§ 6. Поняття і система методів діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування

У процесі реалізації функцій і компетенції владні органи застосову-

ють певні прийоми, способи досягнення поставлених цілей, за допомо-

гою яких здійснюється впорядкування, забезпечення ефективності

владної діяльності, організація управлінського процесу, відбувається

вплив на поведінку і суспільну діяльність суб’єктів. Для їх означення

використовуються поняття «управлінські методи», «методи діяльності

органів публічної влади», «методи функціонування органів державної

влади і місцевого самоврядування».

¹ Див.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. – М.: Оме-

га-Л, 2004. – С. 246.

51

У юридичній літературі існують різні погляди щодо видів і власти-

востей методів діяльності владних інституцій. Зокрема, за функціональ-

ним змістом розрізняють адміністративні (розпорядчі, регламентаційні,

нормативні), економічні (планування, державне регулювання, ціно-

утворення, економічне стимулювання та ін.), правові (правове регулю-

вання, переконання і примус, субординація і координація), соціально-

психологічні (соціальні, морально-етичні, психологічні) методи. За ха-

рактером управлінського впливу їх поділяють на методи правового

регулювання й публічного адміністрування¹. За формами діяльності одні

вчені вирізняють методи правотворчої, оперативно-виконавчої, право-

охоронної діяльності, методи роботи з інформацією, методи підготовки

і проведення організаційних заходів, добору й розвитку управлінських

кадрів, методи виконання². Інші державознавці вважають, що методи

діяльності державних органів, територіальних громад, органів місцевого

самоврядування та їхніх посадових осіб можна підрозділити на правові,

організаційні та організаційно-правові³.

На нашу думку, методи діяльності органів публічної влади можна

класифікувати на правові, організаційні, соціально-психологічні.

Враховуючи складність і багатовимірність проблеми, розмаїття ду-

мок щодо класифікації методів діяльності органів публічної влади,

доцільно підійти до цього питання, керуючись їх призначенням. Адже

методи — це способи і прийоми, що дають змогу упорядкувати і ефек-

тивно організувати реалізацію функцій і повноважень органів публічної

влади. Процес реалізації функцій і повноважень органів публічної вла-

ди має певні стадії. Незалежно від того, яка конкретно функція ре-

алізується, її здійснення починається з планування, збору й обробки

інформації, продовжується виробленням рішення, його виконанням і

закінчується контролем за виконанням рішення. Для кожного з цих

етапів характерні свої засоби досягнення поставлених цілей. При цьо-

му у процесі реалізації можуть бути задіяні органи публічної влади, їх

структурні підрозділи та посадові особи, які повинні координувати свою

роботу на всіх етапах владної діяльності. Відповідно використовуються

способи і прийоми підвищення ефективності їх праці, професіоналізму,

службової та соціальної активності.

Таким чином, слід виокремити організаційні методи, що мають

універсальний характер, — планування, інформаційного забезпечення,

¹ Див.: Малиновський В. Я. Державне управління: Навчальний посібник. –

К.: Атіка, 2003. – С. 369.

² Див.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. – М.: Оме-

га-Л, 2004. – С. 250.

³ Див.: Колодій А. М., Олійник А. Ю. Державне будівництво і місцеве самовря-

дування в Україні: Підручник / За ред. Я. Ю. Кондратьєва. – К.: Юрінком Інтер,

2003. – С. 42; Муніципальне право України: Підручник / За ред. В. Ф. Погорілка,

О. Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С. 191.

52

вироблення рішень, організації виконання, контролю за виконанням, коор'

динації діяльності, роботи з кадрами.

Метод планування полягає в сукупності способів і прийомів визна-

чення основних завдань, напрямків діяльності в майбутньому, заходів

досягнення намічених показників. Планування є одним з основних спо-

собів організаційного забезпечення органами публічної влади реалізації

функцій і компетенції. Відповідно до того, на який період розраховане

планування, воно поділяється на оперативне (місячне, тижневе), поточ-

не (квартальне) й перспективне (річне). Різновидом методу плануван-

ня є прогнозування, яке пов’язане із передбаченням розвитку суспіль-

них процесів на більш віддалений проміжок часу.

