Глава 6 Федеративные и унитарные политические системы

Эволюция – это неведомая сила, действие которой можно как-то урегулировать или замедлить, но не победить ни политикам, ни народам

М. О. Протопопов

Политика рассматривается как подсистема общества, которая включает в себя государственное устройство, формы правления и общие механизмы принятия и исполнения решений в обществе. Функция политической подсистемы, как следует из определения Т. Парсонса, принятого большинством исследова­телей, заключается в мобилизации социальных сил и ресурсов для достижения главных целей, стоящих перед обществом (Collins, 1999б, с. 42). В соответствии с этим институты политической подсистемы, определяемой как «сфера коллективного целедостижения» (Парсонс, 1998, с. 233), организуют правила и определяют формы взаимодействия индивидов, групп, территориальных общностей и государства как устойчивого целого для решения общих задач.

В рамках субъективистской парадигмы основным объектом институциональных исследований в сфере политики является деятельность акторов, т.е. партий, элит, профсоюзов, групп давления, средств массовой информации и других структур гражданского общества, а также государственных организаций (см., например, Гаман-Голутвина, 1998; Назарбаева, 1998 и др.). С точки зрения развиваемой в работе объективистской парадигмы центром исследовательского интереса являются институты как глубинные социальные отношения, определяющие разнообразие проявляющихся на поверхности политических явлений, форм и организаций. В соответствии с этим в теории институциональных матриц разрабатывается представление об институциональном устройстве политической подсистемы общества как комплексе регулирующих ее базовых институтов.

6.1. О политических институтах

При определении базовых институтов политической сферы обществ главную опору составили труды ученых российской государственной исторической школы рубежа XIX–XX веков. Ее представители, сравнивая Россию с Западной Европой, отмечали различное действие в этих странах систем государственного и местного управления, неодинаковость форм политического устройства, разные способы обеспечения прав населения и т.п. (Безобразов, 1874; Васильчиков, 1869; Градовский, 1878, 1883, 1892; Мрочек-Дроздовский, 1876). Накопленный этими и другими учеными богатый материал из истории российской и европейской государственности явился главным источником, на основе которого было сформировано представление о структуре базовых политических институтов, характерных для унитарных и федеративных государств.

Другой опорой послужили достижения упомянутой выше Новосибирской экономико-социологической школы в области исследований социально-территориальной структуры советского (российского) общества. Эти исследования проводились в 1970–1990 гг. большим коллективом, включавшим в себя представителей научных учреждений Новосибирска, Москвы и других городов под руководством академика Т.И. Заславской. В ходе этой работы были накоплены и систематизированы знания о реальном функционировании этой структуры⁷, а также высказаны первые предположения о характере регулирующих ее институтов (подробнее см. Кирдина, 1999б).

Наконец, представление о системе основополагающих политических институтов разных типов обществ базируется на специализированном изучении фактов государственной истории России с Х века и до наших дней, а также на сравнительном анализе истории западноевропейских государств и США (Кирдина, 1998, 1999а, 1999б, 1999в; Kirdina, 1998).

Основными социальными функциями базовых политических институтов являются обеспечение общественных потребностей в организации деятельности различных социальных и территориальных групп как единого целого, обеспечение рационального согласования их социальных интересов. Базовые политические институты определяют:

* территориальную организацию государства;

* устройство системы органов государственного управления;

* обеспечение определенного порядка занятия основных управленческих позиций;

* принципы формирования и реализации общегосударственных решений;

* организацию обратных связей в политической системе.

Рассмотрим последовательно каждое из выделенных направлений. Территориальная организация определяет порядок разделения государства на части, а также права и степень самостоятельности составных государственных территориальных образований. Характер территориальной организации, в свою очередь, задает особенности устройства системы управления в государстве в целом и в его частях, т.е. деятельность и взаимодействие центральных и местных органов власти. Политические институты регулируют также порядок занятия главных управленческих позиций во всех властных структурах государства. Деятельность этих структур и руководящих ими лиц обеспечивает формирование и реализацию важнейших государственных решений. Наконец, замыкающим элементом в институциональном комплексе политической сферы являются институты, которые должны обеспечить сигналы обратной связи в политическом устройстве, регулировать порядок разрешения возникающих проблем и на этой основе содействовать постоянной коррекции и росту результативности политического устройства в целом.

