Глава 3 . . .. . .,.,.,,•,• • • • ,,,-,. ... .-•.•••
засобів у корупційний спосіб. За нього посадова особа використовує останні для задоволення потреб іншої особи не у загальному порядку (норма, черга, конкурс, тендер, переважна підставність тощо), а, як правило, не публічно, приховано («інтимно»), вибірково, що має стимулюватися, у тому числі «за ризик» вибірковості, «винагородою», здебільшого матеріальною. У такий спосіб певна особа — «стимулятор» корупційних відносин отримує можливість реалізувати свої потреби та інтереси «в обхід» загального порядку, нехтуючи інтересами інших членів суспільства. Зазначений соціально-психологічний стереотип мислення та потенційної «стимульованої» діяльності охоплює, з одного боку, осіб, що прагнуть задовольнити свої потреби та інтереси, включаючи явно завищені, у корупційний спосіб, а з другого — посадових осіб, що допускають можливість останнього. Згадані об'єктивні та суб'єктивні передумови і зумовлений ними соціально-психологічний стереотип утворюють сплав специфічних суспільних відносин, сутність якого проявляється у ймовірному допущенні корупційного способу задоволення особистих, а також групових, корпоративних інтересів та потреб. Ці відносини через їх високу потенційну корупційність становлять перший пласт ймовірно корупційних відносин. Саме через їх наявність у суспільстві існує висока загроза (небезпека) корупції, її діяльнішої реалізації.
Розглянемо елементи цього пласту корупційних відносин. Першим серед них є наявність у суспільстві нереалізованих потреб, інтересів, у тому числі завищених, реалізації яких заважають об'єктивні та суб'єктивні перешкоди (труднощі, правові обмеження тощо) та відповідно — осіб як носіїв цих потреб і інтересів. Строго кажучи, ці потреби не є елементами корупційних відносин. Вони є складовими елементами інших суспільних відносин: освіти, охорони здоров'я, власності, землекористування, житлово-комунальних послуг, ведення підприємництва, забезпечення у ньому рівності, конкурентності тощо. Незадоволення потреб і інтересів у цих відносинах у легальний спосіб створює об'єктивні передумови можливості виникнення корупційних відносин. Через це зазначені незадоволені потреби і інтереси не можна залишити поза сферою потенційних корупційних відносин. Вони становлять її об'єктивне потенційне підґрунтя.
212
Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...
У попередньому параграфі згадувалося, що в одній з публікацій у ракурсі розгляду ролі людського фактора в зумовленні правопорушень, зокрема корупції, давання хабара було однозначно пов'язане з відсутністю «належної соціальної культури для того, щоб задовольнити свої потреби у законний спосіб»1. Не вдаючись зараз до аналізу й оцінки детерміністичної ролі людського фактора в зумовленні суспільне небезпечних діянь (це тема окремого розгляду), потрібно вказати на однобічність наведеного твердження, без урахування об'єктивних умов можливості задоволення потреб та життєвої необхідності останніх. Коли, наприклад, особа, навіть висококультурна та морально виважена, за нинішніх умов українського суспільства, зокрема щодо надання кваліфікованої медичної допомоги, щоб покласти до лікарні тяжкохвору близьку людину, а тим паче — невідкладно зробити їй хірургічну операцію, вимушена давати хабара, то навряд чи це пояснюється низькою культурою. Гостра потреба, неможливість ЇЇ задоволення у легальній формі примушують особу на рівні крайньої необхідності поступитися моральною оцінкою хабара та зумовити свій вчинок об'єктивними умовами, які у цьому та подібних випадках ко-рупційних відносин переважають моральні постулати.
Другим елементом потенційного пласту корупційних відносин є наявність у посадових та інших службових осіб повноважень та засобів для задоволення потреб та інтересів, які належать до першого елемента, через вчинення адміністративно-управлінського рішення (акту): власного або вищої за рівнем посадової особи. Строго кажучи, і ці повноваження та засоби належать до інших відносин: адміністративно-управлінських. Проте, як і стосовно першого елемента, їх високоймовірна можливість використання з корупційною метою дає підстави одночасно передбачати їх і в ко-рупційно потенційних відносинах.
