6.3. Базовые институты унитарного политического устройства

Иное институциональное ядро имеет унитарно-централи­зованное политическое устройство, характерное для государств, воспроизводящих Х-матрицу. Хотя характеризующиеся такой матрицей страны Юго-Восточной Азии или Латинской Америки также весьма различны между собой и отличны от России, тем не менее, остов их политической системы един. Здесь справедливым будет высказывание Токвиля о том, что «История являет собой картинную галерею, в которой мало оригиналов и много копий» (Токвиль, 1997. с. 57). Единообразие этих копий обусловлено воспроизводством, репродукцией социальных ситуаций с общей для всех этих государств институциональной матрицы.

При описании институционального устройства политической системы стран с Х-матрицей в качестве примеров будем ссылаться преимущественно на историю и современную практику России, являющейся по своему институциональному базовому ядру унитарным государством.

В унитарно-централизованном политическом устройстве институтом, регулирующим территориальную организацию общества и определяющим взаимодействие его территориальных частей, является институт административного деления государства. Действие этого института означает, что имеет место соподчиненность территориальных единиц при верховенстве Центра и существует единое поле компетенции, или круга полномочий, подлежащих общему ведению государства в целом и его территориальных частей. Это означает также, что действуют общие принципы и единая система организации власти во всех территориальных частях страны.

При административном делении вся государственная территория исходно представляет собой единый объект управления, а выделение тех или иных территориальных единиц служит, прежде всего, задаче упорядочивания единого хозяйства. При этом образующие государство территории и поселения характеризуются иерархией статусов. Тем самым административное деление означает привилегированное районирование пространства, при котором регионы образуют иерархию и соподчинены (Каганский, 1995, с. 92–95). Иерархические вертикальные отношения доминируют над территориальными горизонтальными связями.

На Руси территориальная структура имела отчетливо выраженный иерархический характер уже с X века, так как государство в тот период представляло собой «союз волостей и пригородов под властью старшего города» (Владимирский-Буданов, 1886, с. 40). При этом город земли являлся старшей общиной, следующий уровень иерархии представляли пригороды, затем – сельские волости. Вершиной иерархии являлся центральный город русского государства – в то время это был Киев. Вышестоящий уровень налагал на нижестоящие уровни территориальной структуры подати, концентрировал у себя судебную и религиозную власть.

Правоведы отмечают, что в истории развития западных государств, например, германских, иерархии и подчиненности территориальных общин, аналогичных российским, ни в этот период, ни позже, не наблюдалось (Владимирский-Буданов, 1886, с. 284). Если же обратиться к самому началу европейской истории, к античным полисам, то и там не встретим иерархии. Полис представлял собой объединение демов – самоуправляющихся сельских и городских общин, каждая из которых имела свое собрание (орган управления), суд, финансы, религиозный центр и т.д. (Институты самоуправления: историко-правовое исследование, 1995, с. 56). Связи между территориальными общностями носили преимущественно горизонтальный характер.

Институт административного деления объясняет происходящий в унитарных государствах процесс частых преобразований территориальной структуры, изменение границ тех или иных территорий, передачу их полностью или частично другим территориальным образованиям внутри государства, изменение статусной иерархии территорий. Во всех этих случаях действие института административного деления государства означает поиск оптимального соотношения между регионами, которое позволило бы наилучшим образом использовать дефицитные общехозяйственные и региональные, локальные ресурсы в интересах страны в целом.

Административное деление не исключает учета исторических, географических, национальных, экономических и других особенностей территории и народов. Известно, например, что российское государство формировалось на основе собирания исторически сложившихся земель, ханств и княжеств, мест обитания жителей определенных национальностей. На всех этапах развития страны учитывались, как правило, исторические традиции и национальный состав проживающего населения, что выражалось в формировании ряда территориальных единиц по национальному принципу. Аналогичный опыт территориальной организации полиэтнических государств был распространен в Китае, Индии и других странах этого типа (Федерализм, 1997, с. 226).

Учитывая национальный состав регионов, их исторические и географические особенности, административное деление, тем не менее, упорядочивает территориальные образования в зависимости от их роли в социально-экономическом развитии страны в целом и определяет разный объем прав и ответственности территориальных единиц, их статусную иерархию. Тем самым институт административного деления опосредует специфический порядок взаимодействия населения регионов, региональных органов управления и центральной власти между собой, отличный от того, который складывается при федеративном устройстве государства.