Планування роботи здійснюється на основі програм, правових

актів, пропозицій. Плани роботи, як правило, передбачають перелік

актуальних питань, пов’язаних з реалізацією функцій і повноважень

владних органів, перелік основних заходів, проведення яких здійс-

нюється органом або за його участю, та їх строки, осіб, відповідальних

за їх підготовку і проведення. На підставі загального плану роботи ор-

гану публічної влади здійснюється планування діяльності структурних

підрозділів, апарату, складаються графіки роботи посадових осіб. Пла-

ни роботи органів публічної влади мають комплексний характер, вони

передбачають комплекс заходів правового, організаційного, матеріаль-

но-технічного характеру щодо реалізації функцій і повноважень.

В умовах переходу до інформаційного суспільства дедалі більшого

значення набуває метод інформаційного забезпечення, що являє собою

сукупність прийомів і способів одержання, збирання, створення, вико-

ристання, розповсюдження і зберігання інформації органами публічної

влади, їх структурними підрозділами, посадовими особами, службовця-

ми задля задоволення інформаційних потреб у процесі реалізації своїх

функцій і повноважень.

Для кожного з видів інформаційної діяльності характерна сукупність

специфічних прийомів і способів здійснення. Зокрема, отримання не-

обхідної інформації відбувається такими способами: 1) емпіричним —

шляхом проведення індивідуальних бесід з посадовими особами і пе-

ресічними громадянами, отримання звітів та інформації від посадових

та службових осіб, шляхом обробки й аналізу звернень громадян, опра-

цювання повідомлень друкованих, аудіовізуальних та електронних за-

собів масової інформації тощо; 2) теоретичним — в результаті наукових

пошуків, узагальнень, з’ясування нових фактів і закономірностей через

абстрактне мислення. Розповсюдження інформації, наприклад доведен-

ня прийнятих правових актів до відома відповідних посадових осіб,

здійснюється через фельд’єгерську службу, через поштовий, телефонний

чи факсимільний зв’язок, шляхом їх оприлюднення в офіційних засо-

бах масової інформації. Доведення інформації про діяльність органів

53

публічної влади до громадськості відбувається через засоби масової

інформації, шляхом проведення брифінгів, прес-конференцій, «гарячих

ліній», розповсюдження прес-релізів, надання інтерв’ю, відповідей на

звернення громадян, надання довідок, необхідних документів і витягів

з них тощо. Інтенсивний обмін інформацією відбувається під час зборів

громадян, громадських слухань, обговорень питань щодо діяльності ор-

ганів публічної влади та їх посадових осіб.

З метою забезпечення органів публічної влади повною й вірогідною

інформацією, спілкування з громадськістю в кожному з них утворюють-

ся спеціалізовані підрозділи — прес-служби, управління громадських

зв’язків, інформаційно-аналітичні центри, дослідницькі служби тощо.

Метод координації — це способи і прийоми взаємодії, узгодження,

коригування дій органів публічної влади, їх підрозділів, посадових осіб

у процесі реалізації функцій і повноважень. Вони залежать від характе-

ру відносин і зв’язків між суб’єктами, що задіяні в управлінському про-

цесі. Якщо суб’єкти перебувають у стані підпорядкованості, залежності,

відносини між ними набувають субординаційного характеру, відповідно

й способи взаємодії називаються методом координації-субординації.

Якщо відбувається узгодження дій між владними інституціями, що не

є підпорядкованими, виникає метод координації-взаємодії.

Різноманітні засоби координації можуть бути класифіковані на:

а) інституційні (створення спільних органів: координаційних, консуль-

тативних, дорадчих); б) правові (прийняття спільних або погоджених

актів, участь у розробці правових актів кількох владних суб’єктів); в) орга'

нізаційні (проведення спільних заходів: спільних і розширених засідань,

колегій, семінарів, конференцій, «круглих столів», звітів, перевірок

тощо); г) інформаційні (спільне обговорення проблеми, обмін інфор-

мацією: листування, переговори, надсилання проектів рішень і копій

прийнятих актів тощо); ґ) матеріально'фінансові (спільне фінансуван-

ня заходів, створення спільних підприємств та організацій та ін.).

