6.4. Взаимодействие базовых и комплементарных политических институтов

Доминирование базовых институтов в федеративных и унитарных политических системах на практике предполагает одновременное действие комплементарных институтов и соответствующих им институциональных форм. Ими являются симметричные институты из альтернативной политической системы.

Господствующее, определяющее положение в каждом конкретном государстве занимают те институты, которые соответствуют природе его институциональной матрицы и типу политического устройства. Комплементарные институты занимают в обществе подчиненное положение. Они являются дополнительными регуляторами политической жизни и способствуют, в конечном счете, реализации и проявлению преимуществ базовых институтов. Продемонстрируем это некоторыми фактами из истории и современности стран, характеризующихся как унитарным, так и федеративным политическим устройством.

Так, не исключают, но дополняют действие друг друга институты федерации и административного деления. Главное отличие между этими институтами заключается, напомним, а) в наличии/отсутствии суверенности территориальных частей государства и б) в разделении/общности сферы компетенций субнациональных образований и центральных органов.

Дореволюционная Россия, чья принадлежность к унитарному государству ни у кого не вызывала сомнений, тем не менее, имела в своем составе территории, например, Великое Герцогство Финляндское и Королевство Польское, которым была предоставлена значительная автономия, делавшая их суверенными. Они имели обособленную систему законодательной и исполнительной власти и строго ограниченную сферу компетенции, куда не вмешивалась центральная императорская власть (Саликов, 1988, с. 48–49). Политика «федеративного протектората» по отношению к этим территориям, с одной стороны, учитывала их своеобразие, а с другой стороны, упрочивала положение России в целом как унитарного государства.

Обратную картину можно наблюдать в США, где доминирует институт федерации и принцип невмешательства центрального правительства в дела штатов. На определенном этапе исторического развития, тем не менее, сохранение и развитие федеративной природы государства объективно потребовало вмешательства в эту «святая святых» американского федерализма. В знаменитом решении Верховного суда США, вынесенном в 1985 г. по делу Гарсиа, была высказана мысль о том, что Конституция США не содержит норм, ограничивающих пределы власти федеральных органов, не утверждает за штатами a priori суверенитета в признанных сферах их компетенции и не устанавливает незыблемых границ между предметами ведения федерального правительства и регионов (Каменская, 1998, с. 33). Это решение стало следствием распространения так называемого «нового федерализма», который разделение полномочий в системе территориально-политического управления относит к вопросам политической практики и допускает их корректировку федеральным парламентом в процессе рутинного законотворчества, в ходе обновления по мере необходимости нормативных основ деятельности исполнительной власти. Федеративные качества системы при этом сохраняются, поскольку обеспечено решающее условие – участие в данном процессе субнациональных сообществ (там же, с. 34) и их выбранных в парламент представителей.

Покажем также на примере России и США, как проявляется взаимодействие институтов выборов и назначений.

В унитарном политическом устройстве России институты выборов, действуя параллельно с институтом назначения, проявлялись на разных уровнях административного деления государства – например, назначение губернатора (до революции) и выборность на уровне местной общины или города. При этом введение выборных должностей служило, во-первых, цели ограничения власти административной и, во-вторых, было дополнительным властным инструментом иерархических управленческих структур. Само значение выборной должности определялось, как правило, тем объемом правительственных поручений, т.е. поручений центральной власти, которые исполнялись соответствующим лицом. Примером может служить создание в XVIII веке – выборной по сути – довольно сильной и влиятельной должности предводителя дворянства.

В свое время исполнение выборных должностей даже называлось «службой по выбору» и представляло собой одну из повинностей местного населения в пользу административной власти. Примером является Манифест Николая I от 6 декабря 1831 г. «Священное право дворян, – говорит Манифест, – есть право выборов, коим оно поставляет чиновников на государственную службу» (Витте, 1903, с. 59). Именно из среды выборных рекрутировались затем административные чиновники, для которых «служба по выбору» была формой предварительного отбора для работы в государственных и правительственных учреждениях. Этот порядок сохранялся и в СССР, сохраняется и в современной России. Его иллюстрацией является «призыв на государственную службу» депутатов Государственной Думы, из среды которых назначаются полномочные представители президента во вновь образованных федеральных округах, министры и т.д.