Институт административного деления сохраняет свое основополагающее значение на всех этапах развития унитарных государств. В СССР, например, специалисты выделяли 4–6 уровней (рангов) на разных территориях, а с учетом центров регионов, имеющих высший ранг и являвшихся особым уровнем административного деления – 5–8 рангов (Каганский, 1995, с. 99). В современной России территориальная иерархия отражена в понятии политико-административного (или конституционно-правового) статуса субъектов федерации. В соответствии с Конституцией 1993 г. (статья 65) наивысший статус имеют 21 республика, на следующем уровне иерархии находятся 6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения, далее следуют 1 автономная область и 10 автономных округов. Но вопрос о внутреннем содержании статусов разных субъектов федерации еще остается открытым и продолжает быть предметом обсуждения на всех уровнях власти. Это означает, что на новом этапе развития страны новая конфигурация государственного устройства еще окончательно не определена.

Тип государственного устройства задает характер связей в управленческой структуре. В унитарно-централизованных государствах с административным делением действует иерархическая вертикаль органов управления во главе с Центром. В таких системах управления «Центр», как ни парадоксально это звучит для лингвистов, является, прежде всего «вершиной» властной вертикали, задающей правила и полномочия подчиненных ему органов управления. Иерархический характер структуры государственных органов имеет целью обеспечить единство и общее направление деятельности взаимозависимых, но не автономных территориальных образований в масштабах единого государства. История дает примеры того, как мог возникать «главенствующий центр». Например, в сказании о призвании варяжских князей, положивших, как считают историки, начало нашей государственности, записано, что славянские племена решили: «Поищем себе князя, который бы владел и правил нами и судил нас по праву» (Ключевский, 1904, т. 1, с. 132). Таким образом, был сформирован первый в истории нашей страны Центр верховной власти.

В унитарно-централизованных государствах значение института властной иерархической вертикали во главе с Центром как носителем верховной власти подтверждается их древней и современной историей. Всегда после периодов кризиса верховной власти в стране Центр воссоздается в тех или иных исторических формах, что подтверждает его объективную необходимость.

Так, в российском государстве после периода междуцарствия 1610–1613 гг., «смутного времени» российской истории, в обществе сложилась ситуация выбора формы государственного правления. Можно было, по примеру Польши, пойти по пути создания новой, парламентской основы государства, что активно поддерживалось некоторыми общественными силами, либо укрепить прежние политические институты. Жизнь показала неизбежность воссоздания централизованной власти, что было реализовано призванием на престол династии Романовых.

После падения монархии в ходе революций начала XX века аналогичную функцию главенствующего Центра иерархической вертикали власти в стране стали выполнять центральные органы ВКП(б), а затем – КПСС.

В настоящее время, роль верховного Центра во главе властной иерархической вертикали в России постепенно начинает выполнять президент Российской Федерации. Согласно Конституции, президент России занимает совершенно особое положение и возглавляет список федеральных органов. В правовом отношении институт президентства стоит как бы над ветвями власти и имеет возможность оказывать на них серьезное влияние (Окуньков, 1996, с. 5). Как отмечает в своем анализе российской власти И. Клямкин, президент России, в соответствии с Конституцией страны, обладает более широкими правами, чем президенты западных стран (Клямкин, 1999, с. 71). В отличие от американского президента, который не имеет права на роспуск парламента и обязан согласовывать с парламентом назначаемых им членов правительства, российский президент может распустить Государственную Думу и самостоятельно, по представлению председателя правительства, определять состав его членов. В отличие от французского президента, президент нынешнего российского унитарного государства не обязан формировать кабинет в соответствии с результатами парламентских выборов, и т.д.

Действие института властной иерархической вертикали во главе с Центром в странах с Х-матрицей является настолько очевидным и характерным, что это дало основание одному из исследователей политических структур стран Латинской Америки Марчелло Каваросси говорить о так называемой «государственно-центричной матрице» этих стран (Cavarozzi, 1992, 1994, 1997), которая исторически сложилась и чрезвычайно трудно поддается трансформации.

В такой системе действует «матрешечный» принцип организации власти, когда органы управления низших уровней входят в систему исполнительной власти органов высшего уровня, подчиняются им и пользуются их средствами для своей деятельности.

Существует и особый порядок делегирования полномочий между органами государственной власти. Такое делегирование, как правило, основывается на законе, принятом Центром – верхним уровнем управления (Федерализм, 1997, с. 69). При этом условием передачи отдельных государственных полномочий органам регионального и местного управления является их обеспечение «сверху» необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. Реализация переданных полномочий также проходит под контролем вышестоящих структур.

