3. Мета, підстави і процесуальні форми участі у цивільному процесі органів державної влади, органів місцевого самоврядування

 

У випадках, встановлених законом, органи державної вла­ди, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах.

Згідно з ч.2 ст.2 Закону України «Про місцеве самовряду­вання» від 21 травня 1997 p. №280/97-ВР місцеве самовряду­вання здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ра­ди та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ра­ди, які представляють спільні інтереси територіальних гро­мад сіл, селищ, міст.

Крім органів державної влади та органів місцевого самов­рядування, правом на звернення до суду на захист прав, сво­бод та інтересів інших осіб наділені також фізичні та юридич­ні особи.

ЦПК включає органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, до складу осіб, які беруть участь у справі (ч.3 ст.26 ЦПК), наділивши їх всіма правами таких осіб (ст.27 ЦПК). Водночас права зазначених органів та осіб закріплені у ст.46 ЦПК.

Метою участі у справі органів державної влади, органів міс­цевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, яким зако­ном надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, є захист державних та суспільних інтересів, інтересів гро­мадян та юридичних осіб, а тому їх заінтересованість у справі має державно-правовий або суспільний характер. їх право на звернення в суд обумовлено функціональними повноваження­ми, компетенцією того чи іншого органу чи особи, при цьому зазначені органи та особи виступають у процесі від свого імені.

Крім того, органи державної влади, органи місцевого самов­рядування, фізичні та юридичні особи сприяють суду у вирі­шенні справи, що стосується державних, суспільних або осо­бистих інтересів.

Органи державної влади і місцевого самоврядування, фі­зичні та юридичні особи можуть бути суб'єктами захисту прав, свобод та інтересів інших осіб за умов:

1)                 наявності закону, який дає їм повноваження здійснюва­ти захист прав та інтересів інших осіб у конкретних справах;

2)                 наявності в осіб, захист прав і інтересів яких вони можуть здійснювати, цивільної процесуальної правосуб'єктності (права бути позивачем, заявником у справі), а для подання висновків органами державної влади і органами місцевого самоврядуван­ня замість цієї умови - наявність справи у провадженні суду;

3)                 наявності у них цивільної процесуальної правосуб'єктності (права бути суб'єктом захисту прав інших осіб, набувати цивільні процесуальні права і мати обов'язки);

4)                 наявності волевиявлення (згоди) громадянина, на захист права, свобод та інтересів якого пред'являється позов.

Остання умова є виявом принципу диспозитивності цивіль­ного процесу, пов'язуючи можливість відкриття цивільної справи, за загальним правилом, з волевиявленням особи, на захист якої здійснюється процес. В тих випадках, коли йдеть­ся про захист прав недієздатних або неповнолітніх осіб (нап­риклад у справах про визнання особи недієздатною, позбав­лення батьківських прав тощо) позовна вимога може бути пред'явлена незалежно від прохання їх законних представ­ників чи інших заінтересованих осіб.

Водночас ЦПК не дає відповіді яким чином має з'ясовува­тися волевиявлення особи, на захист прав, свобод та інтересів якої пред'являється позов, а тому згоду позивача суд матиме можливість з'ясувати лише в попередньому судовому засідан­ні, а в разі її відсутності суд повинен залишити заяву без роз­гляду.

Участь органів державної влади та органів місцевого самов­рядування в цивільному процесі можлива:

1)                 з власної ініціативи;

2)                 з ініціативи інших осіб, які беруть участь у справі;

3)                 з ініціативи суду.

З власної ініціативи органи державної влади та місцевого самоврядування можуть звернутися до суду з позовною зая­вою або заявою в порядку окремого провадження, якщо їм ста­ло відомо про порушення прав інших осіб, а також вступити до справи зі своєї ініціативи для подання судові висновку або висловлення своєї думки з приводу вирішення справи по суті.

Під час розгляду справи органи державної влади або місце­вого самоврядування можуть вступити до справи й за клопо­танням осіб, які беруть участь у справі.

В обох зазначених випадках участь органів державної вла­ди та органів місцевого самоврядування можлива лише у ви­падках, прямо передбачених законом.

Крім того, зазначені органи можуть бути залучені судом під час проведення попереднього судового засідання, їх участь для подання висновків у справі може бути визнана судом обов'язко­вою, якщо суд визнає це за необхідне. Суд зі своєї ініціативи мо­же залучити їх до участі у справі з будь-якої категорії справи.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядуван­ня, фізичні та юридичні особи беруть участь у цивільному про­цесі у двох процесуальних формах:

1)                 звернення до суду на захист прав, свобод та інтересів інших осіб;

2)                 участь у справі для подання висновків та висловлення своєї думки щодо вирішення справи по суті.