Представление названных функций политических институтов в качестве основных базируется на анализе значительного числа исследований юристов, социологов, политологов, антропологов и философов по вопросам государственного строительства, властных отношений и политики. На наш взгляд, основная проблематика этих исследований оказывается «схваченной» этим представлением.

Выполнение названных функций обеспечивается в разных типах обществ соответствующими им системами политических институтов, в которых они являются связанными и взаимодополняющими, служат одной цели и содержат механизм обратной связи, обеспечивающий эффективное функционирование политической сферы. Содержание базовых политических институтов в государствах, воспроизводящих Х и Y-матрицы, различается, что и определяет, в конечном счете, качественное различие действующих в таких обществах политических систем.

Как было обозначено во второй главе, политическое устройство стран, воспроизводящих Х-матрицы – унитарное⁸, или унитарно-централизованное. Государства с Y-матрицей характеризуются федеративным, или федеративно-субсидиар­ным⁹ политическим устройством. Федерация (от лат. faederatio – союз, объединение) означает соединение независимых территориальных субъектов.

В научной, прежде всего юридической, литературе понятия федеративности и унитарности применяются часто лишь в отношении форм государственного устройства. Подробный обзор такого рода представлений дан в недавней работе юриста из Екатеринбурга М. Саликова «Сравнительный федерализм США и России» (Саликов, 1998). В то же время все более распространяется точка зрения о том, что эти термины несут в себе более глубокое содержание и отражают внутреннюю сущность политических систем и обществ в целом, построенных по этим принципам.

Так, размышляя о природе федерализма, американский политолог У. Ливингстон уже в 1956 г. пытался предложить концепцию «федеративного общества». Он указывал, что федеративная система – это не столько форма государственного устройства, сколько средство, позволяющее выявить и сохранить федеративную природу общества, задаваемую его экономическими, социальными, культурными и политическими силами как единого социального организма (Livingston, 1956, p. 1–2). При определении федеративного общества Ливингстон использовал описательный подход, опираясь на наблюдаемые факты социальной жизни тех или иных стран. Основанием отнесения общества к федеративному типу Ливингстон считал значимые различия бытовых укладов, хозяйственных традиций, культурно-религиозных характеристик и исторической памяти, присущих территориально обособленным группам населения, проживающим на территории государства.

Концепция Ливингстона была воспринята его современниками как «глоток свежего воздуха» (Davis, 1978, p. 171), как желанная попытка прорваться от бесконечных схоластических классификаций федеративных государств к свободному, не нормативно-догматическому изучению практики федерализма как таковой (Каменская, 1998, с. 71). Однако чрезмерная аморфность понятия «федеративного общества» не позволила автору и его последователям развить данную концепцию. Более того, спустя десять лет Ливингстон сам был вынужден четко сформулировать вывод о невозможности, в рамках развиваемых им представлений, сколько-нибудь жесткого разделения территориально-политических систем и действующих конституций на федеративные и унитарные (Livingston, 1967, p. 40).

Хотя с 1960-х годов Ливингстон уже не обращался в своих работах к категории федеративного общества, другие исследователи продолжали научные поиски в этом направлении. Наиболее успешно они были реализованы в публикации известнейшего исследования А. Лейпхарта «Демократия в многосоставных обществах» (Lijphart, 1984). В качестве количественно верифицируемых показателей, характеризующих общество как федеративное, он использовал индекс фрагментации по этническому и религиозному признакам (там же, p. 181). В то же время ему не удалось на теоретическом уровне сформулировать суть, основное содержание федеративного общества. Г. Каменская, проанализировавшая многие работы американских и канадских политологов в этом направлении, справедливо замечает, что «уязвимость теории федеративного общества лишь в малой степени связана с неопределенностью содержания основного понятия. Основа же ее эвристической слабости имеет иную природу – она коренится в отсутствии у политологов сколько-нибудь целостного понимания закономерностей, которым подчинен процесс актуализации потенциала федерирования, присущий изучаемому социальному образованию» (Каменская, 1998, с. 132).

