6.2. Базовые институты федеративного политического устройства

На первый взгляд, политическое устройство западных стран чрезвычайно разнообразно. Многообразие законодательных актов, оформляющих функционирование политической системы, различия в названиях стран, отражающих разные принципы

государственного устройства, отличающиеся между собой по назначению и правилам функционирования конкретные формы политической жизни, по-разному проявлявшиеся в ходе исторической эволюции стран Европы и США – все это затрудняет выявление общих институциональных основ функционирования политической подсистемы западных обществ. В то же время историки и социологи, специально занимавшиеся данным вопросом, давно уже обратили внимание на множество сходных черт, встречающихся в характере законодательной, судебной и исполнительной власти этих стран. Приведем высказывания одного из первых социологов-компаративистов Алексиса де Токвиля, изучавшего средневековые политические институты Франции, Англии и Германии и обнаружившего поразительное сходство в их законодательствах. «При различии в деталях в зависимости от страны, – писал Токвиль, – основа их везде неизменна. Обнаруживая в старом германском законодательстве тот или иной институт, правило или закон, я заранее знал, что, поискав хорошенько, я найду что-нибудь в сути своей сходное во Франции или Англии, и, действительно, не было такого случая, чтобы я не нашел того, что искал У всех трех народов управление построено на одних и тех же принципах Общество у них также имеет одну и ту же структуру У всех трех народов города управляются схожим образом От границ Польши до Ирландского моря мы во всем видим одни и те же черты – и в сеньории, и в вотчинном суде, и в правах ленного владельца, и в повинностях, и в корпорациях. Часто встречаются одни и те же названия, и, что еще более замечательно, все эти аналогичные институты проникнуты одним и тем же духом» (Токвиль, 1997, с. 20). Основой этого сходства послужило, по Токвилю, Римское право, утвердившееся на территории всей Европы (там же, с. 19), и эти же основы унаследовали от Европы и США, оставшиеся, по Парсонсу, частью одной с Европой системы (Парсонс, 1998, с. 185).

Итак, какие именно базовые институты формируют институциональное ядро западных политических систем, характерных для Y-матрицы? Прежде всего, в такой политической системе территориальное устройство государства регулируется институтом федерации. В данном случае речь идет не о формально-юридическом понятии федерации, отражаемом в названиях и конституциях конкретных государств¹⁰, но о федерации как «определенном виде политического института» (King, 1982, p. 19), реально пронизывающим все стороны политической жизни. Так, например, 14 июля каждого года во Франции официально уже много лет празднуется День независимости, или День федерации, хотя эта страна не относится в юридическом смысле к федеративным государствам. Но название празднику дано самой сущностью проведенных в ходе революций государственных преобразований, осознанных и народом, и руководством страны.

Институт федерации определяет правила взаимодействия частей государства между собой и государства как целого. Прежде всего, федерация означает равенство и суверенность входящих в состав государства территориальных образований. Одновременно она предполагает четкое разграничение роли и функций федерального Центра и субъектов федерации. Несмотря на наличие общих целей, в сферах, закрепленных за ними текстом основного закона государства, федеральное правительство и субъекты федерации сохраняют свой суверенитет. Распределение компетенций власти между центральным правительством и составными частями – «продукт конституционного договора между двумя уровнями управления, ни один из которых не в состоянии изменить или отменить этот договор» (Osaghae, 1990, p. 85).

Система региональных отношений при федерации лишена элементов иерархического подчинения, ее субъекты не соподчинены. Федеральное правительство также не возвышается над субъектами федерации – федеральные власти и регионы сосуществуют как равноправные и параллельно действующие центры власти в пределах своих компетенций. Классическая метафора такого типа отношений, данная лордом Брайсом, англичанином, посетившим Соединенные Штаты во второй половине XIX века, часто цитируется в работах специалистов по федеральным отношениям (Grodzins, 1969, p. 13; Каменская, 1998, с. 15). Лорд Брайс так описал политическое федеративное устройство Америки: оно напоминает гигантскую фабрику, где оборудование установлено в два ряда, вплотную друг к другу. Постороннему взгляду временами бывает трудно что-либо различить в этом скоплении вращающихся колес и движущихся лент, но специалисты знают, что обе группы машин выполняют собственные функции, не соприкасаясь со стоящими рядом механизмами и не нарушая хода их работы.