Третім та четвертим елементами цього пласту корупційних відносин є наявність серед суб'єктів (носіїв) потреб та серед посадових (службових) осіб — суб'єктів повноважень задоволення цих потреб адміністративно-управлінськими засобами таких осіб, які психологічно та морально допускають можливість викорис-
1 Костенко О. М. Вказ. праця. - С. 27.
213
Глава 3 ~: '
тання зазначених повноважень і засобів для задоволення названих потреб у корупційний спосіб. Виникненню зазначених психологічних, а потім і соціально-психологічних елементів потенційного пласту корупціиних відносин нерідко передують та сприяють особливі відносини між суб'єктами потреб та суб'єктами — носіями відповідних повноважень. Ці відносини отримали спочатку у західній1, а згодом і у сучасній російській соціології2 назву клієнтарних, а їх наявність як суспільного феномена — клієнтелізму. Вони виявляються у виникненні та існуванні (іноді навіть фактичному пануванні) особливих відносин довіри, які складаються спочатку на родинно-кровній чи спільній мікро-соціальній основі або в особливих довірчих стосунках за схемою
«надавач дефіцитних послуг -< >• постійний клієнт їх
отримання». Останні в свою чергу відбивають спільність інтересів, зацікавленість у їх задоволенні, ділову та етичну близькість. Вона здебільшого відокремлена від офіційної, публічної спільності, а інколи навіть протистоїть їй, має свої уявлення («поняття») про мораль, допустимість «винятків» з її правил для «близьких» людей. Ці відносини особливо живляться у соціальному середовищі закритості, вибірковості аж до нехтування інтересами інших («не свого кола») людей, подвійних стандартів щодо засобів задоволення потреб, не лише матеріальних, а й, наприклад, щодо отримання «справжньої» інформації від влади, будь-якої близькості до неї у сфері задоволення життєвих інтересів. Яскравим проявом клієнтарних відносин у радянському та пострадянському суспільстві став «блат», який за ринкових умов, навіть для «своїх» отримав матеріальний еквівалент, став підґрунтям корупціиних відносин і проявів, а також особливої довіри у середовищі організованої злочинності, про що йтиметься у наступній главі.
П'ятим елементом потенційного пласту корупціиних відносин мають бути визнані конкретні умови (обставини), за яких особи, що належать до третього і четвертого елементів, допускають
1 Патпам Р. Д. Творення демократії: Традиції громадянської активності в сучасній Італії. — К., 2001. - С. 124-128.
2 Афаиасьев М. Н. Клиентелизм й российская государствснность: Исследование клиентар- ньіх отпошелий, их роли в зволюции й упадке прошльїх форм российской государственно- сти, их влияния на нолитические ипститутьі й деятельность властвующих групп в совре- менной России. - М., 2000. - С. 61-69.
214
Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...
можливість задоволення потреб у корупційний спосіб. Серед умов, що належать до цього елемента корупційних відносин, можна виокремити обставини місця, часу, способу пропозиції та ко-рупційного вчинку; виду, значення та вартості (соціальної, номінальної) потреби; виду та вартості винагороди, обсягу використання повноважень, його засобів тощо.
Шостим елементом корупційних відносин стає корупційна ситуація. Слід розрізняти типову і конкретну корупційну ситуацію. Типовою є така ситуація, за якої у цьому суспільстві, у цей період, за цих соціальних умов у суб'єктів, що належать до третього та четвертого елементів відносин, зазвичай виникає бажання для задоволення певної потреби скористатися корупційним способом. Корупційна ситуація за типовістю може бути загальною для усіх чи багатьох суспільств (держав), наприклад пов'язана із прагненням до зменшення податків, зайняття виборної посади, лобіюван-ня закону або іншого рішення влади тощо. Типовість корупційної ситуації може бути регіональною, пов'язаною з певною політичною системою, типом економічних відносин тощо. Такі типові ко-рупційні ситуації іноді описуються у посібниках, рекомендаціях для країн певного регіону, співтовариства. Приміром, у посібнику для держав — членів ОБСЄ, виданому цією організацією з метою протидії корупції, описані такі типові корупційно-потенційні ситуації: участі у виборах, фінансування політичних партій, конфлікту інтересів, непотизму (використання влади для отримання послуги, роботи для члена родини), протекціонізму, лобіювання, політичного та судового імунітету, подання та розгляду скарг, отримання державних доходів, у тому числі бюджетних коштів, державних замовлень на виготовлення, закупівлю товарів, роботи після залишення служби на державній посаді, ліцензій, пільг, переваг у процесах приватизації тощо1.
