Социальная помощь населению

В начале XX века намечаются новые направления в городском хозяйстве. И одним из них становится большая социальная направленность деятельности городской Думы. В начале века создается целая система социальной помощи горожанам в виде бирж труда, попечительств о бедных и городского дома трудолюбия.

Проявило себя городское управление Петербурга и в борьбе с нищенством. До 1904 года основным учреждением, которое этим занималось, был Николаевский комитет для разбора и призрения нищих, созданный в 1837 году. По мысли правительства Комитет учреждался лишь на короткое время с целью выяснения причины нищенства и выработки мер по борьбе с этим социальным недугом. Но, несмотря на свой временный статус, Комитет просуществовал до 1904 года, когда его полномочия государство передало в руки петербургской городской Думы. Комитет располагал небольшим количеством благотворительных заведений, рассматривал дела нищих, доставляемых из полицейских участков. На разборах нищие делились на несколько категорий, к каждой из которых применялись свои меры. Старых и увечных Комитет отправлял в благотворительные заведения на свои средства, впавшим в нищету в силу ряда экономических причин оказывалась небольшая денежная помощь.

В год через Комитет проходило около 2,5 тысячи человек, большинство из которых высылались на родину этапом. Это была лишь малая часть армии нищих, заполнявших улицы города. Кроме того, высланные возвращались опять в столицу и продолжали заниматься своим делом. Нищенство являлось благоприятной средой для различного рода правонарушений и антисанитарии. В 70-х–90-х годах XIX века правительством было создано несколько комиссий для обсуждения вопроса об искоренении нищенства. По мнению этих комиссий, собравших обширный материал по всем губерниям Российской империи, одной из мер в деле борьбы с нищенством и бродяжничеством, должно было стать привлечение к этой работе самих горожан и городских дум.

Проект передачи дела призрения нищенства в руки городского управления был разработан еще в 1885 году и передан для обсуждения в Петербургскую и Московскую городские думы. Однако ни то ни другое городское управление не взяли на себя борьбу с нищенством, ссылаясь на нехватку средств в бюджете. Лишь в 1894 году в Москве была создана система участковых попечительств о бедных, которая сыграла некоторую роль в деле призрения нищенства.

Петербургская городская Дума участвовала в деле борьбы с нищенством лишь косвенно, выделяя Николаевскому комитету по 25 тыс. руб. ежегодно. Эта сумма составляла половину ежегодных расходов Комитета.

После закрытия в 1904 году Николаевского комитета в городской Думе было создано Особое присутствие по борьбе с нищенством. Свою деятельность оно строило на тех же началах, что и Николаевский комитет. Основным занятием Присутствия стало рассмотрение дел нищих, доставленных в комитет и направление их согласно законодательству о нищенстве.

Но никакой видимой пользы от деятельности Особого присутствия не ощущалось, так как оно не боролось с экономическими причинами нищенства и с бедностью, которая вынуждала выходить людей на улицу с протянутой рукой.

Для борьбы с обнищанием населения и бедностью в 1908 году при Комиссии по благотворительности городской Думы открываются попечительства о бедных, которые основывались в своей работе на так называемой Эльберфельдской системе призрения бедных.

Эльберфельдская система благотворительности получила свое название по небольшому городку Эльберфельд в Германии (после объединения в 1929 году с городом Бармен – Вупперталь), где она зародилась в 50-х годах XIX века. Основой этой системы благотворительности стал индивидуальный подход к каждому нуждающемуся члену городской общины. Весь город был поделен на участки, во главе которых стояли попечители. Деятельность участковых попечителей и поступающие денежные средства координировал специальный городской совет. Участки создавались таким образом, чтобы на каждого попечителя приходилось не более 4 призреваемых. В обязанность попечителей входило, в первую очередь, обследование материального состояния подопечных, а затем и принятие решения, каким образом можно помочь нуждающимся. Помощь оказывалась не только в виде денежного пособия. Более важным считалось приискание какого-либо посильного занятия, которое дало бы возможность человеку достигнуть собственным трудом самостоятельного существования. В результате адресной помощи удалось избегнуть излишних расходов на благотворительность и искоренить профессиональное нищенство, так как попечители в каждом конкретном случае тщательно разбирались в причинах бедственного положения горожанина. Эта система стала быстро распространяться сначала по всей Германии, а затем и по всей Европе. Особенно действенной она себя показала в городах с населением не более 300 тыс. человек.

