Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
курс сучасної Української кримінології 2 кн..rtf
Скачиваний:
0
Добавлен:
01.04.2025
Размер:
11.21 Mб
Скачать

Глава 3 --«-.; ' - •:-.- ;

го характеру, що знижує ефективність правового регулювання бо­ротьби з ними. Тепер ці недоліки мають бути усунені. Прийнятий Верховною Радою України 12 грудня 2006 р. у першому читанні проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодав­чих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення» передбачає доповнення Кодексу України про адміністративні пра­вопорушення низкою норм, що мають бути зосереджені у новій, окремій главі 15-Б «Корупційні адміністративні правопорушен­ня», до якої пропонується включити 14 статей, а також доповнен­ня нормами, що уточнюють порядок накладання адміністративно­го стягнення, направлення до суду протоколу про вчинення ко-рупційного адміністративного правопорушення, його розгляд, звернення до виконання постанови суду про накладення адміністративного стягнення за таке правопорушення та, що особ­ливо важливо з кримінологічного погляду — направлення судом цієї постанови керівнику відповідного органу, установи, органі­зації, де було допущено корупційне правопорушення, з метою усу­нення причин та умов, що сприяли вчиненню останнього.

б) Кримінальний кодекс України, де передбачені кримінальне карані діяння, пов'язані з корупційними відносинами, та криміна­льна відповідальність за них.

Досі до корупційних кримінальне караних діянь здебільшого зараховували такі склади злочинів, передбачені чинним Криміна­льним кодексом України: безумовно, одержання хабара (ст. 368) і давання хабара (ст. 369) та за певних умов: зловживання владою або посадовим становищем (ст. 364), перевищення влади або поса­дових повноважень (ст. 365), службове підроблення (ст. 366), при­власнення, розтрату майна або заволодіння ним шляхом зловжи­вання службовим становищем (ст. 191), постановлення суддею (суддями) завідомо неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови (ст. 375), втручання в діяльність судових органів (ст. 376), зловживання військовою службовою особою або службо­вим становищем (ст. 423) та ін.

Законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення», який, як зазначалося, прийнятий Верховною Радою України у пер­шому читанні, з огляду на потреби посилення боротьби з

234

Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

корупційними суспільне небезпечними діяннями та згідно з поло­женнями Конвенції Ради Європи по боротьбі з корупцією в кон­тексті кримінального права (ЕТ5 173) від 27 січня 1999 р. і Кон­венції ООН проти корупції від 31 жовтня 2003 р. передбачив низку доповнень до Кримінального кодексу, а саме: додатковими визначеннями у Загальній частині службової особи (частини 3 та 4 ст. 18); додатковим розділом УП-А Особливої частини «Злочи­ни у сфері службової діяльності в юридичних особах приватного права», у якому міститься п'ять складів злочинів (ст. 235і «Зло­вживання повноваженнями», ст. 2352 «Перевищення повнова­жень», ст. 2353 «Зловживання повноваженнями особами, які не є державними службовцями, але виконують надані законом владні повноваження», ст. 2354 «Комерційний підкуп», ст. 2355 «Підкуп особи, яка не має статусу державного службовця, але виконує на­дані їй законом владні повноваження»; доповненням інших розділів Особливої частини Кодексу статтями 368і «Незаконне збагачення» та 369і «Торгівля впливом». Пропонується внести інші зміни до деяких статей КК, у тому числі викласти у новій ре­дакції статтю 369 «Пропозиція або давання хабара».

Кримінологічне значущий коментар до запропонованих допов­нень і змін до Кодексу України про адміністративні правопору­шення та до Кримінального кодексу України доцільно здійснити після їх прийняття Верховною Радою України у другому читанні у вигляді Закону.

Надалі кримінальне законодавство України має бути доповнене ще декількома нормами щодо відповідальності за дачу чи одер­жання хабара національними чи іноземними арбітрами, націо­нальними чи іноземними присяжними засідателями. Означене доповнення пов'язане із підписанням та ратифікацією Україною Додаткового протоколу до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією (ЕТ5 191), в якому передбачається встановлення у національному законодавстві відповідних норм кримінальної відповідальності1.

в) Серед спеціалізованих антикорупційних законодавчих актів третьої групи (регулюють відповідальність за корупційні

Закон України «Про ратифікацію Додаткового протоколу до Кримінальної конвенції про бороть-оу з корупцією» № 253-У від 18 жовтня 2006 р. // Голос України. - 2006. - № 215-216. - 16 лист.

235

Глава З -*Ц >•.•.-> І.!'»-*-/"-.- •••<»*-• -

правопорушення) мають бути також акти, що передбачають відповідальність за зазначені правопорушення юридичних осіб.

В Україні досі не існувало законодавства, яке б прямо передбачало кримінальну відповідальність юридичних осіб за допущені право­порушення, хоча у деяких законодавчих актах містилися санкції, зокрема штрафи, стосовно останніх, що реалізовували криміналь­ну відповідальність, але зазвичай їх відносили до адміністратив­них. Конвенція ООН проти корупції та Кримінальна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією, ратифіковані Україною, передбачили, що держави — учасниці цих документів встановлю­ють кримінальну відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень.