В Україні серед типових корупційних ситуацій зазначаються такі, що зумовлені прагненням ухилення від сплати податків, отримання дешевих ресурсів, пільгової поставки окремих елементів виробництва, загалом додаткового ресурсу в особі корумпованого чиновника2. Цей перелік типових корупційних ситуацій
Как бороться с коррупцией / ОБСЕ. Управленім економичсской й природоохоронний дс-ятельности. - Вена, 2004. - Глави 2-11. Скулиш Є.Д. Вказ. праця. - С. 88.
215
може бути доповнений ситуаціями влаштування дитини до елітного шкільного і навіть дошкільного закладу, вступу на навчання до ВНЗ, ухилення від призову на військову службу, отримання місця у лікувальному закладі, проведення обстеження та хірургічної операції, іншого спеціального лікування, отримання житлово-комунальних послуг, ухилення від адміністративної відповідальності за порушення правил дорожнього руху, пожежної безпеки, інші порушення, які є предметом розгляду органів внутрішніх справ, прискорення розгляду звернень до державних установ, реєстрації підприємницької діяльності, нерухомого майна, отримання пільг, привілеїв, державних кредитів, гарантій, загалом позаконкурентного становища у бізнесових, господарських відносинах тощо.
Конкретна корупційна ситуація виникає за умов існування типової ситуації у разі знаходження конкретним суб'єктом — носієм незадоволеної потреби безпосередньо або через посередника суб'єкта — носія відповідних повноважень і засобів задоволення цієї потреби, їх контакту та змови (угоди) щодо реалізації останньої у корупційний спосіб. Знаходження, контакт та угода щодо останнього відбуваються за певних умов, що стосуються місця, часу, обставин, змісту корупційної угоди, заходів забезпечення «інтимності» її укладення та реалізації, а також уникнення можливості викриття корупційного прояву тощо. Конкретна корупційна ситуація, ЇЇ реалізація переводить корупційні відносини з потенційного пласту на діяльнісний рівень. Механізм корупційної поведінки певною мірою досліджений та описаний в літературі1. Водночас конкретна корупційна ситуація ще потребує детального кримінологічного аналізу, структуризації та класифікації, у тому числі на достатньому емпіричному рівні.
Як окремі елементи корупційних відносин мають бути виділені на потенційному та діяльнісному рівнях відносини та конкретні зв'язки корупції і корупційних проявів із злочинністю, передусім організованою злочинною діяльністю. Корупційні відносини та їх прояви, як відомо, відіграють роль засобу організованого забезпечення та прикриття останньої. Підлягають визначенню також
1 Мельник М. І. Вказ. праця. — С. 174-187.
216
Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...
відносини, зв'язки, певні суб'єкти, з якими пов'язана реалізація, насамперед легалізація, коштів, одержаних через зайняття злочинною та «прикриваючою» її корупційною діяльністю. Ці питання висвітлюються у наступній главі, де міститься кримінологічна характеристика організованої злочинної діяльності та легалізації коштів, здобутих від неї.
Як зазначалося, в процесі розвитку та реалізації корупційних відносин окремі їх елементи набувають функції причин і умов ко-рупційного прояву. Безпосередньою причиною останнього стає соціально-психологічний стереотип та відповідні йому індивідуально-психологічні утворення, що в комплексі допускають та зумовлюють можливість задоволення життєвих потреб у ко-рупційний спосіб, тобто з використанням службових повноважень посадової особи за матеріальну або іншу винагороду. Згідно з теорією детермінації ця безпосередня причина продукує ко-рупційний прояв та, в свою чергу, є продуктом дії багатьох безпосередніх та більш віддалених у ланцюгу зумовлення причин і умов корупційних відносин та корупції загалом. Безпосередня соціально-психологічна причина конкретного корупційного прояву в її індивідуальному відображенні чинить свою спричинюючу функцію за участю зумовлювальних та іншим чином сприятливих умов. Останні у загальному вигляді визначені автором Курсу під час роботи над Концепцією боротьби з корупцією на 1998-2005 рр., вміщені у розділ II останньої. Згідно з їх змістом та сферою вияву вони поділені на групи чинників, а саме: політичні, економічні, правові, організаційно-управлінські, соціально-психологічні та інші1. Більшість з них не втратила свого зумовлювально-го впливу і дотепер.
