, оно одновременно является “организатором “общих дел”, вытекающих из природы всякого общества”^{22 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.1. С.255.}. Марксистское учение о сущности госу-дарства однозначно считает преобладающими на всех этапах развития государства классовые начала.

Основным предназначением государства марксистское учение считает создание такого порядка, который узаконивает угнетение одного класса другим, умеряя их столкновение.

В середине XX века возникает ряд теорий:

- “государство всеобщего благоденствия”,

- “плюралистическая демократия”,

- “правовое госу-дарство” и др.

Все теории видят главную задачу современной государствен-ности - в создании в рамках закона разнообразных социальных благ для всех членов общества с учетом возможностей каждого (Ростоу, Хекшнер, Берне, Джонс и др.)^{33 Философский словарь. М. 1997. С. 77.}.

Взгляды на социальное назначение государства опре-деляются теми объективными условиями, которые .характерны для дан-ного уровня развития общества. С их изменением меняются и воззрения на социальное назначение государства. Вместе с тем на содержание деятельности государства в отдель-ные исторические, периоды существенное влияние оказывают и. субъек-тивные факторы. К ним относятся, прежде всего, истинность определенной теории, ее универсальность, способность предвидеть истори-ческую перспективу, возможные изменения общественной жизни, ее реализация в, практике государственного строительства.

Марксистско-ленинское представление о государстве как орудии классового господства в нашей стране до последнего времени считалось единственно верным и научным. Однако общественная практика под-вергла данную теорию серьезным испытаниям, доказав ее истинность лишь на определенный, ограниченный во времени исторический период. “Вывод К. Маркса, Ф. Энгельса, В. И. Ленина об отмирании госу-дарства диктатуры пролетариата в короткий переходный период и превращении его в “полугосударство” опыт развития нашей страны не подтвердил”^{14 Общая теория права и государства: Учебник. Под ред. Лазарева В.В. М. 1994. С. 67.}

. Вопреки прогнозам основоположников марксизма-ленинизма, государство и после революции осталось орудием подавле-ния большинства народа. Такая практика и позволила сделать заклю-чение об “истинности” и “универсальности” теории классового госу-дарства.

Приверженность лишь одной из возможных гипотез обществен-ного развития, которую отстаивала марксистско-ленинская наука (“кризис и загнивание капитализма; империализм как преддверие социалистической революции”¹¹Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.1. С.258.), не позволила в последующем увидеть серьезных изменений, происходящих в общественной жизни. Капитализм как общественный строй, несмотря на сильные кризисные потрясения, постепенно укрепился и значительно видоизменился. Он оказался способным воспринять и реально внедрить прогрессивные идеи обще-ственного развития в практику.

Итак, подавляющее число мыслителей прошлого рассматривали государство, в основном, с точки зрения социологии и права. А представители марксистко-ленинского учения считали основным признаком любого государства классовость, без учета которого невозможно дать определение государства.

Понятие управления

Управление является важным ресурсом общества. По мнению Питера Дракера, исторические успехи человече­ства на 80% определяются не природными ресурсами и технологиями, а эффективностью управления.

Вопросы, связанные с управлением, интересовали лю­дей на всех исторических этапах существования человече­ства с самого зарождения общественной организации, вол­нуют людей на современном этапе и будут волновать на протяжении всего развития человеческой цивилизации не­зависимо от того, о каком уровне управления идет речь, поскольку что может быть интереснее и полезнее, чем эф­фективное воздействие на поведение человека, группы, народа. В настоящий момент нет недостатка в управлен­ческой литературе и каждый управленец, руководитель в целях обеспечения эффективности управления вооружает­ся положениями, разработанными в рамках управленче­ских отраслей знания на основе теории управления.

Теория управления — это отрасль научного знания, изучающая процессы управления в социальных и социально-экономических системах, систему принципов, мето­дов и технологий управления, содержание, форму и эволюцию управленческих отношений, эффективность при­нятия управленческих решений и управления вообще.

В социологической и управленческой литературе сло­жились различные подходы к управлению.

Управление как наука представляет собой систему зна­ний в виде концепций, теорий, принципов, способов, форм и школ управления.

Управление как искусство — это способность умело и эффективно применять на практике теоретические основы управления, разработанные в рамках научного знания.

Управление как функция может рассматриваться как целенаправленное воздействие на сознание и поведение людей, осуществляемое с целью направить их действия на достижение желаемых целей.

Управление как процесс — это совокупность управ­ленческих действий, направленных на достижение постав­ленных целей.

Управление как аппарат — совокупность структур и людей, обеспечивающих использование и координацию всех ресурсов социальных систем для достижения определен­ных целей.