Згідно з останнім у пакеті проектів антикорупційних законо­давчих актів, що внесені Президентом України до Верховної Ради України та прийнятті нею у першому читанні 12 грудня 2006 р., міститься й проект Закону України «Про відповідальність юри­дичних осіб за вчинення корупційних правопорушень». Дія цього Закону не поширюватиметься на юридичних осіб публічного пра­ва, які повністю утримуються за рахунок державного чи місцевих бюджетів. Законопроект передбачає, що юридична особа несе відповідальність за незаконне надання або пропонування її керівником або іншою уповноваженою особою благ особам, зазна­ченим у ст. 2 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», зокрема за дії, що передбачені статтями 3-5 законопро­екту «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення ко­рупційних правопорушень». У згаданих нормах останнього перед­бачена відповідальність за пропонування або давання хабара поса­довій службовій особі державного органу або органу місцевого самоврядування (ст. 3); підкуп особи, яка не є зазначеною у ст. З особою, але виконує надані законом владні повноваження (ст. 4); комерційний підкуп особи, яка виконує організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські обов'язки в юридичній особі приватного права (ст. 5). Законопроект визначає, що провадження по справі про корупційне правопорушення, вчинене юридичною особою, порушує прокурор за наявності обвинувального вироку суду, що набрав законної сили, яким установлена винуватість фізичної особи у вчиненні діяння, передбаченого нормою розді-

236

Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

лу УІІ-А або розділу XVII Особливої частини КК, або ухвали (по­станови) про закриття кримінальної справи за вчинення діяння, передбаченого зазначеними нормами, за нереабілітуючими підста­вами, та у разі причетності цієї фізичної особи до вчинення право­порушення, передбаченого у статтях 3-5 цього законопроекту. Останній визначає також порядок порушення справи про коруп-ційне правопорушення юридичної особи, розгляду ЇЇ судом та ос­карження постанови суду.

Внесення зазначеного законопроекту на розгляд законодавця є, безумовно, потрібним, що і визнано прийняттям його Верховною Радою у першому читанні. Водночас фахівці зазначають, що пода­ний законопроект є ще недосконалим, потребує істотного доопра­цювання з огляду на те, що він має бути базовим для визначення системи відповідальності юридичних осіб за корупційні, а фактич­но й інші близькі до них службові порушення, що потребує фунда­ментальних змін у .національній теорії права, чинному Криміналь­ному кодексі та інших законодавчих актах. Викликає сумнів, на наш погляд, обмеження відповідальності за цим законопроектом тільки юридичної особи приватного права та лише у разі вчинен­ня причетної до неї фізичною особою дуже обмеженого кола діянь, пов'язаних з безпосереднім пропонуванням або даванням хабара або підкупом, тобто з прямою дією, що має матеріальну вигоду. За такого регулювання залишається невирішеною низка питань відповідальності за корупційні діяння, у тому числі юридичних осіб публічного права, передусім за прийняття та неправомірне за­стосування актів щодо вибіркового надання пільг і переваг в інте­ресах окремих суб'єктів господарювання на шкоду іншим, а також за корупційний лобізм у державних представницьких та виконав­чих органах, протекціонізм, позаофіційне фінансування політич­них партій, їх акцій, масових заходів тощо. У законодавстві має загалом більш повно та рішуче долатися тенденція, притаманна радянському минулому, щодо зведення корупції лише до хабар­ництва. Відповідно має розширюватися сфера регламентування запобіжної діяльності не лише стосовно корупційних проявів, а й Щодо передуючих останнім корупційних відносин.

До третьої групи спеціалізованих актів слід віднести також норми щодо матеріальної відповідальності у разі потреби ком-

237

Глава З

пенсації шкоди, завданої корупційним проявом. Ці норми на сьогодні лише частково визначені у Цивільному і Господарському кодексах України. Потрібно внести до них доповнення згідно з нормами Конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією у кон­тексті цивільного права (ЕТ5 174) від 4 листопада 1999 р., яка ратифікована Верховною Радою України 16 березня 2005 р. Зокре­ма, остання передбачає повну компенсацію заподіяної шкоди, включаючи матеріальні збитки, втрачену вигоду, немайнову шко­ду. Важливо, щоб відшкодовувалася також шкода, що виникла че­рез невжиття належних заходів з метою запобігання проявам ко­рупції. Однак законопроект «Про засади запобігання та протидії корупції» щодо відшкодування шкоди від корупціиних проявів не вносить жодних доповнень та уточнень, зокрема визначених у Конвенції Ради Європи ЕТ5 174. Норма законопроекту щодо відшкодування збитків (ст. 20) містить лише посилання на «уста­новлений законом порядок», який є зовсім недосконалим, непо­вним, формальним.

Акти законодавства, неспеціалізовані в антикорупційному на­прямку, але регулювання яких має сприяти запобіганню форму­ванню та дії корупціиних чинників, за цільовим призначенням та змістом можуть бути розподілені також на три групи:

перша — так звані «контрольні» акти, що регулюють здійснен­ня контролю за певними видами діяльності, насамперед фінансо­вої, господарської, податкової, державних та недержавних інсти­туцій, результатом застосування якого, крім безпосередньо контрольних цілей, має бути також виявлення порушень, що ство­рюють сприятливі умови для проявів корупції;

друга — акти (назвемо їх «процедурними»), що регламентують певну публічну процедуру здійснення операцій з майном, неру­хомістю, загалом власністю, фінансовими ресурсами, а також у процесі підприємницької діяльності тощо, які мають забезпечити єдиний чіткий та прозорий порядок проведення цих операцій, що має виключати можливість підкорення його певній упередже­ності, у тому числі з корупціиних мотивів;

третя — це інші акти законодавства (назвемо їх «галузевими»), що регулюють загалом діяльність певної галузі економіки, вироб­ництва, управління і мають регламентувати її у такий спосіб, щоб

238

Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

запобігти створенню умов, ситуацій, чинників, сприятливих для різноманітних порушень, у тому числі корупційних відносин та проявів.