Розгляд системи детермінації корупції та її проявів у сучасному українському суспільстві показує, що ця система є складною, багаторівневою, різноелементною та водночас взаємопов'язаною. У ній відіграють свою належну їм детермінаційну роль:
— об'єктивні та суб'єктивні соціальні, економічні, політичні передумови корупції, серед яких визначальний вплив чинять ті, що
з корупцією па 1998-2005 рр. / Указ Президента України № 367/98 ВІД 24 квітня 1998. // Офіційний вісник. - 1998. - № 17. - Ст. 621.
217
Глава З
мають суб'єктивне походження, тобто є результатом дії та значною мірою бездіяльності або видимості діяльності влади;
корупційні відносини: потенційні та реальні, а також ко- рупційні ситуації, за яких відбувається трансформація суспільно го феномену корупції у її діяльнісні прояви;
зумовлені попередніми детермінантами соціально-психо логічні стереотипи та їх індивідуально-психологічні утворення сто совно допустимості та можливості задоволення у корупційний спосіб життєвих, а також гіпертрофованих особистих потреб; со ціально-психологічні детермінанти становлять суб'єктивну причину корупції та конкретних корупційних діянь; умови, які сприяють вчи ненню корупційних проявів, у тому числі ті, що безпосередньо зумовлюють конкретні корупційні вчинки та корупційну діяльність.
Наведена структура є ще одним свідченням непридатності пояснення системи та складних процесів детермінації суспільних феноменів, наразі корупції, через узагальнене та завуальоване поняття «фактори», а також спроб у такий «факторний» спосіб визначити та виокремити соціальні передумови та чинники корупції.
Ј 3. Стратегія та основні заходи запобігання корупції
та її проявам. Запобіжна функція антикорупційного
законодавства та громадського впливу
У Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 рр. був зроблений доктринальний висновок щодо стратегії протидії її проявам. Згідно з ним боротьба з останніми має ґрунтуватися на поєднанні профілактичних, правоохоронних та репресивних заходів. При цьому пріоритет повинен надаватися профілактичним заходам за-гальносоціального і спеціального кримінологічного спрямування.
Основною метою державної політики у галузі боротьби з корупцією у Концепції визначено створення дійової системи запобігання і протидії корупції, виявлення та подолання ЇЇ соціальних передумов і наслідків, викриття корупційних діянь, обов'язкової відповідальності винних у їх вчиненні.
Стратегія щодо запобігання та протидії корупції розкривається через такі основні принципи цієї діяльності1, а саме:
Останні сформульовані автором Курсу та вміщені до Концепції.
218
Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...
демократизація управління суспільством, побудови та орга нізації державної влади і місцевого самоврядування, що забезпе чує оптимальну відкритість для населення діяльності посадових осіб;
верховенство права;
пріоритет та захист прав людини і громадянина;
зміцнення доброчесності у відносинах державного апарату і службовців усіх категорій з населенням;
системність;
комплексність, що передбачає здійснення невідкладних ко роткострокових, а також довгострокових постійних заходів еко номічного, соціально-політичного, організаційно-управлінського, правового, соціально-психологічного та іншого характеру;
взаємодія владних структур з інститутами громадянського суспільства і населенням;
удосконалення нормативного регулювання та порядку ор ганізації праці посадових осіб;
практична спрямованість та радикальність заходів;
наукова обґрунтованість;
входження до міжнародної системи боротьби з корупцією та розвиток всебічного співробітництва з іноземними державами.
Серед напрямків діяльності щодо боротьби з корупцією у Концепції на перше місце поставлено запобігання соціальним передумовам корупції та усунення причин і умов, що сприяють вчиненню корупційних діянь. Ці передумови корупції, причини і умови проявів останньої, як зазначалося, викладені у розділі II Концепції в основному у редакції, запропонованій автором Курсу.