В наиболее общем виде управление представляет собой воздействие субъекта управления на его объект. Обозна­ченные элементы являются подсистемами единой системы управления. Г. В. Атаманчук, в зависимости от субъекта управляющего воздействия, выделил следующие типы управления: государственное управление (субъект управ­ления — государство), общественное управления (субъект управления — общество и его структуры), менеджмент (субъект управления — предприниматель, собственник).

Основные функции управления

Рассмотрение управления как системы не может быть полным и глубоким без изучения ее функциональной со­ставляющей. Под функцией управления следует понимать особый вид специализированной управленческой деятель­ности, выделившейся в процессе разделения управленче­ского труда, которая осуществляется специальными при­емами и средствами.

В отечественной и зарубежной теории и практике управления не сложилось единого подхода к классифика­ции функций управления.

Так А. Фаойль, основатель школы административного управления, выделил следующие функции: планирование, организовывание, руководство, координацию и контроль. Представитель той же школы Л. Гьюлик расширил и уточ­нил классификацию, предложив семь функций: планиро­вание, организация, работа с персоналом, оперативное руководство, координирование, контроль и отчетность, составление бюджета. Американский специалист в облас­ти управления Р. Фалмер в качестве основных функций выделяет планирование, организацию, исполнение (руко­водство) и контролирование. Г. Кунц и С. О'Доннел - планирование, организацию, комплектование штатов, ру­ководство и лидерство, контроль.

Рассмотрим в качестве основных функций управления следующие: целеполагание (миссия - цель), планирова­ние, организация, мотивация, координирование, контроль и оценка.

Целеполагание как важнейшая функция управления предполагает наличие хорошо сформулированной цели, которая должна быть: измерима, достижима (реальна), ориентирована на определенные интервалы времени, вза­имосвязана с главной целью организации и другими под­целями, адресна и контролируема.

Функция планирования реализуется через план, кото­рый представляет собой целенаправленный комплекс ме­роприятий, содействующих достижению поставленных це­лей в соответствии с задачами развития самой организа­ции, ее потенциалом.

Функция организации непосредственно связана с реа­лизацией разработанного плана. Она характеризуется преж­де всего распределением ответственности и полномочий между руководителями и исполнителями, а также уста­новлением взаимосвязей между различными направления­ми деятельности. Таким образом, важным моментом в орга­низации является четкость функциональных обязаннос­тей каждого исполнителя и закрепление ответственных лиц за конкретным участком работы.

Эффективность предпринимаемых действий зависит все­цело от уровня и характера мотивации к развитию со­трудниками организации, поэтому формирование позитив­ной мотивации у сотрудников, направленной на достиже­ние профессионального роста и благополучия организа­ции, является одним из важных условий.

Главная задача координирования - достижение согла­сованности в работе всех звеньев организации путем уста­новления рациональных связей, коммуникаций между ними. С помощью различных форм связей устанавливает­ся взаимодействие между всеми элементами системы уп­равления, маневрирование ресурсами, обеспечивается един­ство и согласование всех стадий процесса управления, а также действии руководителя, его управленческой коман­ды и персонала организации.

Под функцией контроля следует понимать вид управ­ленческой деятельности, благодаря которому можно удер­жать организацию на нужном пути, сравнивая показатели ее деятельности с установленными стандартами или пла­нами. Функция контроля осуществляется по двум на­правлениям:

контроль за выполнением работ, намеченных пла­ном;

меры по коррекции всех значительных отклонений от плана.

Главные инструменты выполнения этой функции — на­блюдение, учет и анализ. В общем процессе управления контроль выступает как элемент обратной связи, так как по его данным производится корректировка ранее приня­тых планов. Эффективно поставленный контроль обяза­тельно должен быть ориентирован на результат, быть объек­тивным, своевременным, экономичным и простым.

Функция оценки в системе управления призвана обес­печить сравнение реальных результатов деятельности с поставленными целями и установление обратной связи со всеми участниками процесса (сотрудниками, группой, ру­ководителем и т. д.).

Накопленный к концу двадцатого века мировой опыт в области управленческой деятельности свидетельствует о том, что в мире складывается новая культура управлен­ческой деятельности, в основе которой - использование инновационных методов в процессе достижения социаль­ного результата. Возрастает значение не только целевых ориентиров, но и используемых способов, приемов, опера­ций, процедур подготовки и принятия управленческих решений, организации контроля за их выполнением. Особую важность это имеет для России, которая сравнитель­но недавно ступила на новый для нее путь рыночных от­ношений, не пройдя длительного этапа социализации рын­ком. Процессу трансформации подверглись все сферы об­щественной жизни» в том числе и система управления, которая с вхождением в мировое управленческое поле и приобщением к мировой управленческой культуре должна преодолеть сложившиеся стереотипы в управлении, став­шие неэффективными в новых социально-экономических и политических условиях. Специфика вышеобозначенных управленческих проблем и направлений находится в ис­следовательском поле социологической науки, а психоло­гическая составляющая данной проблематики позволит получить комплексное и наиболее глубокое знание о при­роде социального управления, его закономерностях функ­ционирования и развития.