Город был поделен на 20 участков, во главе которых стояли участковые попечители. В задачи попечительств главным образом входило оказание помощи семьям и отдельным лицам, которых постигло несчастье, чтобы дать возможность им встать на ноги. Также в обязанности попечительств входила забота о бесприютных детях и помощь матерям, не имеющим возможности по неимению средств, воспитывать своих детей в сносных условиях. При всех попечительствах были открыты небольшие ясли и детские сады, была организована раздача молока. Организовывалась и трудовая помощь: открыты швейные мастерские, налажена связь с городской биржей труда.

Вела работу Дума и в направлении оказания трудовой помощи населению. Еще в 1898 году были открыты Дом трудолюбия и ночлежный дом на Никольской площади, дом 1, корп. 2; 1б. Первый Дом трудолюбия в России был открыт в 1882 году в Кронштадте по инициативе Иоанна Кронштадтского. Зачастую Дома трудолюбия путают с Работными домами, распространенными, в частности, в Англии, которые используются там как исправительные учреждения. Дом трудолюбия ставил своей целью предоставление нуждающемуся горожанину не милостыни в виде единовременного денежного пособия, а возможности самому заработать. Этим, по мнению идеологов создания Домов трудолюбия в России, можно было не допустить человека до нищенства в сложный момент его жизни. К 1898 году в Петербурге было уже 12 Домов трудолюбия, открытых по инициативе различных благотворительных организаций и частных лиц.

В городском доме трудолюбия были устроены несколько мастерских для женщин – вязальная и швейная – и для мужчин – портновская. Одновременно во всех мастерских могли работать до 200 женщин и 100 мужчин. В мастерских дома трудолюбия выполнялись заказы на изготовление и починку белья для городских больниц и училищ. Принимались также заказы от различных учреждений и частных лиц. Работницы получали плату за работу сдельно, зарабатывая в месяц до 26 рублей. В отличие от других учреждений такого рода, работники городского дома трудолюбия не пользовались пищей и приютом на ночь. Как уже говорилось, работа здесь предоставлялась не постоянно, а на определенный срок. Самый большой из них составлял 1 год.

Создание Дома трудолюбия рассматривалось городской Думой как небольшой вклад в дело борьбы с нищенством в Петербурге. Но в дальнейшем городская Дума выбрала другой путь борьбы с бедностью, охватывающий более широкие слои населения – организацию участковых попечительств о бедных.

Городская дума принимала участие в развитии системы домов трудолюбия в Петербурге не только постройкой своего собственного дома, но и выделением в 1897 году бесплатного участка земли в 447 саж. на набережной Обводного канала для строительства «Первого дома трудолюбия», находящегося в ведении петербургского Попечительного общества о домах трудолюбия.

Биржа труда

Петербуржцы, получавшие помощь в Доме трудолюбия, зачастую подолгу задерживались в нем из-за сложностей, возникавших с поиском работы в городе. В Петербурге действовало большое количество посреднических контор, куда обращались и ищущие работу, и работодатели. Но работа этих контор была платной и не всегда оказывалась по карману городской бедноте. Кроме того, контора не несла ответственность за порядочность ни нанимателей, ни нанимаемых работников. Число ищущих работу было чрезвычайно велико и имело ощутимые сезонные колебания – в начале весны и в течение всего лета в Петербург приходило большое число работников на огородные работы и на работы на городских стройках. Самым популярным местом сбора работников была стихийная биржа труда у Никольского рынка.

Ни конторы по найму прислуги, ни биржа труда у Никольского рынка не могли удовлетворить потребность горожан в работе. Не найдя заработка, люди оказывались в ночлежках или на улице и становились благоприятной средой для развития нищенства, воровства и проституции. Посреднические конторы даже слыли в Петербурге среди сутенерш отличным местом вербовки проституток. Петербургская полиция, в ведении которой находился надзор за проституцией, изучая ее причины, пришла к выводу, что в большом количестве случаев морального падения можно было бы избежать, если бы женщина нашла себе законные средства существования.