У наступному розділі III Концепції боротьби з корупцією містяться розроблені автором Курсу конкретні заходи щодо запобігання корупції та корупційним проявам. Цей розділ побудований за кримінологічним принципом «відповідності». Заходи запобігання не лише поділені за характером і спрямованістю так само, як і в розділі II чинники корупції, на політичні, економічні, правові, організаційно-управлінські, соціально-психологічні. Зміст переважної більшості заходів розділу III відповідає сутності певного чинника, що міститься у розділі II, тобто захід спрямовується на запобігання або перешкоджання дії відповідного чин-
219
Глава З
ника; виконання заходу повинно дати конкретний результат стосовно усунення або нейтралізації останнього.
З метою здійснення предметного впливу на чинники, формулювання змісту заходів максимально конкретизоване і фактично має не концептуальний виклад, а організаційно-виконавську форму. Через наведене викликає подив своєю некомпетентністю віднесення Концепції до «барочного оздоблення» намагання державної влади України «продемонструвати... готовність боротися з корупцією»1. Якби заходи, передбачені Концепцією, були повною мірою виконані, чого не було забезпечено, це б мало, безперечно, не «оздоблювальний», а реальний ефект.
У розділі III Концепції передусім визначені напрямки запобіжного впливу на соціальні передумови корупції, а саме:
розвиток лібералізації та дерегуляції економіки, звуження меж державного регулювання економічних та соціальних про цесів, розширення законодавчої основи та організаційно- управлінських умов сприяння розвитку та захисту підприєм ництва і власності в усіх формах;
визначення чіткої спрямованості та прискорення практичної реалізації адміністративної реформи;
розвиток законодавчого регулювання та прискорення впро вадження нового функціонального призначення, змінених повно важень і організаційних форм у відносинах місцевого самовряду вання та державної влади;
створення всіма економічними, організаційно-управлінськи ми, професійно-освітницькими, морально-психологічними засоба ми механізму виховання у працівників усіх рівнів, зайнятих надан ням послуг населенню, порядності, ввічливості, чесності, високого професіоналізму, особливо за умов платного надання послуг;
— неухильне додержання законності, принципів рівності та справедливості у реагуванні на факти корупційних діянь та інших зловживань посадовим становищем, зокрема ретельна перевірка правомірності та гласна правова оцінка всіх (незалежно від часу і рівня) фактів створення приватного капіталу шляхом використан ня (відкрито або завуальовано) державної власності.
1 Морозенко С. В. Корупція в Україні та Німеччині: порівняльний аспект // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). — 2005. — № 11. — С. 50.
220
Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...
З наведеного видно, що напрямки запобіжного впливу на соціальні передумови корупції в основному зберігають своє значення і на сьогодні.
Те саме можна констатувати і щодо більшості передбачених за цими напрямками заходів, які протягом періоду дії Концепції (1998-2005 рр.) не були виконані зовсім або певною мірою. Зокрема, серед політичних заходів до таких можна віднести:
здійснення комплексу ідеологічних і масово-політичних за ходів, що сприяли б визначенню у суспільстві провідних політич них сил, які очолюють, ініціюють та постійно активізують держав ну і громадську діяльність, пов'язану з боротьбою з корупцією;
анулювання депутатської недоторканності народних депу татів України та обмеження імунітету суддів;
забезпечення рівності усіх громадян перед законом у разі ви криття корупційних діянь та притягнення до відповідальності винних у їх вчиненні осіб, незалежно від займаних посад;
проведення роботи з підвищення рівня громадянської свідо мості та активності населення у боротьбі з корупцією; використан ня при цьому не тільки традиційних громадських формувань, а й сприяння створенню нових недержавних інституцій, що мають завдання протидіяти корупції;
розроблення законодавчих норм щодо забезпечення прозо рості фінансування політичних партій, громадських організацій, контролю правомірності його джерел, перевірки одержаних прибутків та здійснених витрат лідерами й активістами цих формувань, а також щодо критеріїв та механізму контролю фінан сування виборчих кампаній;
прийняття кодексу поведінки осіб, обраних на виборні посади, включаючи депутатів, передбачивши у ньому можливість перевірки виборцями правомірності прибутків та витрат їх обранців;
— ініціювання координації зусиль недержавних організацій (фондів, асоціацій, інститутів) та представництв аналогічних іно земних установ, що підтримують соціальні перетворення в Ук раїні, для здійснення заходів антикорупційного спрямування.