На какой основе и в каких формах осуществляется кадровое обеспечение структур управления, и, прежде всего, занятие высших управленческих позиций? Для унитарных государств адекватным является доминирование института назначения руководителей. Такой порядок предполагает, что руководители нижестоящих управленческих структур назначаются «сверху». Одновременно осуществляется наделение назначаемого лица необходимыми ресурсами, или правами использовать те или иные ресурсы, для выполнения своих должностных обязанностей.

Даже если имеют место выборы руководителей, то в унитарных государствах всегда предусматривается механизм, обеспечивающий право вышестоящих органов управления влиять на кадровый состав руководителей нижестоящих звеньев. Историческим примером такого механизма может служить порядок замещения должности городского головы в России XIX века. Согласно городовому положению 1892 г., кандидат на эту должность избирался городской думой, но затем требовалось административное утверждение избранного головы либо губернатором, либо министром внутренних дел. Если первично и вторично выбранные кандидаты не утверждались, то вакантные должности замещались соответствующими назначениями (Энциклопедический словарь, 1893, т. 9, с. 232). При создании первой в истории России Государственной Думы в 1906 г. – выборного законодательного органа – император Николай II оставил за собой право назначения правительства, министров и региональных лидеров (Шелохаев, 2000).

Институт назначения сохраняет свою роль в ходе современных политических реформ в России, хотя действие его не просматривается явно. Так, по-прежнему действуют нормы закона РСФСР о краевом, областном Совете народных депутатов 1992 г., и, в частности, статья 68-я, которая гласит, что избранный населением глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации может быть отстранен от должности президентом России на основании решения Конституционного суда (Шахрай, 1998). Возможность применения этой нормы сохраняет зависимость региональных руководителей исполнительной власти от действий вышестоящего – президентского – уровня управления. Практика показывает, что даже ссылка на наличие такой нормы со стороны президента в адрес избранного регионального руководителя при оценке его деятельности вынуждает последнего уйти в отставку. Так произошло в феврале 2001 г. в Приморье, когда после затяжного кризиса в работе коммунальных и энергетических служб, приведших к массовым отключениям тепла и света в городах и поселках края в зимний период, местный губернатор подал добровольное заявление об уходе с занятого в ходе выборов поста.

В унитарных, т.е. единых, составляющих одно целое, государствах действует соответствующий институт принятия и исполнения важнейших государственных решений. Им является институт общего собрания и единогласия. Этот институт означает, что для принятия важнейших решений в государстве необходимо собрание представителей не партий, но всех социальных групп и слоев, на котором должно быть достигнуто общее согласие по поводу принимаемых решений. Таким образом закрепляется солидарная ответственность территориально-хозяйственных общностей или их представителей перед верховным уровнем управления и одновременно внутреннее единогласие членов этих общностей по поводу принимаемых на себя обязательств.

История западных стран свидетельствует, что в них устройство государственной жизни не требовало института единогласия. Так, принцип принятия решений на основе единогласия, существовавший у германских племен, заместился в первых германских государствах принципом демократического большинства из Римского права в 1356 г. (Энциклопедический словарь, т. XI, 1893, с. 554). Именно этот институт, как было показано выше, является элементом федеративного политического устройства, свойственного странам с Y-матрицей.

Для стран, имеющих Х-матрицу и характеризующихся централизованной властью, институт общих собраний и единогласия представляет собой естественный и необходимый элемент их политической системы. Его необходимость обусловлена характерным для унитарных государств единством собственности и, соответственно, пересечением зон компетенции разных уровней управления, а также сфер ответственности различных групп и ведомств.

На этот институт уже давно обратили внимание историки и антропологи, изучавшие формы общественной жизни разных народов. Вот как об этом писал исследователь древней истории ирокезов Л.Г. Морган. Анализируя принципы работы высшего руководящего органа – Совета Лиги ирокезов, Морган указывал, что для того, чтобы постановление Совета Лиги получило действенную силу, все должны быть «одного мнения», «единогласие было основным законом» (Институты самоуправления, 1995, с. 37). Иначе, как отмечал Морган, функционирование такого рода общественного организма было бы невозможным.