До першої неспеціалізованої групи належать законодавчі акти, що регламентують, наприклад, фінансовий контроль, у тому числі контроль Рахункової палати за витрачанням бюджетних коштів, контроль Національного банку, діяльність Головного контрольно-ревізійного управління та багатьох інших відомчих та позавідо­мчих форм контролю. Окремий напрямок становить аудит, який в Україні згідно з Законом «Про аудиторську діяльність» (1993 р.) до грудня 2005 р. повністю діяв на громадських засадах за винят­ком зовсім державного аудиту та участі органів державної влади у формуванні Аудиторської палати, а через це й у сертифікації і ліцензуванні аудиторської діяльності. Ця практика, недоречність якої неодноразово піддавалася критиці, у тому числі автором Кур­су, значною мірою виправлена з прийняттям Закону України від 15 грудня 2005 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання фінансовим правопорушенням, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, дер­жавного і комунального майна». Закон передбачив введення державного фінансового аудиту та визначив його як різновид дер­жавного фінансового контролю, що полягає у перевірці та аналізі законного та ефективного використання державних чи комуналь­них коштів і майна, інших активів держави, функціонування внут­рішнього контролю. Передбачено, що державний фінансовий аудит здійснюють Рахункова палата та органи державної кон­трольно-ревізійної служби. Введено поняття обов'язкового аудиту та визначено, що випадки проведення останнього мають бути пе­редбачені законом. У зв'язку з наведеним внесені відповідні зміни до Господарського кодексу України (ст. 363), до Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 1993 р. з наступними змінами, у тому числі розширені головні за­вдання цієї служби, визначено, що порядок проведення нею дер­жавного фінансового аудиту має бути встановлений Кабінетом Міністрів України. Доцільно, щоб у цьому порядку об'єктами аудиту були визначені операції, здійснення яких може становити підґрунтя для корупційних відносин, та передбачені заходи реагу-

239

І!

Глава 3 кгг -..;;;»Гуж''~.:.''•>••''.•- г ^І'•;',•-••••••'• •>-•:•• ' . •./

вання на них органами КРС. Загалом роль контрольно-ревізійної служби у виявленні фінансових засобів корупційних відносин має бути розширена.

Не можна погодитися з тим, що, на відміну від багатьох країн, в Україні державні контролюючі органи прямо не віднесені до суб'єктів протидії корупції, не визначені їх антикорупційні функ­ції, форми та засоби їх здійснення. Законопроект «Про засади за­побігання та протидії корупції» не виправляє цього положення.

Фактично поза незалежним державним та громадським кон­тролем, у тому числі антикорупційного спрямування, перебувають практика надання податкових та інших пільг, урядових гарантій, валютно-кредитна діяльність, включаючи валютні потоки та ва­лютні резерви держави, сплата державного боргу та боргу перед державою, функціонування державних монополій, отримання та витрачання позабюджетних коштів силовими структурами через численні фонди та багато інших сфер, де за рахунок бюджетних грошей, коштів юридичних і фізичних осіб задовольняються при­ватні інтереси, насамперед осіб наділених владою і причетних до неї, в тому числі через корупційні відносини. Система незалежно­го контролю за використанням державних коштів та державної власності, як неодноразово підкреслював голова Рахункової пала­ти В. К. Симоненко, в Україні не розвинута, не відповідає інтере­сам суспільства, у тому числі інтересам запобігання та викриття порушень, що сприяють корупційним відносинам. Потреба вирішення проблем підвищення ефективності системи контролю за формуванням та виконанням державного бюджету, що може сприяти запобіганню корупційним відносинам, достатньо обґрун­тована на науковому рівні1.

Потрібно зробити висновок, що рівень законодавчого забезпе­чення організації та діяльності контролюючих органів стосовно контролю за корупційними відносинами і сферою, де вони склада­ються, не відповідає сучасним потребам суспільства. Мають бути повно і чітко законодавчо визначені: система суб'єктів контроль­ної діяльності загалом і в тому числі в антикорупційній сфері, її

1 Див., наприклад: Кузьмепко О. А. Контроль за виконанням державного бюджету України як функція управління: Автореф. дис.... канд. юрид. наук — К., 2002.

240

Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

об'єкти, механізми здійснення та координації контрольної функції державних та громадських організацій, засоби підвищення ефек­тивності їх роботи, у тому числі розширення взаємодії з правоохо­ронними органами.

Серед актів законодавства, що регулюють процедуру, слід на­самперед назвати так звані регуляторні акти щодо започаткування та здійснення підприємницької діяльності. Регуляторна політика та практика в Україні вже, як кажуть, «нав'язла в зубах». Відомо безліч актів, семінарів, нарад, декілька указів Президента України з жорстким визначенням процедур реєстрації, зокрема «єдиного вікна» розв'язання всіх її питань, а також підстав, строків, порядку перевірки діяльності підприємців. А чиновницький тиск на підприємців, вимагання грошей за кожен крок ходіння по кабіне­тах фактично не слабшали. Очевидно, певним колам, що діють у привілейованому полі, забезпеченому владою, вигідно, щоб підприємці були економічно, а також і політичне залежні від вла­ди, мали обмежені фінансові можливості, не перетворилися на міцний середній клас, про який так багато мовилося, у тому числі і з найвищих трибун. Останнім часом повідомлялося про упоряд­кування регуляторної практики у низці місць. Однак те, наскільки широким став цей процес і як довго він протримається, покаже майбутнє. Загалом підприємцям поки що далеко «не комфортно», у 2006 р. корупційний тиск на них знову посилився, про що свідчать результати дослідження, які наводилися вище.