Метод роботи з кадрами — полягає в сукупності способів і прийомів

щодо оптимального добору, розстановки, професійної орієнтації, на-

вчання, створення сприятливого соціально-психологічного клімату,

стимулювання, контролю персоналу з метою забезпечення органів

публічної влади висококваліфікованими, професійними, компетентни-

ми, ініціативними, відповідальними кадрами. Комплексне застосуван-

ня таких прийомів дає можливість створити умови для ефективного

функціонування організації, виявлення ініціативи і творчості служ-

бовців, їх професійного розвитку, соціально-психологічної єдності ко-

лективу, підвищення якості праці.

Серед засобів і прийомів роботи з кадрами можна назвати розроб-

ку стратегії і методик добору кадрів, проведення співбесід, тестування,

конкурсний відбір на посади, аналіз і прогнозування розвитку кадро-

54

вого потенціалу, стажування, переатестацію, перепідготовку та підвищен-

ня кваліфікації, заходи щодо правового, морального, естетичного і фізич-

ного виховання, підвищення трудової та громадської активності спів-

робітників, гуманізацію праці, способи формування позитивної мораль-

но-психологічної обстановки в колективі, удосконалення його соціальної

структури, моральне й матеріальне стимулювання, застосування різних

форм контролю за діяльністю службовців, накладення стягнень.

Метод вироблення рішень — уособлює засоби і прийоми визначення

можливих шляхів розв’язання проблеми, підготовки необхідної інфор-

мації, розробки варіантів рішення, аналізу наслідків його реалізації,

вибору й ухвалення рішення. Такі прийоми застосовуються з метою

оперативного, ефективного вирішення проблеми та вироблення обґрун-

тованих, якісних, законних, економічних рішень.

Органи публічної влади у процесі своєї поточної діяльності прий-

мають величезну кількість рішень правового, соціального, політично-

го, економічного, організаційного, наукового характеру. Вони спрямо-

вані на розв’язання певних проблемних питань, врегулювання суспіль-

них відносин, вирішення управлінських ситуацій. Для прийняття

оптимальних рішень необхідно знати основні положення теорії прий-

няття рішень, практики їх застосування, закономірностей етапів вироб-

лення рішень, вимог, що до них ставлять.

Початковим етапом вироблення рішення є визначення й аналіз

проблеми, яка потребує врегулювання. Головне завдання цієї стадії —

оцінити потребу в прийнятті нового рішення. При цьому використову-

ються такі засоби, як узагальнення й структурування проблеми, екс-

пертні оцінки, індивідуальний і груповий аналіз ситуації, експеримен-

ти, моделювання¹. Наступна стадія включає збір і обробку інформації

щодо проблемної ситуації, яка може здійснюватися за допомогою збо-

ру фактичних, документальних, наукових даних, опитування, отриман-

ня інформації за допомогою сучасних інформаційних технологій. Об-

робка може здійснюватися вручну чи шляхом застосування автомати-

зованих технологій. На основі отриманої інформації відбувається

розробка кількох варіантів рішення за допомогою прийомів аналізу,

порівняння, моделювання, колективного обговорення, дискусій. На

цьому етапі слід проаналізувати наслідки від реалізації рішення, вико-

ристовуючи статистичні, економічні, математичні засоби.

Процес прийняття рішення може здійснюватися шляхом індивідуаль-

ного чи колективного ухвалення, на основі консенсусу чи голосування,

з використанням позиції консультативно-дорадчих структур чи без них.

¹ Див.: Васильєв А. С. Підготовка і прийняття управлінських рішень: ор-

ганізаційно-правові проблеми. – Одеса: АО БАХВА, 1997. – С. 61–62; Мали'

новський В. Я. Державне управління: Навчальний посібник. – К.: Атіка, 2003. –

С. 253.

55

Аналіз застосованого прийому дає змогу зробити висновок про автори-

тарний, консультативний чи груповий стиль ухвалення рішення.

Рішення, що ухвалюються органами публічної влади, можуть набу-

вати правової форми. Так, Верховна Рада України приймає закони і

постанови; Президент України — укази й розпорядження; Кабінет

Міністрів України — постанови і розпорядження; Верховна Рада Авто-

номної Республіки Крим — постанови і рішення; Рада міністрів Автоном-

ної Республіки Крим — постанови, рішення, розпорядження; центральні

органи державної виконавчої влади — накази керівника, інструкції, поло-

ження, правила, постанови, рішення; місцеві державні адміністрації —

розпорядження голови державної адміністрації, накази начальників

управлінь і завідуючих відділами; місцеві ради — рішення; голови рад —

розпорядження; виконкоми місцевих рад — рішення.