Классификация функций государства. В научной литературе предложено много классификаций функций государства. Во-первых, различают основные и неосновные функции государства. Первые связаны с его главными задачами (например, функция обороны страны, для чего создаются государственные и только государственные вооруженные силы), вторые -- с задачами, хотя и имеющими существенный характер, но не основными (например, преодоление последствий стихийных бедствий).

Во-вторых, есть функции внутренние, "которые государство осуществляет внутри страны (например, экологическая функция, защита среды обитания, природного равновесия), и внешние (участие в поддержании миропорядка).

В-третьих, различают функции постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его развития (например, правоохранительная и правообеспечительная функция, хотя сам характер права на разных этапах развития государства может быть неодинаковым), и временные, преходящие (например, создание ракетно-ядерной промышленности, «ядерного щита» в СССР во время острого противоборства («холодной войны») с западными государствами). Основные функции чаще всего имеют постоянный характер, неосновные могут быть временными.

В-четвертых, существуют функции общего характера, социально нейтральные, вытекающие из «общих дел» и не зависящие от социальной природы, типа того или иного государства (та же функция обороны), и социально определенные, зависящие, в частности, от исторического типа того или иного государства. Функция охраны социалистической собственности, как она формулировалась в документах стран тоталитарного социализма, не существует в государствах другого типа (например, в феодальном).

Разделение функций по названным четырем группам в известной мере имеет условный характер. Одна и та же функция может быть основной, постоянной, социально нейтральной и т.д. (например, функция обороны страны), другая может быть временной, осуществляться внутри страны, но иметь внешнеполитические цели (создание ракетно-ядерного «щита»).

В научной литературе обычно выделяют четыре основные внутренние функции государства -- экономическую, социальную, политическую и идеологическую, а иногда добавляют еще две: экологическую и правоохранительную.

Экономическая функция состоит в установлении государством условий и порядка экономической деятельности, в регулировании экономики. Она осуществляется по-разному в тоталитарных государствах, где экономика огосударствлена, и в государствах с рыночной экономикой. В современных условиях суть этой функции состоит в том, чтобы исправлять недостатки рыночной стихии, не нарушая естественного саморегулирования общества. Этой цели в настоящее время соответствует концепция социально ориентированной рыночной экономики. На практике экономическая функция государства выражается в том, что оно определяет разрешаемые и запрещаемые законом формы экономической деятельности (например, недобросовестную конкуренцию или производство атомного оружия частными предпринимателями). Государство предпринимает меры против незаконных монополий (например, созданных с целью взвинчивания цен), но одновременно может создавать государственные монополии в жизненно важных для общества сферах (например, электроэнергетическая система в России). Оно устанавливает цены на некоторые товары, занимается прогнозированием и планированием экономического развития, осуществляет национализацию определенных объектов собственности и др. Таким образом, экономическая деятельность государства имеет весьма разносторонний характер.

Социальная функция в современном демократическом государстве имеет не классовые, а общесоциальные цели. Во-первых, это регулирование отношений между различными социальными, этническими, возрастными и другими общностями населения. Такая деятельность государства осуществляется в соответствии с принципами социальной солидарности в обществе. Во-вторых, это оказание социальных услуг населению: создание сети образовательных учреждений, медицинского обслуживания, систем транспорта и связи, путей сообщения и т.д.

Политическая функция связана прежде всего с регулированием . политических отношений в обществе, установлением определенных правил «политической игры» (недопущение насильственных действий, запрет создания тайных и вооруженных объединений, правила проведения политических демонстраций, установление порядка проведения выборов государственных органов и референдума, реализации политических прав граждан). Эта функция в конечном счете преследует закрепленные в конституциях некоторых стран цели состязательности для участия в государственной власти, давлении на нее.

Идеологическая функция по своему содержанию тоже неодинакова. В тоталитарных странах конституцией, законом устанавливается единственно допустимая или государственная идеология. Современные демократические государства конституционно провозглашают и обеспечивают идеологический плюрализм. Однако это не означает, что государство безразлично относится к любой идеологии. Оно поддерживает (в том числе материально) передовые идеологические течения, основанные на признании общечеловеческих ценностей.