В 1900 году петербургский градоначальник обратился к городской Думе с проектом «Положения о личном найме и контроле частной прислуги», согласно которому предполагалось создать при градоначальстве особое учреждение, ввести налог с нанимателей и нанимающихся и т.д. Дума, после всестороннего рассмотрения вопроса, нашла предложение градоначальника не соответствующим некоторым законам Империи. Кроме того, Дума решила, что дело найма прислуги должно принадлежать ей и осуществляться при помощи особой конторы для найма. Особая комиссия разработала правила, в основу которых были положены положения Мюнхенской городской конторы по найму прислуги. После всестороннего рассмотрения вопроса в июле 1901 года была создана Городская посредническая контора, помогавшая в поисках работы домашней прислуге – поварам, кухаркам, горничным, нянькам, лакеям и т.д. Городская контора была самой крупной среди всех посреднических предприятий такого рода.

Как городское предприятие она сразу же вызвала доверие и у нанимателей, и у ищущих работу, что привело к оттоку посетителей из частных контор. За получение справки о месте работы ищущие работу платили 10 копеек, наниматели от 15 до 25 копеек. Городская контора могла предоставить любые справки о нанимающихся на работу вплоть до сыскного отделения. Изначально городская Дума подошла к конторе по найму прислуги как к коммерческому предприятию.

Работавшая в 1903 году Ревизионная комиссия, оценивая деятельность Городской конторы, отметила ее несомненную пользу для горожан, но вместе с тем обратила внимание на ее убыточность – ежегодные расходы были почти в 4 раза больше валовой доходности. Но если доходность конторы была низкой, то результаты ее деятельности в посредничестве между прислугой и нанимателями были намного выше: из числа обратившихся поступало на место более 50 %. Врач-венеролог Б.И. Бентовин, занимавшийся проблемами проституции в Петербурге, отмечал также, что Городская контора не давала возможности сутенершам заниматься вербовкой женщин.

Несмотря на то что Ревизионная комиссия признала важность и нужность деятельности Городской посреднической конторы, в конце 1905 года она была закрыта как бездоходная.

Но к вопросу об оказании посреднической помощи в деле приискания работы Дума была вынуждена обратиться после революционных потрясений 1905 года.

В 1905 году Императорская Академия художеств предложила городской Думе свою помощь в устройстве городской биржи труда на городской земле. Дума поддержала инициативу Академии художеств и постановила перенести стихийную биржу труда с Никольского рынка на территорию Горячего поля за Московской заставой, где предполагалось установить 6 навесов и чайную для приходящих искать работу. К 1909 году городской Думой было разработано «Положение о городской бирже труда», по которому биржа труда становилась местом встречи предпринимателей и рабочих. Открылась фактически биржа в сентябре 1909 года. Деятельность городской Думы, кроме того что она предоставляла помещение, сводилась к группировке рабочих по профессиям и их регистрации. Несмотря на то что биржа труда находилась за чертой города, далеко от центра, она пользовалась популярностью среди рабочих, приходивших в Петербург на сезонные заработки.

В среднем за год на биржу труда обращалось около 70-75 тысяч человек. Из них 20–25 % получали долгожданную работу. Основная масса посетивших биржу и получивших работу приходилась на чернорабочих. Среди женщин большую часть составляла личная и домашняя прислуга, а также огородницы, относившиеся к разряду сезонных работниц. 45 % из числа получивших работу оформлялись на рабочие места за городом в качестве огородников и огородниц и полевых рабочих. Самое значительное предложение труда, а равно и наибольший спрос, приходились на апрель-июль каждого года. Так, в 1914 году на эти месяцы падает 54 % получивших работу в течение года.

Начало Первой мировой войны вызвало огромное перемещение рабочей силы, которое происходило стихийно без учета и контроля над процессом перемещения. Для Петрограда, как крупного средоточия промышленности, это в совокупности с мобилизацией вылилось в нехватку рабочих рук.