Багато років Україна піддавалася критиці та невтішним ко-рупційним рейтингам через невпорядкування на ринкових засадах процедур закупівлі товарів, послуг, робіт за державні кошти. Ще у 2000 р. був прийнятий Закон, що мав врегулювати такі закупівлі. Він містив багато недомовок, суперечностей, прогалин. Неоднора­зово у 2002-2003 рр. коригувався. Визначені процедури було лег­ко обійти, у тому числі через нечітке визначення предмета за­купівлі та її мінімального обсягу, що потребували обов'язкового проведення тендеру. Це сприяло проведенню закупівель на ко-Рупційній основі з відповідним розподілом виділених для держав­них закупівель бюджетних коштів. Із числа перевірених у І півріччі 2005 р. контрольно-ревізійною службою понад 5 200 дер­жавних установ і підприємств 473 не виконували вимог закону, а

241

Глава З

374 просто його ігнорували, надавши майже 70 млн грн зовсім без проведення процедур держзакупівель.

Для контролю дотримання тендерних процедур ще у 2000 році була створена Тендерна палата України як неприбуткова спілка громадських організацій, що не веде будь-якої підприємницької діяльності, не надає платних послуг, а займається виключно сте­женням за виконанням вимог Закону щодо тендерних процедур при проведенні державних закупівель. Після «помаранчевої рево­люції» роль Тендерної палати, як і інших громадських організацій, зросла. Вона стала розробляти методичні матеріали з організації і проведення закупівель розпорядниками державних коштів, ство­рила комісію з розгляду скарг на порушення визначеного Законом порядку. Про наявність і досі таких порушень свідчить систематич­не надходження скарг до комісії: в середньому однієї щодня. З прийняттям у червні 2005 р. Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо додаткових гарантій захисту фінансових інтересів держави» відбулося упорядкування тендерних процесів, прозорості останніх, офіційно визнано, що їх учасники можуть за­хищати свої права не тільки через Мінекономіки України, а й через Тендерну палату. Таким чином, ця неурядова структура за певного її спрямування у бік запобігання корупційним відносинам може стати реальним громадянським суб'єктом антикорупційної діяль­ності у сфері закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти.

Законодавчому упорядкуванню, у тому числі на засадах прозо­рості та громадського контролю, підлягають і процедури, що діють у приватизаційній сфері. Насамперед стосовно утворення кон­курсних комісій, визначення умов конкурсу, рівного доступу до нього учасників, забезпечення стабільності рішень. Однак у 2003-2004 рр. з настанням етапу приватизації великих під­приємств майже по кожному з них (Миколаїв, Запоріжжя, Кривий Ріг, Нікополь, Львів та інші) приватизаційні процеси визначалися не силою закону, загальним і однаковим порядком, а силою коштів та наближенням претендентів до влади. Наведене привело у по­дальшому до породження сумніву у законності приватизації, вису­вання вимог щодо реприватизації, що загалом негативно впливало на стабілізацію економічних відносин, залучення іноземних інвес­тицій тощо.

242

Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

Велику групу серед антикорупційних неспеціалізованих ста­новлять акти галузевого законодавства. Серед них окреме місце посідає Закон України «Про державну службу». Безперечно, він відіграв свого часу значну роль у створенні державної служби, ЇЇ правових засад, організаційно-методичному становленні, в тому числі утворенні у центральних органах виконавчої влади підрозділів та офіційному виділенні осіб, відповідальних за запо­бігання корупційним проявам. Багато уваги цим питанням певний час приділяло керівництво Головдержслужби. Проте можливості останньої у здійсненні контролю за запобіганням корупційним проявам у галузевих системах обмежені. Майже всі державні службовці, у тому числі особи, уповноважені на виконання анти­корупційних функцій держави, а також антикорупційні підроз­діли підпорядковані не Головдержслужбі, а галузевим виконавчим структурам. До того ж в останні роки апарат Кабінету Міністрів фактично' переклав із себе на Головдержслужбу обов'язки з організації, координації та контролю запобіжної антикорупційної діяльності галузевих органів виконавчої влади, що цій службі здебільшого не під силу. Для цього вона не має належних повнова­жень та організаційно-методичного і фінансового забезпечення. Певною мірою могла б сприяти виправленню та упорядкуванню такого становища ініційована Урядом Наукова Програма розвитку державної служби. У ній передбачалося розроблення заходів за­побігання зловживанням і корупції серед державних службовців. Проте розробка Програми не була забезпечена належним криміно­логічним супроводженням, що позначилося на майже відсутності у ній запобіжно-антикорупційної спрямованості.