Душой федерации, по выражению уже цитировавшегося японского исследователя Игосы Осагхи, является «нецентрализация» (Osaghae, 1990, p. 98). Субнациональные сообщества существуют как самодостаточные политические и экономические образования, и центральное правительство не может по своему желанию децентрализовать или рецентрализовать осуществление власти.

Исторически федерации возникали, как правило, путем объединения отдельных территориальных сообществ для объединения усилий и дополнительного противостояния угрозе со стороны третьих сил. После объединения и определения функций центральной власти каждое из территориальных образований сохраняло в рамках внутреннего государственного устройства высокую степень политической и экономической самостоятельности, а не становилось лишь административной единицей.

Для западных обществ федерация – будучи таковой не по названию, но по сути – представляла собой преобладающий путь формирования государств. Следы федерализма отыскиваются в союзах античных полисов, породивших страны Древней Греции, в складывании европейских государств на основе объединения городов-республик или соединения отдельных княжеств, графств, королевств и т.д. В новейшей истории на основе федерации возникали государства, освободившиеся от колониальной зависимости – США, Канада, Австралия и др.

Следующий важнейший базовый институт в федеративном политическом устройстве – институт самоуправления и субсидиарности, функцией которого является регулирование системы органов государственного управления.

Говоря о самоуправлении, мы имеем в виду широкое значение этого термина, т.е. «управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами непосредственно или через избранные ими органы без вмешательства со стороны иной власти» (Институты самоуправления: историко-правовое исследование, 1995, с. 81). В этом смысле самоуправление относится к устройству государства и политической системы в целом, а не только определяет специфику местного самоуправления отдельных территорий и поселений.

Термин «самоуправление» вошел в научный лексикон лишь в конце XIX века для характеристики особенностей организации английской внутренней государственной власти (Gneist, 1871). В западном конституционном праве именно Великобритания, не имеющая, кстати, писанной Конституции как таковой (Мау, 1999, с. 52), считается классическим государством самоуправления.

Хотя этот термин возник чуть более 100 лет назад, обозначаемые им социальные отношения, т.е. институты самоуправления, сложились и доминировали в государствах, характеризующихся Y-матрицей, с момента их возникновения. Известно самоуправление полисов в Древней Греции и провинций в Римской империи. Дальнейшее развитие самоуправление получило в западноевропейских городских коммунах в ХII–XIV веках. По сравнению с полисным самоуправлением античности, в средневековых коммунах расширяется состав полноправного гражданского общества, включающий практически все работающее население городов (Институты самоуправления: историко-правовое исследование, 1995, с. 81). Средневековые городские коммуны представляли собой тип самоуправления, основанного на коллективном и частном интересе, и явились прототипом современной системы государственного управления большинства европейских стран. Как пишет Парсонс, образец самоуправляющихся муниципальных организаций – «важный компонент институ­ционального наследия Рима, ведущий свое происхождение от более древних городов-государств – греческих полисов и городов Рима. Структурное ядро municipium составляет корпорация, объединение равных, имеющих одинаковые юридические и политические права и равно несущих военные и иные обязанности граждан» (Парсонс, 1998, с. 54).

Принцип субсидиарности в системе федеративных отношений означает приоритет (при прочих равных условиях) прав более мелкой, низкой самоуправляющейся общности по сравнению с общностью более крупной, более высокого уровня (Федерализм, 1997, с. 233). Самоуправление и субсидиарность являются «двумя сторонами одной медали». Они характеризуют ситуацию, при которой самоуправляемые территориальные общности на основе соглашения друг с другом «снизу» формируют органы общего более высокого уровня управления. Так, действие институтов самоуправления и субсидиарности определяет порядок формирования и иерархию высших органов в США – стране образцового федеративного устройства. В Конституции страны они обозначены следующим образом: Конгресс как орган прямого представительства населения является главенствующим, президент государства следует за ним. Решением Конгресса американский президент может быть отстранен от должности.