Попробуем определить этот целостный комплекс закономерностей, присущих федеративным и унитарным обществам, и, соответственно, политическим устройствам, используя не описательный, а институциональный подход.

Разделение всех систем политического государственного устройства на два типа не является новым. Различие между унитарными и федеративными государствами было осознано задолго до того, как оба эти термина сложились в мировой науке. Еще в позапрошлом веке, ссылаясь на классика в этой области Роберта фон Молля, российский историк-правовед П. Мрочек-Дроздовский, например, так характеризовал особенности этих систем. При первой системе «вся государственная территория является как взаимно-тяготеющее целое, которое однообразно снабжено во всех своих частях одинаковыми властями и учреждениями с материальной и финансовой стороны». При другой «не обращается внимания ... на единообразие характера и устройства учреждений, но как исторически сложилось административное управление в какой-либо провинции, так оно в ней и оставляется. Все законодательство отдельных провинций может быть различно» (Мрочек-Дроздовский, 1876, с. 515–517).

Применение институционального подхода позволяет конкретизировать различия между этими системами и выделить два типа институтов, которые доминируют при том или ином типе политического устройства (рис. 9). Выполняя одни и те же общественные функции – на рисунке они обозначены в центре, – базовые институты при федеративных или унитарных политических устройствах имеют качественно различное содержание. И тот, и другой институциональный комплексы образуют органическое единство. Ни один из указанных институтов федеративного или унитарного устройства государств не может быть «изъят» из конфигурации соответствующей политической системы, все они равно значимы для ее действия, взаимосвязаны и обуславливают действие друг друга.

Свойственные Х и Y-матрицам комплексы базовых политических институтов в концентрированной форме выражают различия между двумя альтернативными типами политического устройства. Сколь угодно много ни рассматривали бы мы конкретных политических систем, в конечном счете, они харак-теризуются доминированием либо первого, либо второго комплекса политических отношений.

И та, и другая политическая система может быть воспринята населением государства и как принудительная, действующая на основе насильственно внедряемых мер, и как справедливая,

Рис. 9 на полосу

разделяемая жителями, действующая на основе «общественного договора». Условием, предпосылками такого договора является научное и практическое осмысление складывающихся в обществе политических моделей, их развитая социальная артикуляция (в виде адекватных правовых норм) и признание их гражданами и всеми социальными группами как естественной, эффективной и отвечающей их общим интересам.

В первой главе давался образ политической системы как разума общества. Не случайно источником государства и права, под которыми многие понимают собственно политическое устройство, ряд ученых полагают именно разум (Гроций, 1956; Мордухович, 1962, с. 112; Деборин, 1958, с. 381). Как со временем развиваются способности разума выражать закономерности человеческого существования и следовать им, так в обществе все более распространяются, расширяют свое действие правовые нормы. По своей сути право есть рефлексия общественного сознания по поводу основополагающих, необходимых для успешного развития социума закономерностей и связей, и их артикуляция в виде юридических установлений. Чем более развита эта рефлексия, чем яснее отражаются в общественном сознании институциональные основы государственного устройства, тем шире «правовое пространство» и в экономической, и в политической, и в идеологической сфере. В наибольшей мере правовое регулирование связывается в сознании людей с политической подсистемой общества, что обусловлено ее местом и функциями в структуре общественных систем.

По-видимому, на нынешнем этапе более известной, очевидно представленной в практике и закрепленной правовыми нормами, а также более теоретически проработанной является модель политических отношений, базирующихся на комплексе федеративных, или федеративно-субсидиарных институтов, кото­рые характерны для государств с Y-матрицей.