Покажем на примере России, как реализуется этот институт, ибо зачастую его действие не проявляется на поверхности, а требует специального анализа. В одной из первых форм территориального управления в древней Руси – вече – институт единогласия «зашифрован» для нас в так называемом поле – поединке между сторонами, имевшими различающиеся мнения. Для чего оно было необходимо? Если в ходе вече стороны не могли прийти к единодушию, или предлагаемая позиция не являлась настолько авторитетной, чтобы ее противники прекратили отстаивать свою точку зрения, то дело решалось полем, или дракой. Поле как судебный поединок должно было следовать определенным правилам (Институты самоуправления: историко-правовое исследование, 1995, с. 135). Какая сторона побеждала, та точка зрения становилась принятой всеми, что фиксировалось обществом и закреплялось крестным целованием, т.е. общей клятвой на кресте соблюдать принятые правила, позиции и т.п. В дальнейшем поле, признанное нецивилизованным способом достижения общей позиции, заменяется по Указу 1556 г. крестным целованием, требуемым для закрепления единства позиций всех участвующих в споре сторон (Энциклопедический словарь, 1900, т. 31, с. 924), достигаемого путем долгих «сидений и прений».

Единогласие, а не характерное для западных стран демократическое большинство, было также неотъемлемым требованием на «вселенских советах», или земских соборах, означающих «собрание, заседание чинов от земли, или духовенства, для совету и решения важных дел» (Даль, 1882, т. IV, с. 142). Вопросы на них обсуждались до тех пор, пока все не придут к общему мнению, после чего участники обсуждения приводились к крестоцелованию. Общая резолюция, которой заканчивалась соборная грамота, была самым существенным моментом. Целовать крест после ее принятия значило обязаться под присягой исполнять соборный договор. Таким образом, фиксировалось общее, «круговое» формальное обязательство, связывавшее членов собора в нечто целое по отношению к соборному приговору (Ключевский, 1904, т. 2, с. 363).

Устойчивость института общего собрания и единогласия наблюдается и в новой российской истории. Например, съезды Коммунистической партии Советского Союза (КПСС) были аналогом проводившихся ранее земских соборов и так же, как и последние, были вызваны к жизни административными потребностями государства и всем строем социальной жизни. На них достигалось единогласие представителей всех региональных и социально-профессиональных групп по поводу решения основных вопросов, и через партийную дисциплину обеспечивалась своеобразная «круговая порука», которая служила гарантом исполнения принятых решений.

Институт единогласия пронизывает все структуры управления в унитарно-централизованных государствах. Eго проявлением являются известные в политической и экономической практике этих стран процедуры согласований. «В России, как, например, и в Японии, ключевой момент процесса принятия решений – межведомственные согласования, формальные согласительные процедуры», отмечает С. Павленко, давший подробное описание этих процедур в современном российском обществе (Павленко, 1999, с. 75–76). Согласования, вытекающие из «матрешечного» принципа организации власти, выражают действие института единогласия и являются альтернативой известному принципу разделения ответственности между различными ветвями власти, характерному для западных стран.

Наиболее выпукло проявляются базовые институты в сферах принятия самых ответственных государственных решений. В современной России такой сферой является, например, изменение Конституции страны. Именно здесь можно увидеть современные правовые нормы, в которых действует институт единогласия. Они характеризуют порядок внесения изменений в Конституцию Российской Федерации (Федеральный закон, 1998). Согласно этому порядку соответствующий закон сначала принимается обеими Палатами Федерального собрания, после чего в течение года должен быть одобрен законодательными (представительными) органами власти не менее двух третей субъектов Федерации. Но даже после этого президент России или законодательный орган региона вправе обжаловать постановление об этом законе в Верховном суде страны. «В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции не направляется [курсив мой – С.К.] Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования» (Федеральный закон, ст. 1146). Другими словами, если хотя бы один регион в России не согласится с необходимостью соответствующих поправок, закон о поправках к Конституции не будет принят.

Сопоставление правил изменения Конституции России и упоминавшегося выше порядка изменения Конституции США дает наглядный пример проявления разных институтов, регулирующих принятие важнейших государственных решений в унитарных и федеративных политических системах – единогласия в первом и демократического большинства – во втором случае.

Унитарно-централизованные политические системы выработали свои институты и механизмы обратной связи, как сигнализирующие о нарушениях и сбоях, так и защищающие права участников политического процесса. Этим целям служит институт обращений по инстанциям.

Идея выделения данного института в политической системе стран, относящихся к Х-матрицам, базируется на разработках О.Э. Бессоновой. В рамках теории раздаточной экономики ею был выделен институт административных жалоб (Бессонова, 1994), выполняющий роль сигнального механизма. На основе этих теоретических положений была выполнена работа по изучению структуры и динамики жалоб в ходе трансформационных процессов в экономической сфере России (Бессонова, Кирдина, О’Салливан, 1996, с. 129–136), основанная на данных эмпирических социологических обследований.

