7.5. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Конституция РФ определила основные начала в образовании региональных исполнительных органов самым общим образом. Отсутствие конкретизированного законодательства в данной сфере породило множество проблем в административной организации субъектов РФ. Органы исполнительной власти в настоящее время создаются и действуют: 1) в республиках, имеющих свои конституции, которые определяют основные начала создания системы республиканских органов; 2) в краях и областях (т. е. административно-территориальных единицах), устанавливающих системы органов исполнительной власти в своих уставах; 3) в автономных образованиях (одна область и округа) в городах федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

В целях преодоления противоречий регионального законодательства 90-г.г., регламентирующего порядок формирования системы органов исполнительной власти в субъектах РФ, федеральным законодательством были установлены рамочные условия и принципы, на которых должно происходить формирование региональной системы органов исполнительной власти. В связи с этим был принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”¹. Субъекты РФ формируют свои системы органов исполнительной власти в соответствии с законами, которые устанавливают общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Установление таких принципов относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.

В соответствии с вышеназванным законом система исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливаются ими самостоятельно. Перечень исполнительных органов субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, который возглавляет руководитель (президент республики, губернатор, глава администрации. Конституцией (уставом) субъекта РФ вводится должность высшего должностного лица субъекта РФ, которое возглавляет в данном случае высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

Законодательство РФ устанавливает порядок наделения гражданина Российской Федерации по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. Гражданин Российской Федерации может быть наделён полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и руководителя власти субъекта Российской Федерации на срок не более пяти лет.

Федеральный закон от 31 декабря 2005 г.¹ внес в ФЗ от 6 октября 1999 г. “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и ФЗ от 11 июля 2001 г. “О политических партиях” дополнения, в соответствии с которыми политические партии получили право предлагать Президенту РФ кандидатуру с целью наделения его полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, уполномоченным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется в установленном порядке Президентом РФ.

В случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ по представленной Президентом кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в установленном ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” срок не принял решения об её отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на период до вступления в должность лица, наделённого полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ.

Назначение временно исполняющим обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также решение о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается Президентом Российской Федерации в форме указа.

Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603² утверждено Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Кандидатуры на долж­ность высшего должностного лица субъекта РФ представляются Прези­денту РФ Руководителем Администрации Президента РФ. Предложения по кандидатурам вносятся Руководителю Администрации Президента РФ полномочным представителем Президента РФ в соответствующем феде­ральном округе. При внесении предложений по кандидатурам учитыва­ются их авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государствен­ной и общественной) деятельности, а также результаты предваритель­ных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта РФ. Руководителю Администрации Президента РФ вносятся одновременно предложения не менее чем по двум кандидатурам, на долж­ность высшего должностного лица субъекта РФ. Указанные предложения вносятся не позднее, чем за 90 дней до дня истечения срока полномо­чий высшего должностного лица субъекта РФ, а в случае досрочного прекращения его полномочий – в течение 10 дней.

В случае, если высшим должностным лицом субъекта РФ перед Президентом РФ поставлен вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий, полномочный представитель Президента РФ в соответ­ствующем федеральном округе представляет Руководителю Администра­ции Президента РФ документы и материалы, перечисленные" в п. 8 По­ложения о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа го­сударственной власти) субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта РФ не может быть одновремен­но депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, чле­ном Совета Федерации Федерального Собрания РФ, судьей, замещать иные государственные должности РФ, государственные должности фе­деральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности и муни­ципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, науч­ной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено за­конодательством РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ имеет важные полномочия:

а) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэконо­мических связей, при этом оно вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подпи­сания законов или издания специальных актов, либо отклоняет зако­ны, принятые законодательным (представительным) органом государ­ственной власти субъекта РФ;

в) формирует высший исполнительный орган государственной влас­ти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ;

г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;

д) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) орга­на государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издаёт на основе федеральных и региональных законов, нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ указы (постановления) и распоряжения, которые обязательны, к исполнению на территории соответствующего субъекта РФ.

Законодательством предусмотрены случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ: его смерть; отрешение его от должности Президентом РФ; его отставка по собственному желанию; отрешение от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ; за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных ФЗ “Об общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”; признании его судом недееспособным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; его выезд за пределы РФ на постоянное местожительства; утрата им гражданства РФ.

В случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вносится Президентом РФ не позднее 14 дней со дня досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Президент Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Решение о временном отстранении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей принимается в форме указа. Решение об отстранении от должности либо о временном отстранении от исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) доводится до сведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обжаловать в Верховный Суд Российской Федерации соответствующий указ Президента РФ в течении десяти дней со дня официального опубликования. Верховный суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня её подачи.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ и обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ на территории субъекта РФ. Наименование этого органа, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами РФ с учётом исторических и иных традиций субъекта РФ. Данный орган обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ осуществляется за счёт средств бюджета РФ, предусмотренных отдельной статьёй.

Закон устанавливает перечень основных полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В частности, предусмотрено, что он:

– разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

– участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социаль­ного обеспечения и экологии.

При этом высший исполнительный орган государственной вла­сти субъекта Российском Федерации:

– осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

– разрабатывает для представления высшим должностным лицам субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации проект бюд­жета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федера­ции;

– обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Фе­дерации и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отче­ты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации для представления их высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководите­лем высшего исполнительного органа государственной власти субъ­екта Российской Федерации) в законодательный (представитель­ный) орган государственной власти субъекта Российской Федера­ции;

– формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

– управляет и распоряжается собственностью субъекта Россий­ской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с феде­ральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

– вправе предложить органу местного самоуправления, выбор­ному или иному должностному лицу местного самоуправления при­вести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты проти­воречат Конституции РФ, федеральным законам и иным норматив­ным правовым актам Российской Федерации, конституции (уста­ву), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Рос­сийской Федерации, а также вправе обратиться в суд;

– осуществляет иные полномочия.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъект Российской Федерации) на основании и во испол­нение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения. Названные акты, а также акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обя­зательны к исполнению в субъекте Российской Федерации.

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Феде­рации (руководителя высшего исполнительного органа государст­венной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего ис­полнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ, федераль­ным законам, принятым по предметам ведения Российской Федера­ции и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и т. д.

Полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяются:

– по предметам ведения субъектов Российской Федерации — конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Россий­ской Федерации;

– по предметам совместного ведения — Конституцией РФ, фе­деральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями о передаче части полномочий региональных органов исполнительной власти федеральным и наоборот;

– по предметам ведения Российской Федерации – федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями о передаче части полномочий региональных органов исполнительной власти федеральным и наоборот.

Отдельные полномочия органов государственной власти субъ­екта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной вла­сти, в случаях, если:

– в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычай­ной ситуацией органы государственной власти субъекта Российс­кой Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в со­ответствии с законом:

– возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (пли) бюджетных обязательств, определённом порядке установленном бюджетном кодексом РФ, превышает 30% собственных доходов бюджета Субъекта Российской Федерации;

– при реализации полномочий, осуществляемых за счёт предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных актов президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

Решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие, если иные положения не предусмотрены конституцией (уставом) субъекта РФ. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечёт немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.

Правовые акты как высшего исполнительного органа так и иных органов государственной власти субъекта РФ, также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным и региональным законам, подлежат опротестованию прокурором или его заместителем в установленном законом порядке и могут быть оспорены в соответствующем суде.