Принцип субсидиарности демонстрирует также известная 10-я поправка к Конституции США. В соответствии с нею «Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено его отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом» (Конституция Соединенных Штатов Америки, 1993, с. 22). Таким образом, субсидиарность определяет порядок делегирования полномочий в системе управления. Полномочия по реализации каких-либо компетенций передаются самоуправляющимися структурами на более высокий уровень лишь в том случае, если они сами принимают об этом решение ввиду отсутствия возможности для их реализации. Соответственно, снизу вверх передаются и необходимые для осуществления этих функций материальные и финансовые ресурсы.

Принцип субсидиарности находит свое выражение в том, что решение большинства хозяйственных проблем населения, проживающего на конкретных территориях, осуществляется в первую очередь на основе самодеятельного поведения населения и преимущественно на местном уровне.

Институты самоуправления и субсидиарности определяют и законодательную практику в федеративном политическом устройстве. Как правило, законы принимаются и апробируются сначала на местном и региональном уровнях, а затем переносятся на федеральный. Одним из самых убедительных примеров служит американский опыт времен Нового курса Ф. Рузвельта. Наиболее важные меры, составившие основу его политики, осуществлялись сначала в штатах и лишь позже были объединены в рамках общенациональной реформы (Каменская, 1998, с. 44).

При федеративно-субсидиарном политическом устройстве основополагающим институтом формирования властей всех уровней являются выборы. Институт выборов широко известен и рассматривается как один из основополагающих элементов западных политических систем. Выборы, или формирование кадров руководителей страны, регионов и местных сообществ «снизу», включают в себя также детальные процедуры отзыва депутатов и смещения избираемых лиц в порядке импичмента.

Для принятия важнейших государственных решений в федеративных политических системах действует институт многопартийности и демократического большинства. Это означает, что в государстве функционируют партии, избирающие своих представителей в органы управления. Принятие решений обеспечивается избранными от них лицами на основе принципа большинства, заимствованного современными европейскими странами еще из Римского права.

Партии (многопартийность) представляют собой институт, складывавшийся с самого начала возникновения западных государств. Суть его состоит в том, что в обществе постоянно представлены значительные группы людей, объединенных общими интересами, обладающих собственностью и стремящихся в конкурентной борьбе занять (или предоставить своим представителям) лидирующие позиции в структурах управления; именно деятельность партий, что важно подчеркнуть, является главной в политическом устройстве государства.

Задача партий – служить артикуляции интересов различных групп и обеспечивать поиск компромисса в решении общих проблем (Encyclopedia of Sociology, 1992, p. 84). Уже в Древней Греции и Риме существовали партии аристократические и демократические, в средневековой Франции – партии сторонников папской и королевской власти, в Англии XVII века – виги и тори, и т.д.

Даже если деятельность таких групп или партий не была закреплена законодательно, она всегда носила определяющий характер при формировании структур власти и принятии важнейших государственных решений. Приведем пример из истории североамериканских штатов XIX века. Тогда Конституция предусматривала, что избрание президента Союза осуществляется на съезде выборщиков. Организация съездов нормировалась законами, таким образом, съезды являлись органами государственной власти. Тем не менее, совершаемый ими акт был «простой формальностью: гораздо более существенную роль играли конгрессы партий, намечающие кандидатов на тот же пост, но никаким законом [в тот период – С.К.] не предусмотренные» (Энциклопедический словарь, 1897, т. 22, с. 888). Как известно, партии в США, как и в других западных странах, по-прежнему играют главную роль в выдвижении кандидатов на высший пост в стране.