Изучение практики взаимодействия населения, территориальных и государственных органов, анализ правовых форм позволили увидеть, что обращения и жалобы являются сигналами обратной связи не только, вернее, не столько в экономике, сколько в политике (Кирдина, 1998). Обращения по инстанциям представляют собой важнейший политический институт, регулирующий социальные отношения в сфере власти и формирующий основополагающую структуру принятия и контроля решений по всей властной иерархической вертикали органов управления в унитарно-централизованных государствах.

В России, как известно, на протяжении всей ее истории взаимодействие верховной власти и «земли» (т.е. регионов и мест), помимо соборов, всегда осуществлялось «посредством челобитной деятельности» (Институты самоуправления: историко-правовое исследование, 1995, с. 146), а именно, через подачу высшим органам управления индивидуальных или групповых – от сословий или территориальных общностей – жалоб и челобитий. Т.И. Заславская в своих исследованиях социального механизма воспроизводства социально-территориальной структуры советского общества также указывала на роль предложений, просьб и требований к местным властям и вышестоящим организациям как на основной способ удовлетворения интересов территориальных общностей различного уровня (Заславская, Рывкина, 1991а, с. 323).

Собственно административная жалоба, или обращение, представляет собой «всякое заявление, сделанное высшей административной власти на действия низшей, по предмету нарушения последней каких-либо личных или имущественных прав или интересов, или неудовлетворения какого-либо ходатайства, которое по закону могло или должно быть удовлетворено» (Энциклопедический словарь, 1893, т. 11, с. 710). Это громоздкое, на первый взгляд, определение из российского законодательства XIX века содержит в себе указание на сущность обращений для всех периодов истории унитарных государств, которая состоит в следующем. Во-первых, обращения по инстанциям – основная форма защиты интересов населения и территориальных единиц различного уровня. Во-вторых, в понятие обращения включаются разного рода заявления, многообразие которых соответствует потребностям и возможностям общества в каждый данный момент времени. В-третьих, обращения и жалобы следуют по инстанциям снизу вверх, поскольку верхний уровень управления контролирует нижний. В-четвертых, их исполнение регулируется законом, определяющим сферы обращений, регламент их подачи, порядок рассмотрения и исполнения.

В иерархической вертикали органов управления унитарных государств на каждом уровне всегда имеются соответствующие подразделения или структуры, обслуживающие принятие сигналов в виде обращений и передачу их в соответствующие инстанции для принятия решений. Возникновение новых органов в управленческой структуре означает одновременно создание специализированных служб для оценки их деятельности, т.е. по приему соответствующих обращений. Например, в России при введении назначаемой должности воевод в царствование Михаила Романова (начало XVII в.) правительство одновременно учредило особый приказ, в котором принимались жалобы от тех, кто «на сильных бьют челом» (Ахиезер, 1997, с. 141).

Петр I, более известный, казалось бы, внедрением западных институциональных форм в практику российской жизни, активно содействовал, тем не менее, активизации института обращений в руководимой им империи. Важным шагом в этом направлении явилось создание в марте 1711 г. приказа Фискальских дел, функцией которого был, по сути, сбор и анализ «латентных жалоб» в регионах. Независимые от местной администрации фискалы выявляли «повреждения государственного интереса» в различных сферах. «Институт фискалов  имел реальный шанс превратиться в исключительно эффективное контрольное учреждение, своего рода канал обратной связи между населением и руководством страны» (Серов, 1996, с. 17). В октябре 1713 г. появился указ Петра I о том, что «всякого чина людем даже до земледельцов» дается право обращения лично к монарху по вопросам важнейших дел, касающихся «повредителей интересов государственных» и «грабителей народа» (там же, с. 18). С мая 1720 г. Петром I была введена функция, а с 1722 г. и наименование должности рекетмейстера, т.е. «знатной персоны», принимающей челобитные и жалобы на решения образованных в этот период коллегий и канцелярий. По сути рекетмейстерство выполняло функции сбора обращений и надзора за государственными учреждениями, вплоть до сената, и просуществовало до 1810 г., когда его функции были переданы Комиссии прошений (Энциклопедический словарь, 1896, т. 26, с. 526).