Серед цілей та основних завдань Програми, що затверджена Постановою Кабінету Міністрів України № 746 від 8 червня 2004 р., відсутні вказівки на необхідність створення умов та прове­дення спрямованої діяльності щодо виключення корупційних відносин, запобігання проявам корупції серед персоналу держав­них службовців. Відсутні відповідні положення та конкретні фор­ми і засоби антикорупційної діяльності як у Програмі, так і в об'ємних Заходах, що додаються до неї. В обох документах майже не згадуються терміни «корупція», «корупційні відносини та про­яви». Лише в одному пункті заходів йдеться про аналіз звернень

243

Глава З

громадян з питань посилення протидії корупції, а в другому за­гальною фразою передбачається «посилення державного нагляду і контролю за дотриманням... антикорупційного законодавства», причому це адресується не міністерствам, іншим органам держав­ної виконавчої влади, у підпорядкуванні яких перебувають дер­жавні службовці і де свого часу згідно із заходами Концепції боротьби з корупцією були створені спеціальні підрозділи антико­рупційного призначення. Про їх завдання та діяльність в обох документах нічого не згадується. Складається враження, що роз­робники Програми та ті, хто її затверджував, не бачили у дер­жавній службі проблеми корупції, не пов'язували розвиток служ­би із запобіганням та подоланням останньої. Певні сподівання, що ці недоліки будуть усунуті, покладалися на нову редакцію Закону України «Про державну службу», проект якого мав бути розробле­ний згідно з Указом Президента України № 39/2006 від 20 січня 2006 р. та поданий йому для спрямування до Верховної Ради України. Однак давно вже минув строк подання проекту Прези­дентові (1 березня 2006 р.), але він хоч і розроблений, проте й досі десь «відлежується» у керівництва Головдержслужби, чекаючи невідомо чого. У 2006 р. мав бути розроблений та поданий до роз­гляду й Кодекс доброчесної поведінки осіб, уповноважених на ви­конання функцій держави та органів місцевого самоврядування. Він мав замінити Загальні правила поведінки державного служ­бовця, затверджені у 2000 р. лише наказом Головдержслужби і то­му позбавлені сили закону. Доля зазначеного Кодексу також невідома. У заходах, що супроводжують Комплексну програму профілактики злочинності на 2007-2009 рр. (постанова Кабміну № 1767 від 20 грудня 2006 р.), передбачено розроблення та запро­вадження системи оцінки діяльності державного органу щодо за­безпечення дотримання вимог законодавства з питань державної служби та антикорупційного законодавства. Реалізація цього за­ходу може мати значний антикорупційний ефект за умови дієвості зазначеної системи, врахування у ній кримінологічних оцінок щодо діяльності із запобігання корупційним правопору­шенням, усунення причин і умов, що зумовлюють їх вчинення. Проте виконання заходу саме у такому напрямку викликає сумнів, оскільки серед його виконавців не передбачені не тільки

244

Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

наукові кримінологічні установи, а й центральні установи право­охоронних органів.

Щодо галузевого законодавства, як зазначалося вище, ще Кон­цепцією про боротьбу з корупцією 1998 р. було передбачено здійснити низку конкретних заходів стосовно підвищення його антикорупційного потенціалу. Зокрема, передбачалося шляхом суцільного аналізу виявити в ньому та усунути недоліки, що мо­жуть бути використані для корупційних діянь та інших посадових порушень; удосконалити галузеву регламентацію службових опе­рацій, процедур прийняття рішень для того, щоб виключити умови, які створюють можливості вчинення корупційних діянь; загалом обмежити дозвільно-розпорядчі повноваження апарату управління, замінивши їх здійсненням контролю за додержанням норм законодавства, тощо. Проте ці заходи, як і загалом до 40 % ре­комендацій Концепції, залишилися не виконаними. Тому доцільно було б у Плані дій щодо забезпечення реалізації Концепції подо­лання корупції, затвердженої Указом Президента України від 11 вересня 2006 р., передбачити ретельну перевірку в центральних органах виконавчої влади, обласних держадміністраціях причин невиконання зазначених заходів Концепції, виявити керівників, винних у цьому. Почати виконання Плану дій з притягнення їх до персональної відповідальності за бездіяльність та проконтролюва­ти здійснення невиконаного. Однак, як зазначалося, зараз, через півроку після схвалення Концепції Президентом України, немає відомостей щодо розгляду і затвердження цього плану дій.

Заходи щодо усунення причин і умов корупції та її проявів у різних галузях економіки та управління загалом здійснюються рідко, далеко не повно, здебільшого поверхово та безсистемне. Розроблена в Академії правових наук декілька років тому під керівництвом автора Курсу системна база даних про чинники ко­рупції не запроваджена у практику та не використовується, оскільки в апараті Кабміну не були підтримані пропозиції Ака­демії щодо організації регулярного поповнення цієї бази даних статистичними показниками та виділення незначних коштів для введення її у дію в автоматизованому режимі.

Основною метою удосконалення антикорупційного законодав­ства, як спеціалізованого, так і неспеціалізованого, слід визнати

245

Глава З

регламентацію створення цілісної конструктивної системи вияв­лення причин і умов корупційних проявів, здійснення заходів щодо обмеження та запобігання їх дії. Законодавство має створи­ти надійне правове підґрунтя для реального захисту прав і свобод людини від корупції та нормального бізнес-клімату для всіх, а не лише корупційно обраних. У проекті Закону «Про засади запобігання та протидії корупції», який прийнятий у першому читанні Верховною Радою України, на відміну від чинного досі за­кону «Про боротьбу з корупцією», серед суб'єктів, що беруть участь у запобіганні, виявленні, а в установлених законом випад­ках — і у здійсненні заходів щодо припинення корупційних право­порушень, крім уповноважених державних органів та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, пе­редбачені також підприємства, установи, організації незалежно від підпорядкованості і форми власності останніх, їх посадові особи, а також громадяни, об'єднання громадян за їх згодою. Це, безпереч­но, позитивний факт. Проте у законопроекті не передбачається їх обов'язок повсюдно, а тим більше на підприємстві, в установі, ор­ганізації, де вони працюють або ведуть громадську діяльність, постійно вести роботу з виявлення корупційних проявів і відно­син, причин та умов, що сприяють останнім, та в усіх випадках, а не лише в установлених законом (бо закон не може передбачати всі випадки), здійснювати заходи щодо припинення цих проявів, а також дії сприятливих для них причин і умов. Зазначена вимога обґрунтовується не лише кримінологами і має не тільки внутрішню «місцеву» зумовленість. Вона міститься серед основ­них вимог до України низки міжнародних та європейських ор­ганізацій як обов'язкова умова для її вступу до цих організацій.