Серед економічних заходів зберігають своє значення такі:
— удосконалити систему оподаткування, зменшити податковий тиск на підприємців та інших фізичних осіб, спростити порядок
221
Глава З
стягнення податків, розширити сферу застосування фіксованих платежів;
рішуче виявляти та забороняти будь-які монопольні прояви, сприяти природній конкуренції;
створювати сприятливі умови для внутрішнього і зовнішньо го інвестування легальної економіки;
вивчити та вдосконалити систему контролю за використан ням державного майна, виявлення фактів прихованого одержання прибутків приватними особами та угрупованнями за рахунок опе рацій з цим майном;
продовжити здійснення заходів із підтримки підприємництва, звуження обліку та звітності суб'єктів підприємницької діяльності, спрощення державної реєстрації цих суб'єктів, механізму анулю вання реєстрації, зосередження виконання реєстраційних функцій в єдиному державному органі; чітко визначити перелік підстав та строки проведення перевірок суб'єктів господарювання;
розробити та реалізувати механізм репатріації капіталів за умов амністії, укладання інвестиційних угод і здійснення інших заходів;
удосконалити правове регулювання та управлінський механізм діяльності фондового ринку, забезпечити конкурсність та макси мальну прозорість цієї діяльності, насамперед щодо продажу пакетів акцій підприємств у процесі приватизації державного майна;
впровадити принципи дійсної гласності та реальної конкурс- ності у механізми приватизації, оренди державного майна;
спростити механізм та забезпечити рівні умови для суб'єктів господарювання різних форм власності під час видачі ліцензій, реєстрації підприємств і приватних підприємців, у процедурах митного, прикордонного, екологічного, санітарного та інших видів контролю, а також сертифікації продукції; продовжити практику звуження переліку видів підприємницької діяльності, що підляга ють ліцензуванню;
удосконалити дієвість системи економічних та фінансових засобів контролю та протидії легалізації «брудних» грошей.
У Концепції передбачалася низка правових заходів, більшість яких спрямована на удосконалення законодавства про забезпечення захисту прав людини і громадянина від корупції, розроблення
222
Корупція, н прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...
правових підстав та механізмів обов'язкового беззаперечного відшкодування державою збитків та втрат, заподіяних громадянину внаслідок неправильного застосування або невиконання норм законодавства, розширення його запобіжної функції щодо ко-рупційних проявів тощо. Питання стосовно антикорупційного законодавства та більш повного і предметного його застосування з метою протидії корупції доцільно розглянути нижче з урахуванням сучасного стану законодавчого регулювання.
До нереалізованих організаційно-управлінських заходів слід віднести такі:
скоротити апарат, обмежити його повноваження щодо до звільно-розпорядчих та керівних функцій, в тому числі щодо на дання пільг, переваг, ліцензій, замінивши ці повноваження здійсненням контролю за додержанням норм законодавства;
проаналізувати та визначити щодо кожної галузі народного господарства та управління, кожного етапу виробництва та іншої діяльності службові дії, операції, рішення, у разі здійснення яких можливе вчинення корупційних діянь, визначити умови і проце дури, що виключали б такі факти; детально регламентувати прави ла та стандарти прийняття розпорядчо-дозвільних управлінських рішень, видачі населенню офіційних документів, вирішення інших питань щодо його обслуговування; забезпечити постійне інформу вання населення про ці стандарти, процедури і правила, передусім у наочній формі у місцях надання державних послуг та іншого об слуговування;
забезпечити добір і розстановку кадрів на засадах неупере- дженого конкурсного відбору, а також їх об'єктивну атестацію, періодичну ротацію і однорівневе переміщення; удосконалити ме ханізм контролю за достовірністю декларацій про доходи держав них службовців;
розробити та запровадити єдині загальні правила (умови) просування по службі, гарантії перевірки їх додержання;
розробити механізм дійового контролю за додержанням ви мог закону щодо заборони державним службовцям усіх рангів бра ти участь у підприємницькій діяльності;