В США, напротив, безусловно доминирует институт выборов. В то же время президент США самостоятельно проводит назначения до 1,5 тысяч чиновников федеральных ведомств. Назначения на высшие федеральные должности президент осуществляет «по совету и с согласия Сената», высшего выборного органа страны (Саликов, 1998, с. 124). В данном случае сочетание выборности и назначения позволяет, с одной стороны, значительно сэкономить общественные силы за счет применения процедуры назначения, а с другой стороны, обеспечивает приоритет выборного начала при занятии наиболее важных управленческих позиций в системе государственной власти.

А вот как взаимодействуют институты властной иерархической вертикали во главе с Центром и институты самоуправления и субсидиарности.

В России, где доминирует институт властной иерархической вертикали во главе с Центром, институты самоуправления всегда имели дополнительный характер. На протяжении всей истории нашей страны самоуправляющиеся структуры являлись подчиненным элементом, «вложенным» в иерархическую систему, и действовали по общим, установленным сверху правилам. Характерным примером является история испокон веку существовавших самоуправляющихся сельских и городских общин. Целью такого самоуправления, как писал в свое время А.Д. Градовский, было «привлечь общественные силы к участию в государственной администрации, а значит, ввести общественные установления в круг правительственных установлений» (Градовский, 1878, с. 20). Другими словами, на уровне Центра определялся круг задач, требовавших решения на местном уровне, а затем к исполнению этих задач привлекались общины или выборные от них представители. Российские исследователи, независимо от их убеждений, всегда признавали самоуправление как «жизнь созидающее и утверждающее начало», которое, тем не менее, не разъединяет людей или территориальные общности, но сближает их в едином общем государстве, усиливает государственное целое (Ященко, 1912, с. 786).

В США, где доминируют институты самоуправления и субсидиарности, тем не менее, постоянно действуют альтернативные им институты властной вертикали во главе с Центром. Так, принцип верховенства союзного законодательства предоставляет право федеральному правительству издавать нормативные акты прямого действия, обязательные для структур исполнительной власти. И хотя их принятие является скорее исключением, малохарактерным для стиля исполнительной и законодательной власти, оно каждый раз оставляет особенно памятный след в истории федеративных отношений этой страны (Каменская, 1998, с. 27). Гораздо чаще на протяжении всей истории государства используется другая политическая процедура, обусловленная определенным верховенством федеральной власти – денежные трансферты отдельным регионам в виде федеральной помощи. Эксперты Комитета по межправительственным отношениям США еще в 1955 г. в одном из первых своих докладов высказывали мысль о том, что программы федеральной помощи если и не низводят штаты до положения территориально-административных районов унитарного государства, то уж никак не способствуют цели их сохранения как особых целостных политических сообществ субнационального уровня (Каменская, 1998, с. 29–30). Тем не менее, выражаемое этим фактом действие институциональной формы, которая свойственна альтернативному для федеративных систем институту властной вертикали во главе с Центром, конечно же, не изменяет сущности всей системы политических институтов федеративной политической системы. Денежные трансферты, перечисляемые регионам, лишь выравнивают их позиции в политической и экономической конкуренции в сравнении с другими штатами страны.

Отметим также специфику взаимодействия комплементарных политических институтов многопартийности и демократического большинства, с одной стороны, и общих собраний и единогласия, с другой стороны, в разных политических системах.

В США дополнительный характер этих институтов проявляется, прежде всего, на уровне штатов. Анализ выборов в региональные органы власти показывает, что южные и частично западные штаты этой страны фактически остаются однопартийными. Как отмечают специалисты, двухпартийная система на федеральном уровне соседствует с однопартийными системами штатов (Каменская, 1998, с. 44). Отсутствие борьбы и сменяемости партий в этих штатах обусловлено исторически сложившимся единогласием граждан по поводу политических сил, выражающих их интересы. Такое сочетание альтернативных политических институтов, отвечая реальным требованиям общественной жизни, лишь повышает устойчивость политической системы страны в целом.

