§ 1101. В работе международной организации принимают участие в различных качествах три категории лиц.

1. В первую категорию входят все те лица, на которых лежит ответственность за вынесение решений и разработку политики данной организации; генеральный секретарь или генеральный директор, директора или главы департаментов и т.д., вплоть до сотрудников, ведающих изданием документов.

2. Вторая категория охватывает весь персонал, который помогает вышеуказанным лицам в выполнении этой задачи;  {309}  письменные и устные переводчики, канцелярские работники, стенографистки и машинистки, работающие на двух языках, и т.д.

3. В третью категорию входит обслуживающий персонал: дворники, шоферы и т.д.

По мнению авторов, занимающихся этими проблемами, только некоторые лица из упомянутых категорий имеют право называться “международными должностными лицами”.

§ 1102. Следующее определение, данное г-жой С. Басдеван в ее мастерском исследовании этого вопроса, стало классическим: международные должностные лица — это лица, которые назначены представителями нескольких государств или институтом, учрежденным межгосударственным соглашением и действующим от их имени, и выполняют свою работу под контролем первых или вторых постоянно и исключительно в коллективных интересах этих государств^*.

Из этого определения были выведены и в основном признаны следующие правила:

1) международные должностные лица принадлежат только к межправительственным организациям;

2) занимая пост, они не должны быть профессионалами, что исключает, таким образом, из этого весь административный и обслуживающий аппарат;

3) они должны, каждый в отдельности, посвящать все свое время нанявшей их организации, независимо от того, приняты ли они в качестве постоянных должностных лиц или для выполнения временной миссии, когда от них требуется только выполнить ту или иную задачу, ограниченную как по своему объему, так и по продолжительности во времени. В последнем случае должностное лицо на период службы в международной организации не должно состоять на работе у своего обычного работодателя;

4) они никоим образом не должны быть связаны с государственной администрацией; это исключает возможность какого-либо участия на личной основе в работе какого-либо собрания, конференции или комитета в качестве представителя своей страны.

§1103. Как показал опыт, эти принципы нуждались в некотором ограничении.

Полностью отделить должностных лиц от правительств их стран во всех случаях не представляется возможным. Нет сомнения в том, что при нормальных обстоятельствах любое должностное лицо, принятое на службу в международную организацию, не должно получать приказов или какого-либо денежного вознаграждения от правительства своей страны; но когда организация создана, она должна набрать квалифицированный  {310}  персонал, способный без промедления претворять в жизнь ее планы. Во многих случаях такой персонал можно найти только среди руководящих работников государств-членов. По сравнению с теми возможностями, которые должностные лица имеют на службе в своих странах, организация может только предложить своему персоналу неопределенные перспективы на будущее (карьера, пенсия за выслугу лет). Если настаивать на том, чтобы должностные лица полностью разорвали отношения с администрацией своей страны, то большинство должностных лиц и особенно лучшие должностные лица стали бы колебаться, а организации были бы лишены возможности принять на работу необходимый и особенно квалифицированный персонал.

Кроме того, в интересах международного сотрудничества необходимо, чтобы должностные лица имели возможность переходить из национальных администраций в международные организации и обратно. Хорошо подготовленные должностные лица часто требуются, по крайней мере на какое-то время, международным организациям, а государственные служащие могли бы, несомненно, получать более полную профессиональную подготовку и опыт, если бы они откомандировывались из своих администраций. Фактически во всех межправительственных организациях можно найти персонал, набранный из администраций государств-членов, хотя процедура набора в некоторых государствах проходит не без трудностей.

В то же самое время характер самих международных организаций стал другим. Хотя Организация Объединенных Наций, специализированные учреждения и относящиеся к ней организации сохранили универсальность своей деятельности, все больше и больше создается региональных организаций либо организаций, созданных для выполнения конкретной политической задачи. На сотрудниках этих организаций лежат обязательства и задачи другого типа.

§ 1104. Изложенные выше принципы в свою очередь подлежат некоторой адаптации, когда они применяются к международным должностным лицам, принадлежащим или прикомандированным к организациям, проводящим какой-либо специфический курс, например Организация Североатлантического договора (НАТО), или чья деятельность ограничивается какой-то определенной географической зоной. Для эффективного выполнения своей работы должностные лица этих организаций обязаны поддерживать контакт со своими национальными властями, которые могут предоставить в их распоряжение собственные источники информации. Со своей стороны правительства должны обеспечить, чтобы эти должностные лица удовлетворительно и в соответствующем духе выполняли свою работу. Таким образом, в этих организациях  {311}  отношения между должностными лицами и правительствами их стран не порываются.