Вопросом организации рынка труда занялись в начале войны многочисленные государственные и общественные организации – Министерство промышленности и торговли, Союз земств и городов, Военно-промышленный комитет, общества: Красного креста, Татианинский комитет, попечительства о народной трезвости, благотворительные и национальные организации. Однако их деятельность поначалу не была объединена.

В сентябре 1914 года в Петроградской городской думе в помощь городскому голове И. И. Толстому создается «Комитет по сбору и распределению пожертвований на нужды военного времени», делившийся на несколько отделов. На одном из заседаний Комитета было решено организовать центральное бюро трудовой помощи, главная задача которого заключалась в предоставлении работы семьям призванных на войну. Организацию трудовой помощи возглавил гласный городской Думы В.И. Штейнингер, а его помощниками стали заведующий статистическим отделом городской управы В.В. Степанов и граф Н.И. Татищев. В своей работе они опирались на городские попечительства о бедных. В январе 1915 года начала свою работу Петроградская городская биржа труда, которая действовала независимо от биржи труда за Московской заставой. В течение апреля-июля 1915 года были открыты 8 отделений биржи на основе попечительств о бедных. Центральное отделение находилось на Петроградской стороне в городском доме у Сытного рынка на Кронверкском пр., 49. Здесь же размещалось и Беженское отделение, которое занималось трудоустройством беженцев. Все отделения биржи труда были связаны между собой, и записываться на работу можно было в любом из них. С городской биржей труда охотно сотрудничали петроградское, латышское и литовское благотворительные общества. В 1916 году биржа труда за Московской заставой была присоединена к петроградской городской бирже труда.

Биржа труда работала бесплатно, в отделениях имелись комнаты ожидания, телефоны, по которым принимались запросы от хозяев. Предоставлялся бесплатный проезд к месту будущей работы.

Петроградская городская биржа труда приобрела не только городское, но и всероссийское значение и стала центральной конторой, объединившей деятельность местных отделений. В этом отношении значительную роль сыграло Министерство торговли и промышленности. Летом 1915 года, разрабатывая проект централизованной сети посреднических контор, министерство обратилось к Петроградской городской Думе с предложением о присвоении петроградской городской бирже труда функций Центральной Биржи. При этом принятие расходов по ведению этого дела и создание организации на местах министерство взяло на себя.

За 1915 год Биржу труда посетило 105.230 человек, нанимателями было прислано 182.908 заявок на рабочие руки, на работу было послано 70.325 человек и из них устроилось на работу 41.543 человека. В 1916 году число посещений уменьшилось до 87.747, предложение рабочих мест составило 164.385.

Городской ломбард

Одним из интереснейших начинаний Петербургской городской думы конца XIX века, реальная деятельность которого стала ощутима только в начале XX-го, стала организация сети ломбардов, дававших возможность беднейшему населению Петербурга получать мелкий (от 1 до 10 руб.) краткосрочный кредит.

Вопрос об открытии в Петербурге кредитных учреждений под эгидой городской Думы возник еще в начале 60-х гг. XIX века. Именно тогда в Думу поступили проекты о необходимости предоставления наиболее бедным горожанам мелкого кредита от 1 рубля. Существовавшие казенные учреждения давали ссуды только под драгоценности, а частные ссудные учреждения взимали до 120 % годовых. Все предложения были отклонены Думой на том основании, что в столице достаточно кредитных учреждений, а правительственные постановления начала 70-х годов упорядочили действия частных ломбардов.

Однако вопрос об организации городского ломбарда вновь и вновь поднимался на заседаниях Думы. Против выступала управа, которая в своих заключениях по этому вопросу отмечала, что дело мелкого кредита в Петербурге вполне упорядочено и что понижение процентной ставки по правительственным постановлениям 1884 года до 24 и 18 % годовых делает мелкий кредит в Петербурге вполне доступным.

Лишь в 1895 году была создана специальная комиссия, которая высказалась о необходимости создания городского ломбарда и рекомендовала выделить в виде беспроцентной ссуды или в безвозвратное пользование для образования основного капитала ломбарда 500.000 руб. Несомненно, что дополнительным аргументом к созданию в Петербурге системы дешевого кредитования, стала успешная работа первого муниципального ломбарда открытого еще в 1888 году в Вологде.