Друга процесуальна форма поширюється лише на органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Частина 1 ст.45 ЦПК дозволяє звернутися до суду органам та особам на захист прав, свобод та інтересів інших осіб лише у випадках, визначених законом, тобто, коли це визначено кон­кретною нормою матеріального або процесуального права.

Суддя під час вирішення питання щодо відкриття провад­ження у справі, повинен перевірити, чи надано цим органам та особам право на звернення до суду з даним конкретним по­зовом та має відмовити у відкритті провадження у справі, як­що відповідна норма закону відсутня.

Право на звернення до суду на захист чужих прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб прямо передбачене дея­кими нормами ЦПК, а також нормами матеріального права.

Найбільш суттєву роль серед органів державної влади та ор­ганів місцевого самоврядування у цивільному процесі відігра­ють органи опіки та піклування.

Опіка та піклування встановлюються з метою забезпечення особистих немайнових і майнових прав та інтересів малоліт­ніх, неповнолітніх осіб, а також повнолітніх осіб, які за ста­ном здоров'я не можуть самостійно здійснювати свої права і виконувати обов'язки.

Так, органи опіки та піклування вправі звернутися до суду у справах про визнання шлюбу недійсним, якщо захисту пот­ребують права та інтереси дитини (ст.42 СК), про позбавлення батьківських прав (ст.165 СК), про відібрання дитини (ст.170 СК), про скасування усиновлення або визнання усиновлення недійсним (ст.240 СК) тощо.

Згідно з ч.1 ст.46 ЦПК органи та інші особи, які відповідно до ст. 45 цього Кодексу звернулися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах, мають процесу­альні права й обов'язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права укладати мирову угоду.

У разі пред'явлення зазначеними органами та особами по­зову на захист чужих інтересів, вони наділяються процесуаль­ними правами та обов'язками позивача, а в разі звернення до суду із заявою в порядку окремого провадження - обсягом процесуальних прав та обов'язків заявника, який згідно з по­ложеннями ч.5 ст.31 ЦПК має права та обов'язки позивача, за винятками, встановленими у розділі IV ЦПК.

Органи державної влади і місцевого самоврядування, фі­зичні та юридичні особи зобов'язані дотримуватись встановле­ного ЦПК порядку звернення до суду. При недотриманні цих вимог позовна заява може бути залишена без руху.

У позовній заяві або заяві зазначених органів та осіб повинні бути зазначені підстави такого звернення (ч.6 ст.119 ЦПК).

Незважаючи на те, що зазначені органи та особи звертають­ся до суду від свого імені, у процесі вони діють через своїх представників, а тому представники цих органів повинні мати повноваження на ведення справи.

Особи, що звернулися до суду про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, вправі відмовитися від поданої ними заяви, однак їх відмова або зміна вимог не позбавляє особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано заяву, права вимагати від суду розгляду справи та вирішення вимоги у первісному обсязі. Зазначене питання має вирішуватись у тому ж процесі, оскільки позивач або заявник має повідом­лятись про час і місце розгляду справи та брати у ньому участь.

Заява може бути залишена без розгляду, якщо особа, в інте­ресах якої подано заяву та яка має цивільну процесуальну дієздатність, не підтримує заявлених вимог.

3.1. Участь у справі органів державної влади та місцевого самоврядування для подання висновків та висловлення своєї думки щодо вирішення справи по суті

Відповідно до ч.3 ст.45 ЦПК органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені су­дом до участі у справі або взяти участь у справі за своєю ініціативою для подання висновків на виконання своїх пов­новажень.

Підставою участі у справі органів державної влади та місце­вого самоврядування є їх заінтересованість у правильному ви­рішенні справи, що випливає з обов'язків, покладених на них в силу їх компетенції. Кожен орган державної влади або орган місцевого самоврядування здійснює свої функціональні пов­новаження у сфері управління галуззю народного господар­ства або у певній сфері економіки, соціально-культурного або адміністративно-політичного будівництва.

З метою подання висновків у справі у цивільному процесі беруть участь такі органи державної влади та органи місцево­го самоврядування:

а)         органи опіки та піклування - у справах, що стосуються інтересів дітей;

б)         органи державного архітектурно-будівельного контро­лю - у справах про визнання права власності на самочинне бу­дівництво тощо - з питань дотримання вимог державних буді­вельних норм;

в)         органи Міністерства з надзвичайних ситуацій - у справах про визначення порядку користування жилим приміщенням тощо - з питань дотримання правил пожежної безпеки;

г)         органи санітарно-епідеміологічної служби - у справах про визнання перепланування законним, щодо дотримання вимог санітарного законодавства (санітарних норм та правил).

В постанові Пленуму Верховного Суду України «Про прак­тику застосування судами законодавства, що регулює право приватної власності громадян на жилий будинок» від 4 жовтня 1991 р. № 7 судам рекомендується залучати такі органи для подання висновків у справі.