Важливість законодавчого та організаційного забезпечення предметної діяльності усіх державних та недержавних інституцій щодо запобігання та протидії корупції тим більш знакова, що мова йде фактично про європейську стандартність у тій ділянці, в якій, на думку Моніторингового Комітету ПАРЄ, висловлену ще понад три роки тому, знайшла найбільше негативне відображення біпо­лярна поділеність української політичної системи між Верховною Радою та Президентом. Після поділу повноважень відповідно до проведених у грудні 2004 р. змін у Конституції України ця «біпо-

246

Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

лярність» ще з більшою гостротою виявилася між Прем'єр-міністром та Президентом. Користуючись нею, граючи то на одно­му, то на другому ЇЇ боці, стали задовольняти свої інтереси нефор­мальні клани, часто «замішані» саме на корупційних відносинах. За умов зазначеного протистояння в апараті управління загальму­валося вирішення багатьох державних справ, послабилася органі­зація його роботи, контроль за нею. З іншого боку, чиновництво відчуло це послаблення, що сприяло оживленню корупційного ти­ску, особливо у діловому середовищі, стосовно підприємців.

На багатьох європейських рівнях неодноразово підкреслювало­ся, що саме стан корупції в Україні та переважно неефективність заходів влади із протидії їй, яка постійно гальмується належністю корупціонерів до «своїх» та їх пошуком лише серед «чужих», є од­ним із головних чинників, що перешкоджає реальній інтеграції України до європейського співтовариства. Навіть у такій, на пер­ший погляд, далекій від протидії корупції сфері, як співробіт­ництво України з НАТО, ще у 2002 р. на офіційному рівні зазнача­лося, що зниження корупції та впливу адмінресурсу за одночасно­го підвищення свободи слова та зміцнення громадянського суспільства багато що додало б у зближенні України з НАТО не у військовій сфері, а у політичній площині.

Європейській прозорості та стандартності діяльності з про­тидії корупції може сприяти приєднання України до ініційовано­го ОБОЄ «Стамбульського плану боротьби з корупцією» (2003 р.), що передбачає щорічну стандартну звітність уряду з приводу виконання рекомендованих планом антикорупційних за­ходів, а також вступ нашої країни з 1 січня 2006 р. до існуючої ба­гато років під егідою Ради Європи міждержавної Групи проти ко­рупції (СКЕСО), членство у якій пов'язане з періодичною взаємною оцінкою державами-учасниками стану справ та резуль­татів антикорупційної діяльності. Зрозуміло, що зовнішні кон­трольно-звітні процедури залишаться марними, якщо українська влада не виявить волю, дієвість, щирість та прозорість у припи­ненні корупційних відносин, незалежно від міри наближеності їх учасників до владних висот. Наскільки нинішня українська влада є щирою та прозорою у здійсненні заходів «Стамбульського пла­ну», можна судити хоча б з того, що останній лишається невідо-

247

Глава З

мим широкій громадськості країни. Зустріч представників країн — учасниць плану та Ради Європи, що відбулася у лютому 2006 р. у Києві з питань виконання цього плану, пройшла без участі українських громадських антикорупційних організацій, на­уковців, що займаються проблемами протидії корупції, навіть тих, хто стояв у витоків розробки «Стамбульського плану» для України. Зустріч не отримала предметного висвітлення у засобах масової інформації.

Щодо сприяння більш ефективному громадському впливові на процеси запобігання та протидії корупції, крім його належного зако­нодавчого забезпечення, що має першочергове значення і про що йшлося вище при аналізі недоліків законопроекту «Про засади за­побігання та протидії корупції», істотно могло б зарадити цьому таке:

1) публічне ініціювання вищими та регіональними органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядуван­ ня створення та підтримки діяльності громадянських (недержав­ них) інституцій, у тому числі масових об'єднань громадян антико- рупційного спрямування, забезпечення координації їх діяльності;

  1. широке розгортання антикорупційної просвіти серед населен­ ня з метою розкриття антисуспільної сутності корупції, її соціальної шкоди для держави, суспільства, кожної людини, формування у суспільній свідомості нетерпимого ставлення до її проявів, а також активної громадянської позиції щодо протидії останнім;

  2. спеціальне системне навчання учасників недержавних анти­ корупційних формувань, а також державних службовців, на яких покладені функції організації та контролю в міністерствах, інших центральних органах державної виконавчої влади діяльності щодо запобігання та протидії корупційним проявам, у тому числі утворе­ них у цих органах спеціальних підрозділів антикорупційного спря­ мування.