СТАТУС МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

Прием на работу

§ 1105. Все государственные служащие в той или иной стране отбираются для выполнения конкретных обязанностей согласно принятым правилам, требующим от соискателей соответствующих способностей и честности. Прежде чем окончательно зачислить их на работу, государственные учреждения проверяют их способности, что предполагает некоторый период обучения и испытания. Если кандидат проявил себя, его принимают на постоянную работу и ему гарантируют начиная с этого момента определенную карьеру; его жалованье будет постоянно повышаться; по достижении определенного возраста он будет иметь право на пенсию по старости; учреждение не может прекратить выплату ему жалованья или уволить его. С другой стороны, служащие должны подчиняться всем инструкциям, исходящим от высших инстанций, и вести себя, проявляя должное уважение к ним и к общественности. Статус государственного служащего защищает их от злоупотребления властью и взыскивает с них за всякую халатность в отношении указанных правил.

§ 1106. Международные должностные лица находятся в ином положении. Каждая организация набирает персонал в зависимости от конкретных нужд и условий, превалирующих в данный момент. Это затрудняет избрание молодыми людьми, желающими посвятить себя какому-нибудь делу, карьеры международного чиновника, ввиду того что информация, как правило, отсутствует или недостаточна, и найти вакансии, а также информацию о них не всегда легко. В интересах кандидатов этим международным организациям следует объявлять о наборе и информировать о требованиях, предъявляемых к поступающим на работу, и определять общий уровень высшего образования.

Особые требования

§ 1107. Специфика работы международных должностных лиц предъявляет к ним определенные должностные требования, связанные главным образом с языковой подготовкой, поскольку многие организации используют по крайней мере два рабочих языка.  {312} 

Помимо этого, их работа отличается от государственной службы в их странах. Находясь на такой государственной службе, чиновнику приходится иметь дело с законами и гражданами своей страны. Ему приходится решать отдельные вопросы, которые связаны с одним и тем же сводом законов и которые касаются людей, мыслительные процессы которых почти не отличаются от его собственных. Задача международного должностного лица заключается в том, чтобы содействовать договоренности между государствами, законодательства и традиции которых, как правило, значительно отличаются друг от друга, а работа его носит прежде всего координационный и дипломатический, а не административный характер. Для этого необходимо обладать особыми личными качествами и темпераментом дипломатов, о чем говорится в главе I (см. § 23-26).

В одном отношении (пишет А. Лавдей¹) овладеть дипломатией, необходимой международному должностному лицу, труднее, чем дипломатией, необходимой дипломату, аккредитованному при иностранном правительстве, поскольку дипломату приходится толковать политику и намерения принимающей его страны. Он живет и дышит атмосферой этой страны. Международный чиновник в лучшем случае может надеяться на короткие спорадические посещения той страны, которую ему надо понять; он должен учиться изо всех сил, и при выполнении своих повседневных обязанностей, заключающихся в том, чтобы добиваться лучшего понимания, он должен устранять ограничивающие его собственную компетенцию моменты, которые на самом высоком политическом уровне оказываются настоящими препятствиями. Только уважая различия в национальных традициях, соблюдая правила обращения и общепринятые правила вежливости, международный чиновник может надеяться проникнуть в душу человека, а также понять и охарактеризовать его. Более того, чиновник должен не только сам добиться понимания, но и помочь в этом другим.

В результате этой особой подготовки они должны научиться, как различать в процессе своей работы благоприятные для организации обстоятельства и ситуации и отдавать им предпочтение перед интересами своей собственной страны.

В этом состоит один из аспектов способности мыслить международными категориями, которой должны быть наделены все международные должностные лица.

§ 1108. Международное должностное лицо, да и любое лицо, состоящее на службе в какой-либо международной организации, должно быть убеждено в том, что его работа носит особо  {313}  важный характер и что на нем лежит особая ответственность. Поэтому он должен хранить верность организации, которой он служит. Осуществляя свою повседневную деятельность, он также должен являть собой свидетельство международной доброй воли.