Взаимодействие политических институтов выражается не только в их сосуществовании в различных политических системах, но и во взаимном влиянии. Это часто приводит к такому изменению комплементарных институтов под влиянием базовых, что, при сохранении внешней формы, коренным образом меняется их внутреннее содержание. Ярким примером этого служат метаморфозы института многопартийности в унитарных государствах.

Об этом явлении писали, например, авторы монографии «Эволюция восточных обществ: синтез традиционного и современного». В условиях господства формационного подхода, в начале 1980-х годов авторы с трудом добились возможности опубликовать свои взгляды. В монографии отмечено, что в ряде стран, таких как Индия, Шри-Ланка, Малайзия, Ливан и др., многими исследователями при анализе политических процессов во внимание принимаются лишь формальные конституционные аспекты, а также та деятельность, которая лежит на поверхности политической жизни (выборы, парламентские заседания и процедуры и т.п.). В то же время реальный политический процесс, реальное функционирование государственности остаются большей частью вне поля зрения либо им придается второстепенное значение (Эволюция восточных обществ  , 1984, с. 296). Такой политической реальностью признавалась, в частности, модификация заимствованной этими странами многопартийной системы. В восточных обществах институт многопартийности воплощался, в конце концов, в форме доминирования одной партии, представлявшей собой основную вертикаль власти в государстве. Авторы монографии приводят ссылки на труды Р. Котхари, Г. Кришны и других индийских ученых, которые подробно разрабатывали концепцию «политической системы с доминированием одной партии» для определенного типа стран. В дальнейшем эта концепция получила признание со стороны многих западных социологов и была оценена как адекватная для таких государств (Эволюция восточных обществ  , 1984, с. 550). Аналогичная ситуация при внедрении многопартийной системы имела место в Мексике, где де-юре действует многопартийность, а де-факто у власти более 70 лет находилась одна и та же конституционно-демократическая партия, в Турции, в которой сохраняется авторитарное правление (Федотова, 1997, с. 58), в Египте, где по сути действует однопартийная система с назначением лидера (Mc Deрmott, 1988).

История России также демонстрирует пример того, как попытки внедрения многопартийной системы в политическую жизнь страны в конце XIX века привели, тем не менее, к господству одной партии, на основе которой была воссоздана уничтоженная в ходе революций исторически присущая стране иерархическая вертикаль власти во главе с руководящим Центром – ЦК КПСС.

Эти примеры показывают, что в унитарных государствах многопартийность содействовала, в конечном счете, восстановлению политической системы с доминированием институтов, изначально присущих Х-матрицам.

Говоря о специфике взаимодействия базовых и комплементарных институтов, следует особо отметить изменение содержания последних по сравнению с тем, который они имеют, являясь базовыми институтами в альтернативной политической системе. В качественно иной институциональной среде эти институты и их формы «абсорбируются», поглощаются существующими базовыми институтами, являются часто их продолжением, а не выражением иного содержания¹¹. Поэтому точнее было бы говорить, например, о квази-институтах, например, выборов или самоуправления, действующих при доминировании унитарных институтов. Соответственно, не полностью соответствующий их природе характер имеют, например, институты назначений или властной вертикали, действующие в условиях доминирования федеративных политических институтов. Квази-характер комплементарных институтов, дополняющих систему базовых, связан с инвариантностью институциональных матриц, а также принципом доминантности действия базовых институтов, задающих особенности проявления институтов комплементарных.

Итак, используя положения развиваемой концепции институциональных матриц, можно увидеть, что внешне похожая политическая жизнь разных обществ, в которых функционируют, казалось бы, одинаковые организационные формы, имеет в своем основании систему либо унитарных, либо федеративных базовых политических институтов. Два типа политической структуры представляют собой два типа институционализации процесса передачи прав отдельного гражданина общественным структурам для организации совместных действий в едином государстве, два способа достижения политического консенсуса. Через тот или иной институциональный комплекс в государствах обеспечиваются, в конечном счете, мобилизация общественных сил на достижение коллективных целей, а также согласование индивидуальных, локальных (местных) и общегосударственных интересов, т.е. реализуются основные функции политической подсистемы в обществе.