Вимоги, яким повинні відповідати рішення владних органів, зво-

дяться до обґрунтованості, законності, конкретності, економічності,

дотримання правил оформлення.

Метод організації виконання рішень являє собою сукупність способів

і прийомів доведення прийнятих рішень до виконавців і забезпечення

їх практичної реалізації. Рішення може бути офіційно оприлюднене чи

передане безпосереднім виконавцям у вигляді повного текстуального

оформлення, витягів, резолюцій. Головною вимогою є раціональне,

чітке викладення матеріалу; оперативність передачі; правильне визна-

чення кола виконавців та зацікавлених суб’єктів, яким направляється

рішення, способів і форм передачі. Слід вирішити й питання матеріаль-

но-технічного забезпечення його виконання.

Після отримання рішення необхідно забезпечити ознайомлення з

його змістом усіх суб’єктів, причетних до його реалізації, розробити

план виконання, визначивши конкретні заходи з реалізації, відповідаль-

них осіб та строки виконання.

Метод контролю полягає в сукупності способів і прийомів перевірки

виконання рішень, завдань, доручень, виявлення допущених відхилень та

визначення шляхів усунення наявних недоліків. На відміну від одноймен-

ної функції, метод контролю характеризує не змістовно-цільове призначен-

ня діяльності органу публічної влади, а лише спосіб забезпечення належ-

ного виконання прийнятих рішень. У теорії державного управління про цей

метод говорять як про одну з функцій1 чи елементів2 управління. Конт-

рольні заходи можуть бути досить різноманітними: ревізія, перевірка, об-

стеження, заслуховування звітів. Предметом контролю може бути діяль-

ність органів чи структурних підрозділів в цілому (загальний контроль) або

1 Див.: Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого контро-

ля. – М.: Филинъ, 2000. – С. 71.

2 Див.: Гаращук В. М. Контроль та нагляд у державному управлінні. – Х.:

Нац. юрид. академія України ім. Ярослава Мудрого, 1999. – С. 7.

56

діяльність в окремих сферах, на окремих ділянках роботи (вибірковий конт-

роль). Лінійний контроль здійснюється керівником щодо підпорядкованих

йому підрозділів та посадових осіб і стосується загальних питань їхньої

діяльності, а функціональний — відповідними службами й підрозділами і

має на меті перевірку певної групи показників (контроль за дисципліною

праці, контроль за додержанням строків виконання доручень, контроль за

цільовим використанням бюджетних коштів тощо). Контроль може бути

внутрішнім (відомчим) і зовнішнім (позавідомчим), плановим і позапла-

новим, документальним і фактичним.

Правові методи пов’язані з використанням певних організаційно-

впорядковуючих властивостей права як одного з найважливіших со-

ціальних регуляторів. Серед них можна виокремити методи загального

й індивідуального регулювання, встановлення нормативів (метод стан-

дартизації), дозвільно-реєстраційний метод (ліцензування, патентуван-

ня, встановлення квот, видача дозволів, реєстрація), а також методи

уповноважування, зобов’язування та заборони.

Соціально'психологічні методи базуються на використанні наукових

положень соціології та психології і являють собою певні важелі впливу

на соціально-психологічний клімат у колективі, на працездатність

співробітників відповідних органів публічної влади. До них належать

методи соціологічних досліджень (соціометрія), соціального прогнозу-

вання та соціального планування.

Універсальними методами діяльності органів публічної влади є пе-

реконання і примус. Переконання полягає у здійсненні заходів щодо

формування у підвладного суб’єкта власної впевненості в необхідності

неухильного й сумлінного виконання управлінських рішень, а примус —

у здійсненні цих рішень незалежно від волі підвладних. Залежно від ха-

рактеру соціальних регуляторів, що використовуються при цьому, пере-

конання і примус можуть мати як правовий, так і позаправовий харак-

тер. Позаправове переконання може мати вигляд агітації, пропаганди,

морального стимулювання, а позаправовий примус втілюється в захо-

дах моральної або корпоративної відповідальності. Правове переконан-

ня оформлюється у вигляді нормативних або виконавчо-розпорядчих

юридичних приписів, а правовий примус втілюється в заходах попере-

дження, припинення або юридичної відповідальності.