§ 1109. И наконец, международное должностное лицо обязано как обладать своего рода преданностью этому особому делу, осложняемому тем, что оно может разочаровать тех, у кого нет глубокой веры в необходимость международного сотрудничества, так и проникнуться сознанием того, что его деятельность поможет обеспечить мир и благополучие во всем мире.

Международная клятва, лояльность и поведение

§ 1110. Все сотрудники, поступающие на работу в Организацию Объединенных Наций, специализированные учреждения и другие действующие во всемирном масштабе международные организации, должны дать, обычно в письменной форме, международную клятву верности, выдержанную в следующих выражениях:

Торжественно обязуюсь со всей лояльностью, благоразумием и сознательностью выполнять возложенные на меня функции в качестве должностного лица... (название организации); осуществлять эти функции и сообразовывать свое поведение только с интересами... (название организации) и не запрашивать или получать указаний от какого бы то ни было правительства или власти, посторонней для Организации, по поводу исполнения своих обязанностей.

Это обязательство проявлять лояльность является одним из существенных элементов обязанностей международного должностного лица.

§ 1111. В организациях, где клятва не требуется, в приказе о назначении обычно дается ссылка на тот раздел устава или положения о персонале, в котором обязанности должностных лиц излагаются подробно. Эти обязанности зафиксированы в положениях о персонале, принятых правительствами-членами, которые связаны ими. Ни одно правительство-член не должно считать, что международное должностное лицо его страны подотчетно ему. Если международное должностное лицо состоит на службе в организации, членом которой его страна не является, при исполнении своих обязанностей оно перестает подчиняться своему правительству.

§ 1112. Положения о персонале, примером которых может послужить положение о персонале Организации Объединенных  {314}  Наций, принятое Генеральной Ассамблеей 2 февраля 1952 года, содержат обычно в той же форме аналогичные условия.

Прежде всего обычно делается заявление о том, что международные должностные лица подчиняются исключительно главе организации, которая наняла их; запрещается запрашивать или получать указания от какой бы то ни было власти, посторонней для организации. Приводится подробное описание того, как должны вести себя международные должностные лица: запрещение какой-либо деятельности, несовместимой с их функциями; обязательство воздерживаться от всех актов или заявлений, которые могут дискредитировать международную государственную деятельность, или актов и заявлений, несовместимых с целостностью, независимостью и беспристрастностью, к которым их обязывает их положение; необходимость проявлять сдержанность и такт во всех вопросах, которые могут иметь отношение к их национальным чувствам или другим политическим или религиозным убеждениям. Положение о персонале напоминает им о необходимости проявлять благоразумие в вопросах, которыми они официально занимаются, даже после их ухода в отставку. В течение всего периода службы и, как правило, после ухода в отставку им запрещено принимать от какого-либо отдельного правительства какие бы го ни было почетные знаки, а также услуги, подарки или вознаграждения в какой бы то ни было форме, кроме как за военные заслуги. Английское правительство проявляет особую строгость в этом вопросе. Эти лица не должны участвовать в какой-либо политической деятельности, несовместимой с независимостью и беспристрастностью, которых требует от них их положение. Их внимание обращают на то, что предоставленные им привилегии и иммунитеты не освобождают их от необходимости уважать действующие предписания и постановления полиции.

Права

§ 1113. Поскольку международные должностные лица принадлежат к организации, учрежденной коллективной волей ряда государств, осуществляющих совместный контроль за ее деятельностью, они обязательно должны действовать, как и сама организация, в интересах всех государств-членов. Обязательства должностных лиц и их решения должны быть свободны от влияния каких-либо националистических чувств.

Оценивая их поведение, следует руководствоваться не нормами, существующими в их странах, а тем, как они выполняют свои обязанности. Между государствами могут возникать трения, особенно в случаях, когда какое-то решение  {315}  принимается только большинством, а выполняться оно должно всеми. Для обеспечения лояльности своих сотрудников организация должна ограждать их от того недовольства, которое могут вызвать у властей принимающего государства или у какого-либо другого государства-члена их акты, совершенные в соответствии с коллективными интересами, которым они служат.

Более того, международные должностные лица, которые лишены защиты со стороны властей какого-либо государства, в силу занимаемого ими положения должны иметь гарантию для беспрепятственного осуществления своей деятельности. Должностные лица должны также быть ограждены от политического вмешательства со стороны собственных национальных властей. Бывали случаи, когда государство-член, будучи недовольным по политическим мотивам пребыванием своего гражданина в международной организации, пыталось добиться его увольнения.