Стосовно першого із зазначених напрямків слід відзначити, що в Україні в різні роки виникали і певний час діяла та й зараз діє низка громадських недержавних організацій антикорупційного спрямування. Серед них можна назвати Всеукраїнську громадську організацію «Антикорупційний форум», Коаліцію громадських осередків «Свобода вибору», громадські утворення «Толока», «Го­лос громадськості», «Сприяння доброчесності», «Партнерство за

248

Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

прозоре суспільство», «Національний комітет по боротьбі з ко­рупцією» та інші. Майже всі такі організації утворювалися в про­цесі реалізації недержавних проектів, підтриманих зарубіжними донорами, і, як правило, припиняли свою діяльність із завершен­ням такої підтримки. Деякі з них ініціювалися українськими партіями, здебільшого у передвиборчий період для реклами їх ан-тикорупційних намірів.

Органи державної влади, як правило, обмежувалися зазначен­ням у своїх документах загальних положень щодо потреб гро­мадської оцінки результатів діяльності державного органу, опиту­вання громадян стосовно рівня задоволення їх потреб та перешко­джання цьому корупційних проявів, проведення громадських слухань, публічної звітності державних органів, необхідності взає­модії останніх з громадськістю тощо. Проте жодного разу ці декла­рації та заклики не супроводжувалися предметними організа­ційними заходами органів державної влади щодо практичної реалізації зазначеного, об'єднання зусиль різних громадських організацій у певну систему, створення під егідою Президента України або Верховної Ради України національної громадської інституції з чіткою програмою, планом дій, реальною підтримкою та зацікавленістю щодо неї правоохоронних і інших державних ор­ганів. Пропозиції щодо створення і підтримки такої інституції, у тому числі автора Курсу, залишилися без офіційного реагування.

Ще у 2000 р. автором Курсу була розроблена комплексна про­грама «Суспільна антикорупційна дія» (скорочено САД), яка містила 7 проектів:

  1. навчально-методична допомога громадським організаціям та інформування населення;

  2. розвиток недержавних організацій сприяння доброчесності державного апарату та підтримки підприємництва;

  3. протидія корупції в органах місцевого самоврядування;

  4. удосконалення антикорупційного законодавства; -

  5. взаємодія правоохоронних органів з недержавними органі­ заціями у протидії корупції;

  6. інформаційне забезпечення протидії корупції;

  7. створення організаційної структури САД — Національного антикорупційного комітету при Президентові України.

249

Глава З

По кожному з проектів були визначені концептуальні засади, конкретні завдання, форми реалізації, виконавці та їх основні обов'язки і види робіт, обсяг потрібного фінансування за рахунок Державного бюджету та значною мірою через спонсорську допо­могу визначених донорів тощо. Інформація щодо Програми пода­валася керівництву Верховної Ради, Адміністрації Президента України. Про її розробку повідомлялося особисто Президентові Л. Д. Кучмі серед пропозицій до проекту його Послання Верховній Раді на 2000 р.

Зазначені звернення частіше залишалися без відповіді або пові­домлялося про труднощі у фінансуванні Програми. Проте жодно­го разу не було предметного розгляду разом з автором конкретних проектів, можливості реалізації хоча б окремих із них, пошуку для цього джерел фінансування.

Можна зробити висновок, що ці пропозиції не відповідали фак­тичній стратегії влади щодо закритості державного апарату, не­довіри до громадянських ініціатив, небажання розкривати дійсні стимули, мотиви та механізми прийняття владних рішень, особли­во пов'язаних з інтересами великого бізнесу і капіталу, реалізація яких здебільшого якраз і супроводжувалася корупційними відно­синами, переважно легалізованими відповідними актами владних структур. Цей стиль був характерним для режиму Л. Кучми. На жаль, він мало змінився і після зміни останнього, принаймні щодо підтримки громадських антикорупційних ініціатив та відкритості реагування на інформацію про корупційні вчинки, особливо осіб, наближених до влади.

Не отримали підтримки з боку вищих органів влади і пропо­зиції у напрямку розгортання антикорупційної просвіти населен­ня. Цей напрямок становив зміст окремого проекту Програми САД. Його реалізація пропонувалася у таких формах:

  • підготовка та видання навчально-методичного посібника для викладу у популярній формі розуміння основних понять ко­ рупції, її проявів, причин, сприятливих умов, заходів запобігання та протидії, змісту основних законодавчих та інших нормативно- правових актів, форм, методів, засобів діяльності організацій гро­ мадян, зразків документів для використання в їх діяльності;

  • створення шкіл (вечірніх або суботніх) для активу органі­ зацій громадян і населення з терміном навчання 6-8 місяців, раз

250

Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

на тиждень в обсязі знань, що подаються у посібнику, започатку-вання шкіл спочатку у великих містах, де є навчальна матеріальна база (ВНЗ) та кадри викладачів;

  • заснування постійного додатка — вкладки антикорупційно- го змісту в газеті «Юридичний вісник України», а згодом — окре­ мого друкованого органу, що мають виконувати інформаційну, просвітницьку, пропагандистську та організуючу функції;

  • підготовка та випуск масовим тиражем серії популярних малих за обсягом брошур для різних верств населення: молоді, підприємців, абітурієнтів, автомобілістів, інших категорій осіб, що часто потрапляють у корупційну ситуацію, — з розкриттям у попу­ лярній формі прав, засобів протидії проявам корупції, поведінки та правових процедур розв'язання таких ситуацій тощо.