Доклад специальной комиссии об осуществлении в Петербурге мелкого кредита Дума рассмотрела на одном из заседаний в марте 1895 года и большинством голосов приняла решение об открытии сети городских ломбардов в столице. Часть гласных, однако, высказывалась против, считая, что «городскому управлению неудобно такое учреждение как ломбард, имеющий характер ростовщичества».

Для создания основного капитала ломбарда в 1897 году Думой был сделан специальный заем. В 1898 году был утвержден устав ломбарда. При утверждении инструкции по управлению ломбардом среди гласных разгорелись споры о размере процентной ставки по вкладам. Ломбардная комиссия указывала, что само назначение общественного городского ломбарда, как учреждения создающегося не ради извлечения доходов, а в помощь беднейшей части населения, возлагает на Думу обязанность установить процент по ссуде в минимальном размере. Комиссия предложила установить процентную ставку не 6 % годовых, как предполагалось ранее, а 4 %. Против высказался товарищ Городского головы С.А. Тарасов, который предполагал, что ломбард будет приносить городу большие убытки. Но большинство Думы не согласилось с тем, что городской ломбард надо рассматривать как коммерческое предприятие и остановилась на 4 % ставке.

В качестве распорядителя петербургского городского ломбарда был приглашен глава городского ломбарда Саратова Яков Александрович Серебряков. Он был одним из известнейших активистов движения муниципального кредитования. В 1899 году по инициативе Я.А. Серебрякова в Вологде был созван первый съезд распорядителей ломбардов, где решались основные вопросы мелкого кредитования.

В апреле 1898 года было торжественно открыто центральное отделение ломбарда в доме на углу Пантелеймоновской и Моховой улиц, 19/24. В первом этаже помещались магазины для продажи невыкупленных вещей.

Кроме центрального отделения открылись в 1899 году отделение на Петроградской стороне (Большой пр., 31), Коломенское отделение на Могилевской ул., 8. В 1901 году заработало Московское отделение на Загородном пр., 1 (в 1906 году это отделение было перенесено на Владимирский пр., 16). В 1905 году, чтобы не нести расходов по найму помещений для отделений ломбардов, Дума приняла решение о строительстве на городском участке земли собственного здания ломбарда на Псковской ул., 18. Центральное отделение перенесли в 1907 году в городское здание на углу Вознесенского пр. и Садовой ул.

Средний размер ссуды в городском ломбарде составлял 7 руб. 68 коп., самая мелкая ссуда равнялась одному рублю. Это делало ломбард привлекательным для беднейших слоев населения. В городском ломбарде был очень высокий процент выкупаемости закладов (98 %). В 1902 году при ломбарде открылось благотворительное общество, в задачи которого входило оказание помощи самым бедным клиентам ломбарда путем выкупа залога, уплаты процентов или выдачи денежных пособий. В 1902 году была оказана помощь 732 горожанам.

Однако, несмотря на столь успешную социальную работу, городской ломбард оставался убыточным для городской казны и в 1907 году. Городская дума постановила создать специальную комиссию, которая проанализировала бы деятельность ломбарда. Комиссия предоставила доклад, в котором хотя и признавала за городским ломбардом некие социальные функции, все же настаивала на том, что ломбард должен приносить доход. По мнению комиссии необходимо было повысить процентную ставку по залогам. Дума согласилась с выводами комиссии и повысила ставку до 14 %. Распорядитель ломбарда Я.А. Серебряков категорически возражал, что ломбард не приносит городу никакую выгоду, и считал, что «общая сумма недовыручки ломбарда на покрытие платежей из-за низкого процента по ссудам, почти в 5 раз покрывается той выгодой, которою за 10 лет воспользовалось от городского ломбарда само население. Выгода эта выражается цифрой 2 млн. руб., которые переплатило бы население столицы в частных ломбардах». Здесь следует заметить, что, несмотря на повышение ставки, процент ставки в Петербурге был существенно ниже, чем в других городах России.