Указанные права также зафиксированы в уставе или в положении о персонале всех организаций.

§ 1114. Международные должностные лица, подчиненные Генеральному секретариату Организации Объединенных Наций, могут защищать свои права в административном трибунале этого органа. Служащие специализированных учреждений могут обращаться в административный трибунал Международной организации труда, который уже не раз выносил постановления, пресекающие злоупотребление властью.

Гарантированное служебное положение

§ 1115. Упомянутое торжественное обещание дает право международному должностному лицу на определенные гарантии, которые обычно приводятся в заключаемом контракте. В этом документе указывается характер найма (постоянный или временный), его продолжительность, необходимость заблаговременного уведомления при его расторжении, если в этом возникнет необходимость, и испытательный срок. В нем также указывается структура заработной платы. И наконец, в нем говорится о том, связано ли данное должностное лицо общими правилами организации или особыми положениями. Эти условия должны быть изложены четко.

§1116. Обычно организации принимают меры к тому, чтобы их персонал за период своей службы располагал пенсионным или каким-либо другим выходным фондом, который образуется из взносов как самого должностного лица, так и организации.

§ 1117. И наконец, жалованье должностного лица в период  {316}  его службы должно увеличиваться соответственно возрастающей ценности оказываемых им услуг и компетентности, приобретаемой с годами службы.

§1118. Помимо упомянутых обязательств материального характера, организация берет на себя по отношению к своему персоналу и другие обязательства. Правила и положения должны гарантировать в общих чертах надежное будущее, без чего организация не может ожидать, что ее сотрудники посвятят себя всецело ее интересам.

§ 1119. В связи с принципом справедливого географического распределения служащих из государств-членов часто возникают проблемы с продвижением по службе. Тот факт, что организации необходимо брать на службу сотрудников из всех государств-членов, не подлежит сомнению, равно как и право каждого государства иметь, на основе постоянной ротации, своих граждан на главных административных должностях. Однако этой практики не следует придерживаться до такой степени, чтобы обязывать организацию назначать на тот или иной пост лицо, которое менее квалифицировано, чем другое, просто потому, что одна страна недостаточно представлена.

Более того, имеются случаи, когда нельзя прибегнуть к практике географического распределения. Выбор устных и письменных переводчиков и канцелярского персонала должен определяться только знаниями иностранных языков, а большинство низших должностей, например обслуживающий персонал, могут предоставляться только гражданам принимающей страны.

Эти детали показывают, что международные должностные лица имеют право на особую защиту со стороны организации, служащими которой они являются.

§ 1120. Новизна, а иногда и относительная шаткость международных организаций, до сих пор не давала всем им возможность предоставить своему персоналу такие же гарантии, какие предоставляются на национальной государственной службе, но те из них, которые функционируют в течение ряда лет, уже приближаются к этому. Это особенно справедливо в отношении. Международной организации труда, одной из старейших крупных международных организаций, создавшей надежную систему найма на конкурсной основе. Ее чиновники также имеют возможность внутри организации продвигаться по службе вплоть до высших постов.

ПРИВИЛЕГИИ И ИММУНИТЕТЫ

Общие условия

§ 1121. Соглашения о создании международных организаций всегда предполагают заключение специального соглашения о предоставлении привилегий и иммунитетов данной  {317}  организации, персоналу центральных учреждении и миссиям, прибывающим из других стран, а также всем тем, кто выезжает за границу и участвует в ее работе. При предоставлении этих привилегий и иммунитетов обычно делается ссылка на привилегии и иммунитеты дипломатов. Главам организаций и их непосредственным заместителям предоставляются привилегии и иммунитеты главы дипломатической миссии; самым старшим должностным лицам предоставляются привилегии и иммунитеты дипломатов соответствующего ранга.

Такая процедура считается подходящей, так как национальные власти уже привыкли иметь дело с дипломатами; кроме того, она не умаляет престижа, когда речь идет о должностных лицах, которые становятся профессиональными дипломатами, но все-таки она приводит к тому, что некоторые привилегии и иммунитеты, предоставляемые международным должностным лицам, не всегда точно соответствуют тому, что им необходимо.