організувати суцільну незалежну перевірку законності та обґрунтованості створення недержавних організацій (фірм,
223
Глава3 • -...•*>• •••'••• :':'>'' -. ••
агентств тощо) для здійснення за підвищену плату операцій і процедур, які безоплатно або за нижчу плату виконуються державними установами; з'ясувати механізми та причини більш швидкого і спрощеного виконання цих послуг недержавними організаціями, можливості прихованої організованої корупції;
вивчити питання про додержання порядку притягнення до відповідальності керівників установ і організацій за вчинення ко- рупційних діянь їх працівниками та невжиття заходів для за побігання подібним вчинкам;
створити банк даних осіб, які були засуджені за корупційні діяння або піддані за них адміністративному стягненню, з метою використання цієї інформації для спеціальної перевірки канди датів на посади державних службовців, а також працівників, які вже обіймають ці посади;
установити відповідальність посадових осіб органів держав ної влади та органів місцевого самоврядування за ухилення від ре агування відповідно до закону на критичні виступи засобів масо вої інформації щодо оприлюднених фактів корупції, порушень прав і свобод людини і громадянина;
проаналізувати та вдосконалити заходи (засоби) фінансово го і банківського контролю з метою виявлення корупційних діянь;
розглянути і визначити рівень компетенції, відповідальності та повноважень державних органів, які здійснюють контрольно- дозвільні функції щодо фізичних і юридичних осіб, у проведенні роботи із запобігання та протидії корупції в підпорядкованих їм органах.
Нереалізованою залишилася низка соціально-психологічних заходів запобігання корупції, а саме:
розроблення та впровадження системи і програми підвищен ня рівня знань та виховання різних верств населення щодо ролі, шляхів і форм розвитку інститутів громадянського суспільства, доброчинності у відносинах з населенням, формування негативно го ставлення до корупції, протидії чинникам, що її зумовлюють, зміцнення патріотичної мотивації особистої участі громадян у за побіганні та викритті фактів корупційних діянь;
введення до загальноосвітніх та просвітницьких програм, по ширення через засоби масової інформації знань про права грома-
224
Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...
дян, механізми їх реалізації в державних установах, порядок І процедуру розгляду звернень громадян, прийняття управлінських рішень щодо цих звернень, порядку реагування на створення умов та пропозицій стосовно розв'язання потреб (вирішення питань) у корупційний спосіб;
включення до тематичних планів засобів масової інформації публікацій, теле— та радіопередач, що висвітлюють різні аспекти розвитку доброчинності, боротьби з корупцією, забезпечення спрямованості їх тематики на розширення знань з питань запрова дження та зміцнення інститутів громадянського суспільства, додержання антикорупційного законодавства, інформування про викриття та засудження корупціонерів, а також на формування громадської думки щодо неприйнятності, шкідливості, осуду ко- рупційних діянь, підтримання участі населення в запобіганні їм та їх виявленні;
організація та підтримка органами державної влади ініціати ви громадськості і політичних партій, правоохоронних органів що до створення громадських формувань та інших недержавних інституцій антикорупційного спрямування, надання їм підтримки та допомоги.
У розділі IV Концепції визначені найбільш актуальні проблеми та шляхи вдосконалення законодавства про відповідальність за корупційні діяння. З них залишилися невиконаними повною мірою такі:
розроблення правового інструментарію (методик, рекомен дацій, коментарів тощо) стосовно правильного визначення ступе ня суспільної небезпечності конкретних корупційних діянь, видів відповідальності за них, критеріїв розмежування, взаємопов'яза- ності санкцій та стягнень;
здійснення комплексного підходу до регламентації питань протидії корупції у різних галузях права, передбаченню в них норм, спрямованих на запобігання корупції та виявлення корупційних діянь, більш повне викриття і покарання винних, подолання негативних наслідків корупції;
розроблення та впровадження порядку та механізмів застосу вання норм антикорупційного законодавства та їх оптимального практичного використання тощо.
