3.3. Реализация административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т. е. проведения в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений.

Известны следующие варианты реализации административно-правовых норм:

– соблюдение норм административного права означает пассивное ненарушение указанных норм, т. е. несовершение действий, направленных на нарушение запрета, установленного нормой;

– исполнение – точное следование участников регулируемых отношений тем юридическим предписанием, запретам и дозволениям, которые в них содержатся;

– использование (осуществление) – выражается в активной реализации норм административного права, при которой субъект по своему усмотрению, желанию использует предоставленные им права. В этом случае реализуются управомочивающие нормы. Например, осуществление гражданами России своих конституционных прав на объединение (ст. 30 Конституции РФ), право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).

Важно отметить, что использование права предполагает выбор самого субъекта административного права. При этом существует значительное различие в реадизации прав гражданами и использовании правомочий органами исполнительной власти и их должностными лицами. Использование или неиспользование субъективных прав гражданами является сугубо добровольным делом. Иначе обстоит дело с осуществлением полномочий государственными органами и должностными лицами. Здесь осуществление является не только правом, но и обязанностью этих органов и должностных лиц.

– применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочными органами (должностными лицами) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных, либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным делам (например, приказ о назначении на должность, призыв на воинскую службу и т. п.).

Административно-правовая норма в этом случае реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения и, например, какого-либо запрета (переход улицы в неположенном месте), а путём официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов исполнительной власти.

С учетом проведенной в предыдущем параграфе классификации административно-правовые нормы имеют определённые пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга лиц. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. К этой основной позиции можно добавить, что в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межрегиональном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их “выход” и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах.

Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами – членами Союза Независимых Государств (СНГ).

В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения, либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определённых сроков их действия (например, на определённый срок устанавливается режим чрезвычайного положения).

Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда её действие прекратилось, а для решения вопроса о вступлении нормы в силу следует знать два обстоятельства: 1) дату её вступления в силу; 2) пределы действия после вступления в силу.

По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон вступают в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установил иной срок. Нередко в постановлении о вступлении закона в силу оговаривается разное время начала действия разных норм (статей, пунктов), содержащихся в одном законе.

Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства России, вступает в силу по истечению 7 дней после опубликования в Собрании законодательства Российской Федерации, Российской газете, если не установлен иной срок.

Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в Российской газете, если иное не предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня после опубликования (акты, расширяющие права, и ранее).

Акты иных органов исполнительной власти, по общему правилу, вступают в силу немедленно, если не назван иной срок. Таким образом, нормы административного права начинают действовать на основе общего правила (через 10, 7, дней после опубликования, немедленно) или со специально названного срока¹.

Методы исследования административного права отличается от методов административно-правового регулирования. Изучение административно- правовой теории происходит в процессе толкования норм административного права². Толкование представляет собой процесс выяснения содержания нормы, её целей применительно к конкретной ситуации и её связей с иными правовыми нормами³.

Необходимость толкования норм административного права объясняется тем, что они выражаются в виде письменного текста, состоят из слов и предложений, а они, как правило, далеко не всегда имеют однозначный смысл. Кроме того, в нормативных правовых актах нередко используется специальные малоизвестные термины, и возникает необходимость их разъяснения. Встречаются случаи, когда законодательные формулировки имеют двусмысленное звучание, в связи с чем также требуется их разъяснение. Наконец, толкование вызывается тем, что законодатель нередко в нормативных актах употребляет выражение “и т. д.”, “и т. п.”, “иные”, “другие”.

Среди способов толкования – совокупности приёмов и средств, позволяющих уяснить смысл и содержание нормы права и выраженной в ней воли законодателя, – выделяют следующие виды:

– грамматический способ – основанный на грамматическом (т. е. с использованием правил синтаксиса, морфологии, правописания, словоупотребления и т. п.) анализе текста правовых норм;

– логический способ толкования – это толкование правовых норм, основанное на логических приёмах мышления. В данном случае анализируется не значение отдельных слов, как, например, при грамматическом толковании, а понятия, которые они выражают. Так, например, во всех статьях КоАП РФ указывается, что наказываются какие-то административные правонарушения. Однако наказывается не деяние, а человек, его совершивший;

– систематический способ толкования – это толкование правовых норм, основанные на анализе их взаимодействия и положения в нормативном акте, в институте или отрасли административного права;

– исторический (историко-политический) способ толкования – это толкование правовых норм, основанное на учёте конкретно-исторических условий, в которых принималась та или иная норма права. Смысл исторического способа сводится к выяснению социально-политической ситуации, в которой принималась данная норма, определению основных целей и намерений законодателя.

Наибольшее практическое значение при историческом толковании имеет сравнительный приём. Его использование особенно велико на первых этапах применения нового законодательства. Оно даёт возможность интерпретатору более четко выявить различия между старой и новой административно-правовыми нормами. Сравнение формулировок принятого акта и его проекта позволяет показать, в каком направлении двигалась мысль законодателя.

– телеологический (целевой) способ толкования – заключается в установлении целей принятия нормы права. Цель – это результат, который достигается действием нормы права;

– специально-юридический способ толкования – заключается в уяснении смысла специальных юридических понятий, категорий, конструкций на основе профессиональных знаний юридической науки и законодательной техники. Важное, значение при этом состоит в уяснении оценочных понятий (терминов) относительно неопределённых по своему содержанию. Оценочные термины типа “лицо с явными признаками инвалидности”, “нападение опасное для жизни гражданина”, “лица начальствующего состава” и т. п. истолковываются на основе их “привязки” к конкретным ситуациям.