Незважаючи на те, що проект був детально пророблений, виз­начені організаційні форми, конкретні виконавці, у тому числі ав­тори друкованих матеріалів, можливості їх видання, проведення навчальних занять тощо, у державних органів не знайшлося навіть мінімальних коштів для хоча б часткової підтримки проекту.

У 2002 р. малий за обсягом (50 стор.) посібник «Протидія ко­рупції. Книжка парламентарія» невеликим накладом (1 000 при­мірників) був виданий у межах реалізації проекту «Партнерство за прозоре суспільство» як спільний захід із Комітетом Верховної Ради України з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю за фінансової підтримки міжнародних організацій. Через спеціальне призначення цього видання для парламентаріїв у ньому майже зовсім відсутні матеріали щодо антикорупційної діяльності неурядових та громадських організацій і загалом прак­тики протидії корупції в Україні.

Реалізація третього із визначених напрямків щодо організації навчання з антикорупційної тематики в Україні розвивалася поступово. Проте це відбувалося без певної системи, єдиного на­вчального плану та апробованого учбового матеріалу, у різних формах, розрізнено стосовно окремих категорій працівників дер­жавного сектора.

У системі Головдержслужби системне програмоване навчання з антикорупційної тематики розпочалося з 2002 р. За домо­вленістю з Академією МВС України воно проводиться на базі

251

Глава 3 ;> .-гл"".?-"^ тг-И?. ч«-.-. ;. . '.-••.-. ..-,.

Інституту управління останньої (нині — Академія управління МВС України). Навчання охоплювало державних службовців центральних та місцевих органів виконавчої влади та службовців органів місцевого самоврядування, на яких покладені обов'язки з організації та контролю здійснення у відомствах та установах, де вони працюють, діяльності щодо запобігання та протидії корупції. Разом до 2700 осіб на рік. Навчання ведеться за бюджетні кошти, що виділяються Кабінетом Міністрів, на підставі спеціально роз­робленої програми, яка розрахована на 216 годин, у тому числі 72 години аудиторно (4 тижні), решта — у самостійній формі (до 6 місяців). Цей вид навчання з деякими корективами продовжує діяти донині. Державні службовці, на яких спеціально не покла­дені зазначені обов'язки, цим антикорупційним навчанням не охоплювалися.

У Програмі первинної професійної підготовки та підвищення кваліфікації працівників податкової служби навчання з тематики запобігання та протидії корупції обмежувалося однією темою «Антикорупційне законодавство» (2 год.) та тестовим випробу­ванням на знання Закону України «Про боротьбу з корупцією», яке мали проходити кандидати на заміщення посад керівного складу. Особи, що набувають вищу освіту в Академії податкової служби ДПА (нині Національний університет ДПА), отримують знання із згаданої тематики з навчальних курсів низки правових та процесуальних дисциплін.

У подібний спосіб отримують знання з питань запобігання та протидії корупції особи, які здобувають загальну вищу юридичну освіту та після того працюють в органах прокуратури, внутрішніх справ, юстиції, судах. У кожному з відповідних відомств існує система магістерської та післядипломної освіти, підвищення кваліфікації, в програмах якої так чи інакше у певних формах відо­бражена антикорупційна тематика. Автором Курсу розроблені два системних навчальних курси із названої тематики для прокурорів і суддів.

Системне навчання членів громадських та інших неурядових організацій, які прагнуть займатися антикорупційною діяльністю, в України фактично не організовано.

252

Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...

Водночас розроблена автором Курсу програма системного ан-тикорупційного навчання різних категорій працівників правоохо­ронних органів, прокурорів, суддів, інших державних службовців, а також членів громадських та неурядових організацій викликала інтерес у Раді Європи. Детальна інформація автора про неї була включена до виданого за програмою Осіориз Збірника матеріалів про досвід антикорупційного навчання, рекомендованих для за­провадження у країнах Центральної та Східної Європи1. В Україні ж ця програма лишається нереалізованою.

Потреби посилення громадського впливу для запобігання ко-рупційним відносинам і проявам, звичайно, не обмежуються лише завданнями правової та, зокрема, антикорупційної освіти та просвіти. Потрібно створювати реальні умови та засоби, насампе­ред правові, для здійснення контролю громадянськими інсти­туціями за діяльністю органів державної виконавчої влади, ор­ганів місцевого самоврядування, використанням останніми своїх повноважень, бюджетних коштів, а також для участі об'єднань громадян у процесі підготовки та реалізації актів законодавства, отримання та доведення до населення інформації про стан за­побігання та протидії корупції тощо.

Викладене дає підстави зробити загальний висновок: діяль­ність щодо запобігання корупції та корупційним проявам в Ук­раїни на сьогодні недостатньо забезпечена з нормативно-правово­го, організаційно-управлінського, методичного, інформаційного погляду. Запобіжна функція законодавства та громадського впли­ву здійснюється не на належному рівні, особливо передусім сто­совно організації, координації діяльності, навчання громадських формувань в антикорупційному напрямку. Невирішені органі­заційно-управлінські проблеми у сфері запобігання та в цілому протидії корупції стосуються забезпечення та координації антико­рупційної діяльності не лише громадських формувань. Вони не вирішені належним чином на її загальнодержавному рівні. З цього питання тривалий час вноситься багато пропозицій. Хочеться сподіватися, що на його вирішення, як і загалом на упорядкування

Аті-соггирііоп Ігаіпіп§ ргодгаттс.? іп Сспігаї апсі Еаїїсгп Еигорс. — РиЬ1іяЬіп§ Сопсії оС Еигоре. - 2005. - Р. 101-112.

253