8 7-328 225
Глава З
За 7 років, протягом яких мала бути реалізована Концепція боротьби з корупцією (1998-2005 рр.), здійснено повністю чи частково багато передбачених нею заходів. Більшість невиконаних заходів, що передбачені Концепцією, неодноразово повторювалися у виданих за цей час численних указах Президента України, програмах і планах, затверджених Кабінетом Міністрів. За підрахунками автора Курсу, за вказаний період було прийнято 10 законів України, видано 14 указів Президента України, затверджено 14 документів Кабінету Міністрів з питань організації здійснення анти-корупційних заходів. Однак ті, що потребувалися для усунення конкретних чинників корупційних діянь, виконання предметних заходів, передбачених Концепцією, особливо в апараті управління, дивним чином залишалися «незайманими». За кількістю директивних та управлінських актів щодо протидії корупції Україна давно вже випередила більшість інших країн, але фактично не просунулася ні на крок у міжнародному рейтингові оцінки поширеності корупції (Тгатрагепсу Іпіегпайопаї). У ньому Україна протягом кількох років перебуває серед країн, де корупція визнається найбільш поширеною. У цій ситуації дехто з сучасних авторів став пропонувати у своїх публікаціях заходи (переважно дослівно), передбачені Концепцією, без зазначення того, які з них виконані, і навіть без посилання на Концепцію, її розробників, створюючи враження, ніби ці заходи тільки тепер визначені.
Прихід до влади Президента В. А. Ющенка супроводжувався неодноразовими заявами про оголошення нещадної боротьби з корупцією, запевненнями, що керовані ним урядовці та інші державні службовці не будуть брати хабарів. У Програмі діяльності Уряду Ю. В. Тимошенко «Назустріч людям», що відтворювала основні положення передвиборчої програми кандидата у Президенти В. А. Ющенка, вміщено окремий розділ «Подолання корупції», де передбачена низка заходів. Деякі з них були конкретизовані, зокрема щодо удосконалення законодавства та антикорупційної програми. Проте за наступний рік вони не були виконані. Не здійснювалися обіцяні дії щодо запобігання корупційним проявам та викриття корупціонерів у владній верхівці. Корупційні скандали та розборки щодо окремих, наближених до Президента посадових осіб хоч і не закінчилися пред'явленням жодному з них
226
Корупція, її прояви, хабарництво та інші злочини у сфері службової діяльності...
офіційного обвинувачення, залишили по собі вкрай негативне суспільне враження і стали фактично приводом до розколу «помаранчевої» команди, відставки і підозрюваних, і тих, хто їх викривав, Уряду в цілому, загалом — до політичної, а згодом і економічної дестабілізації української влади і суспільства.
За часів правління нової влади, незважаючи на численні декларації, загалом не відмічається кардинальних зрушень в організації протидії корупції, запобіганні її проявам. Низка фундаментальних проблем у цій сфері залишаються невирішеними, серед них передусім чотири: 1) удосконалення антикорупційного законодавства та практики його застосування; 2) розгортання на всіх рівнях і напрямках роботи з виявлення та усунення чинників корупції, ко-рупційних відносин та діянь; 3) забезпечення прозорості антико-рупційної діяльності, у першу чергу через виявлення реальної державної ініціативи стосовно залучення широких кіл громадськості, громадянських інституцій до контролю за державним апаратом; 4) організаційно-управлінське упорядкування цієї діяльності1.
Зупинимося детальніше на проблемах удосконалення антикорупційного законодавства, яке повинно скласти правову основу усієї діяльності із запобігання та викриття корупційних проявів, у тому числі участі у цій діяльності громадськості та організаційного забезпечення здійснення правових норм.
Згідно з передбаченими Концепцією боротьби з корупцією на 1998-2005 рр. напрямками державної політики у цій галузі визначаються суспільні потреби та коло відносин, що мають бути забезпечені законодавчим регулюванням. Це відносини:
— по-перше, із виявлення, обмеження та запобігання дії чинників корупції як соціального явища, її проявів у вигляді корупційних відносин і діянь та корупційної діяльності, включаючи її передкорупційну стадію формування та набуття детермінуючої якості зазначеними чинниками. При цьому поняття корупції визначається теоретично, а згаданих її проявів — у законодавстві; чинники визначаються спеціальними науковими дослідженнями;
Таций В. Я., Борисов В. Й. Научное обсспечонис путей противодсйствия коррупции в Украипе / Громадська експертиза. Актуальні проблеми боротьби з корупцією в Україні. — К., 2004. - Вин. 4. - С. 44-48.
227