Частиною 3 ст.45 ЦПК встановлено випадки імперативної (обов'язкової) участі органів державної влади та органів місцевого самоврядування для подання у справі висновків:

-                     у випадках, встановлених законом. Так, у ч.4 ст.19 СК України зазначено, що при розгляді спорів щодо участі одного з батьків у вихованні дитини, місця проживання дитини, поз­бавлення та поновлення батьківських прав, побачення з дити­ною матері, батька, які позбавлені батьківських прав, відібрання дитини від особи, яка тримає її у себе не на підставі закону або рішення суду, управління батьками майном дити­ни, скасування усиновлення та визнання його недійсним обов'язковою є участь органу опіки та піклування;

-                     якщо суд визнає це за необхідне. В таких випадках орга­ни державної влади та органи місцевого самоврядування залу­чаються судом до участі у справі, незалежно від того, передба­чено це законом чи ні, в разі, коли суду необхідно отримати висновок органу державної влади з питань, що входять до компетенції цього органу. Про залучення такого органу суд постановляє ухвалу, у зв'язку з чим у органу державної влади або органу місцевого самоврядування виникає процесуальний обов'язок взяти участь у справі.

Питання залучення зазначених органів до участі в справі суд має вирішувати у ході попереднього судового засідання, однак з положень ст.45 ЦПК випливає, що суд вправі допусти­ти органи державної влади та органи місцевого самоврядуван­ня до участі у справі й під час судового розгляду.

Висновки органів державної влади та органів місцевого самов­рядування подаються суду у письмовому вигляді. Вони склада­ються, як правило, на підставі попереднього обстеження та іноді можуть складатися ще до пред'явлення позову до суду та підпи­суються керівником органу державної влади або органу місцево­го самоврядування. Зокрема, орган опіки та піклування подає су­ду письмовий висновок щодо розв'язання спору на підставі відо­мостей, одержаних у результаті обстеження умов проживання дитини, батьків, інших осіб, які бажають проживати з дитиною, брати участь у її вихованні, а також на підставі інших доку­ментів, які стосуються справи (ч.5 ст.19 СК України).

У своєму висновку орган державної влади або орган місцево­го самоврядування оцінює конкретну спірну ситуацію з пози­ції державного інтересу, водночас допомагаючи суду вирішити спір між сторонами. При цьому у висновку орган державної влади або орган місцевого самоврядування висловлюють свої судження не лише з приводу досліджуваних фактів, але й з пи­тання, яке рішення у справі, на їх думку, буде найбільш пра­вильним. У справах про відібрання дитини у висновку орган опіки та піклування може прямо вказати, кому слід передати дитину, у справах про позбавлення батьківських прав або ска­сування усиновлення органи опіки та піклування можуть заз­начити, чи доцільно позбавляти того чи іншого з батьків його прав чи ні, потрібно скасовувати усиновлення чи ні.

Особи, які беруть участь у справі, можуть ставити представ­нику органу опіки та піклування запитання для роз'яснення та доповнення висновку.

Під час розгляду справи органи державної влади та місце­вого самоврядування, які беруть участь у справі для подання висновків, мають процесуальні права та обов'язки, встанов­лені ст.27 ЦПК.

Проте зазначені органи, вступаючи у справу для подання висновків, займають самостійне процесуальне становище се­ред осіб, які беруть участь у справі.

Тому неправильною є поширена практика залучення суда­ми органів державної влади та органів місцевого самовряду­вання для подання висновків суду як третіх осіб, які не заяв­ляють самостійних вимог щодо предмета спору.

На відміну від третьої особи, що бере участь у справі на сто­роні позивача або відповідача, та має особисту заінтересова­ність у результатах справи, оскільки рішення суду може впли­нути й на права та обов'язки третіх осіб без самостійних вимог щодо предмета спору, органи державної влади та органи місце­вого самоврядування вступають у процес не для захисту своїх суб'єктивних, цивільно-правових інтересів, а для захисту суспільних інтересів, інтересів держави. Вони не пов'язані з жодною зі сторін цивільно-правовими відносинами, а тому за правом регресу не відповідають. їх заінтересованість у резуль­татах справи випливає з тих обов'язків, що покладені на них законом у сфері управління галуззю народного господарства. Нарешті, ніяких висновків у справі треті особи не надають.

Суд в силу вимог ст.62 ЦПК оцінює висновок органу дер­жавної влади та органу місцевого самоврядування поряд з іншими доказами, що містяться у матеріалах справи, та може не погодитися з ним, про що має зазначити у мотивувальній частині судового рішення.

Проте слід враховувати й те, що висновок державних ор­ганів не зазначений серед засобів доказування, перерахованих у ч.2 ст.57 ЦПК.