За выборными органами и лицами контроль деятельности обеспечивался так же, как и за назначенными – посредством поступающих снизу сигналов. Из нашей истории, например, известно, что при введении выборных должностей в сельских обществах в XIX в., указом с 1889 г. вводились земские начальники, которым предоставлялись широкие права по надзору за должностными лицами выборного крестьянского управления и разбору приносимых на них жалоб, вплоть до временного устранения виновников с их должностей (Энциклопедический словарь, 1894, т. 12, с. 507). Наличие специализированных структур по приему жалоб и обращений характеризовало также систему управления советского периода и сохранилось в современной России.

Развитие института обращений по инстанциям при унитарном политическом устройстве является главным условием роста участия граждан государства в общественной жизни страны, а также служит индикатором роста политической свободы в обществе, поскольку именно оно определяет возможности и права населения и территориальных групп участвовать в деятельности политической системы. Понимание этого позволяет по-иному, чем с точки зрения принятых в западных странах критериев, оценивать проводимые в унитарных государствах реформы. Это хорошо чувствовали представители российской государственной исторической школы. В качестве примера приведем соображение А.Г. Градовского, одного из самых авторитетных российских историков права, высказанное им в XIX веке. Размышляя о значении проводившейся в тот период земской реформы, Градовский, прежде всего, отмечает тот факт, что местные собрания получили право жаловаться на общие распоряжения во всем объеме, т.е. ходатайствовать о полной отмене распоряжений бюрократических органов (Градовский, 1874, с. 27). Именно это, как считал историк, обеспечивало реальную самостоятельность органов местного самоуправления в рамках характерной для того времени российской политической системы.

Контроль деятельности органов управления посредством разбора поступающих по инстанциям обращений зависит от того, какие группы населения и в какой форме могут обращаться в те или иные органы, и какова будет реакция. В дореволюционной России наиболее эффективными, с точки зрения решения поднимавшихся в них вопросов, были так называемые «всеподаннейшия прошения и жалобы», т.е. обращения непосредственно на Высочайшее имя. В середине XIX века право ходатайствовать «о прекращении местных злоупотреблений или об устранении неудобств, замеченных в местном управлении» непосред­ственно перед Императорским Величеством могло только дворянство. Другие группы населения таких прав в тот период не имели (Энциклопедический словарь, 1892, т. 7, с. 403). В начале ХХ века, в послереволюционный период институт обращений по инстанциям реализовывался в различных формах. Например, его выражением являлись «ходоки к Ленину», обеспечивавшие в свое время высшему уровню руководства обратную связь от населения о ходе проводимых преобразований и возникающих в связи с этим проблемах. В советский период право жалобы на действия органов регионального управления любого уровня стало практически всеобщим, поскольку могло быть реализовано всеми слоями населения. В этот период действовала чрезвычайно развитая система, обеспечивающая прием и прохождение заявлений, жалоб и предложений от граждан страны, реализацию решений по ним и ответственность должностных лиц.

В период активного реформирования унитарно-централизованных государств значение института обращений по инстанциям возрастает. Современным примером может служить политика китайского руководства в ходе реформы, начатой в 1980-е голы. В этот период партийные органы в стране активно призывают все население сообщать о проблемах, имеющихся на местах. Более 100 тысяч работников прокуратуры вышли на улицы городов и сел китайской глубинки, чтобы объяснить населению, как следует оформлять обращения. Одновременно по всей стране распространяется опыт города Шэньчженя, где еще в 1980-х годах была создана «горячая линия» для сбора информации о замеченных нарушениях. За десятилетний период по этой линии поступило 1,5 млн. сигналов, по которым было проведено более 1 млн. расследований. Планировалось открытие 3600 таких линий по всей стране. Причем предусматривалось небольшое вознаграждение за каждый сигнал (Строкань, 1998).

К сожалению, значение института обращений по инстанциям в унитарно-централизованных политических системах еще недооценено современной наукой, поэтому данный институт изучен пока недостаточно. Также недостает современных исследований унитарных политических систем в целом, проводимых на объективной основе и не через призму понятий, выработанных западной наукой для исследования федеративных систем. Поэтому основные принципы политических систем стран, воспроизводящих Х-матрицу, не сформулированы до сих пор в столь же ясной и адекватной форме, как это сделано в отношении стран с западными Y-матрицами. Возможно, предпринятая на страницах книги попытка непредвзятого анализа унитарно-централизованных политических систем позволит в определенной мере восполнить эти пробелы и осознать специфику такого рода систем в рамках их собственной эволюции.