Экологическая (природоохранительная) функция стала выделяться в качестве особой в последние десятилетия, что связано с прогрессирующим ухудшением природного состояния планеты. Деятельность человека оказывает вредное воздействие на экосистему, имеет необратимые последствия. Поэтому государство все активней занимается природоохранительной деятельностью и восстановлением нарушенного равновесия. Эта функция по необходимости (планета едина) выходит за пределы государства, становится общей для всех государств. В настоящее время заключен ряд международных соглашений о защите природной среды (растительного мира, атмосферного воздуха и др.).

Правоохранительная функция изначально присуща государству. Сохраняя старые нормы, равно как и устанавливая новые правила, государство охраняет их от нарушений, проводит их в жизнь. Поэтому данная функция на деле является более широкой: она и правотворческая, и правоохранительная, и правореализующая (обобщающего названия для нее в научной литературе пока не найдено; может быть, правильнее говорить о правовой функции государства в ее различных сторонах).

Наряду с внутренними государство осуществляет и внешние функции на международной арене. Внутренние функции могут иметь международный элемент (например, экономическая функция в виде внешней торговли), а внешние находят свое продолжение во внутренних (функция обороны требует создания соответствующей оборонной техники внутри страны). Тем не менее, имея в виду целевое назначение, а также главное содержание деятельности (доминанту), можно выделить следующие внешние функции: обороны, интеграции в мировое сообщество, поддержание миропорядка, международное сотрудничество в решении глобальных проблем современности.

Функция обороны страны может осуществляться индивидуально (каждое государство вправе защищать свою территорию от нападения) и коллективно -- при участии других государств (например, на основе договоров о взаимной обороне от агрессии или при участии всего международного сообщества по решениям Совета Безопасности ООН).

Функция интеграции в мировое сообщество осуществляется на основе применения экономических, политических и иных методов (например, соглашения о торговле, заключение договоров о союзе, членство в международных организациях).

Функция поддержания миропорядка имеет в основном политический характер. Она связана с деятельностью универсальной международной организации ООН, участниками которой являются почти все государства планеты. Эта функция, как и функция обороны, также осуществляется государствами коллективно и индивидуально. Каждое государство вправе и обязано поддерживать сложившийся миропорядок, выступать против агрессии.

Функция международного сотрудничества в решении глобальных проблем человечества связана с охраной мировой экосистемы, освоением космоса, защитой прав человека (для этого созданы международные органы, например Комитет ООН по правам человека).

Поскольку функции государства неодинаковы по своему характеру, они предполагают создание разных управленческих органов и применение неодинаковых способов управления в различных сферах.

Основные теории местного самоуправления

Самоуправление есть самостоятельное улаживание собственных дел, вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Если управление можно представить как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами управления) и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

Среди основных теорий местного самоуправления следует выделить теорию свободной общины, общественную и государственную теории.

Теория свободной общины. Появление этой теории относят к концу XVIII в. - началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиля, Гербера и др. Социальный заказ для теории свободной общины формировали условия, при которых местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.

Согласно данной теории общины имеют собственные дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно. Для этого общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.

Общественная теория. В числе основателей общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. В рамках общественной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.

Государственная теория. В числе ее основателей немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления - это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Такой подход дал основание выделять в рамках государственной теории самоуправления юридическое ее ответвление (юридическую теорию). Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.

организация - это группа людей, действующих совместно для достижения общих целей. Для успешного достижения этих целей деятельность людей в группе должна координироваться. Поэтому организацию можно рассматривать как группу людей, деятельность которых сознательно координируется для достижения общей цели или целей.

Выбор миссии определяет цели, которые ставит перед собой организация. Поэтому можно дать и такое определение целей: "Цели — это те направления деятельности организации, реализуя которые она осуществляет свою миссию". Миссия включает задачи, решение которых стремится взять на себя организация, определяя тем самым свое место и значение в обществе, а также определение характера взаимодействия с внешней средой и внутреннего устройства организации, культуры взаимоотношений внутри организации.

Неформальная организация — спонтанно возникающая группа людей, достаточно регулярно вступающих во взаимодействие друг с другом.

Формальная организация — организация, обладающая правом юридического лица, цели деятельности которой закреплены в учредительных документах, а функционирование — в нормативных актах, соглашениях и положениях, регламентирующих права и ответственность каждого из участников организации.

Формальные организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации.

Коммерческие организации — организации, деятельность которых направлена на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг.

Некоммерческие организации — организации, не имеющие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками организации.

Организационная структура (англ. Organizational structure) — совокупность способов, посредством которых процесс трудасначала разделяется на отдельные рабочие задачи, а затем достигается координация действий по решению задач (Генри Минцберг, «Структура в кулаке»). По сути дела, организационная структура определяет распределение ответственности иполномочий внутри организации. Как правило, она отображается в виде органиграммы (англ. organigram) — графической схемы,элементами которой являются иерархически упорядоченные организационные единицы (подразделения, должностные позиции).