Принцип демократического большинства – древнейший институт принятия решений в западных странах – является естественным следствием действия института многопартийности. В условиях общества, разделенного на независимые партии (или суверенные штаты, земли и т.п.), которые не соподчинены иерархически, но обладают равными правами, существует объективная основа складывания этих обособленных социальных позиций, голосов, мнений для формирования общего решения.

Действие института демократического большинства выражается, прежде всего, в порядке изменения важнейших документов государства, например, Конституции. Так, поправки к Конституции США – основному закону страны – безусловно принимаются, если они поддержаны легислатурами и конвентами не менее трех четвертей штатов (Ларина, Кисельников, 1998, с. 114), т.е. за них высказалось демократическое большинство равноправных образующих государство политических субъектов. Аналогичные нормы существуют и в других странах с федеративным политическим устройством.

В федеративно-субсидиарном политическом устройстве действует свой механизм обратной связи и контроля принятых решений. Им является институт судебных исков, подразумевающий наличие независимой судебной системы. В государствах с Y-матрицей основы независимой судебной системы стали складываться с начала их истории. Одним из первых образцов постоянно действующих независимых (от верховного управления) судебных учреждений являются дикастерии Древней Греции, учрежденные Солоном в VI веке до н.э. Они представляли собой многолюдные судебные коллегии, члены которых избирались по жребию от всех сословий. За исключением дел, подлежащих ведению высшего должностного лица (например, о предумышленных убийствах) или мелких дел, не выходивших за пределы компетенции должностных лиц, дикастерии разбирали все основные частные и политические, гражданские и уголовные дела. Им также принадлежало право во второй и последней инстанции решать дела по жалобам на постановления других учреждений (Энциклопедический словарь, 1893, т. 10, с. 591).

В Риме высшей судебной инстанцией также являлось народное собрание, где могли рассматриваться апелляции по делам, решенным рядом других судебных учреждений – царским судом, судом сената, жреческим судом, судом отца семейства. Народное собрание могло также непосредственно рассматривать обращения граждан (Энциклопедический словарь, 1900, т. 31, с. 947).

Дальнейшая история западных стран также характеризуется наличием независимых от королей и монархов судебных учреждений, что нашло развитие в сформулированном в 1787 г. в федеральной Конституции США принципе разделения властей. Как известно, сама эта Конституция представляла собой развитие принципов государственного устройства, изложенных в законо­дательстве ряда стран Западной Европы, прежде всего, Англии.

В настоящее время принцип независимости судебной власти является одним из главных в системе западного конституционализма. Судебная власть при федеративно-субсидиарной системе выступает основным гарантом прав населения, организаций, территориальных общностей и субнациональных образований. Решение судебных органов является определяющим в юридическом оформлении партий (Коваль, 1981). Выступая в качестве нейтрального третейского арбитра, судебная власть разрешает коллизии, возникающие между равноправными и суверенными субъектами федерации и федеральным центром, между равноправными гражданами и др., беспристрастно толкуя текст основного закона и руководствуясь его принципами, отвечающими нормам естественного права, исторически сложившегося в западных государствах.

Право судебного иска защищает интересы всех участников политической деятельности, а сами судебные решения являются сигналами обратной связи в политическом федеративном устройстве, поскольку на их основе закрепляются новые или модифицируются прежние правила взаимодействия в политической сфере общества. Это связано с тем, что в западных странах судебные решения имеют юридическую силу, т.е. на их основе изменяется законодательство в соответствующей области. Так, например, Херст, характеризуя развитие системы экономических отношений в США, пишет: «Правовые принципы, регулирующие отношения собственности и договорные отношения, были заимствованы у Англии, но затем существенно доработаны, главным образом путем судебных решений» (Hurst, 1956). Это признание свидетельствует о том, что именно посредством действия института судебных исков обеспечивается изменение институциональной среды в федеративных политических системах.

Рассмотренный комплекс базовых политических институтов, характерный для Y-матриц, является их органичным элементом, интегрированным с рыночной экономикой таких стран и идеологическими институтами субсидиарности.