§ 2. Система органів управління на місцях у зарубіжних країнах та їх правове регулювання

Правову основу місцевого управління та самоврядування у будь-якій державі, як уже зазначалося, складають конституційні положення, а також норми поточного законодавства. Насамперед, практично в усіх національних конституціях зафіксований принцип, згідно з яким система органів місцевого управління та самоврядування будується відповідно до системи адміністративно-територіального поділу. Зокрема, такий підхід характерний для основних законів Іспанії (ст. 137), Італії (ст. 114, 115, 116), Португалії (ст. 237, 238), постсоціалістичних країн, де на конституційному рівні закріплена структура місцевих органів влади.

Важливий конституційний принцип організації місцевої влади, який декларується у більшості основних законів зарубіжних країн, – це наявність у самоврядних територіальних колективах представницьких органів, які обираються на основі загальних і рівних виборів при таємному голосуванні. Саме такий спосіб формування місцевих органів самоврядування зафіксований практично в усіх конституціях зарубіжних країн (наприклад, ст. 115, 116 бельгійського, ст. 107 люксембурзького, ст. 129 нідерландського, ст. 102 чеського, ст. 69 словацького основних законів).

У державно-правовій практиці розрізняють різні типи (моделі) або системи місцевого управління, що зумовлює особливості правового регулювання цього інституту в різних країнах світу.

На батьківщині класичних муніципальних форм – у Великобританії – склалася система, що отримала назву англійської. Подібна система місцевого управління діє в Австралії, Канаді, Новій Зеландії, США та інших країнах. Характерною рисою цієї системи є відсутність на місцях повноважних представників уряду, які опікують місцеві виборні органи. Звичайно, це не означає, що уряд не здійснює ніякого впливу на діяльність органів місцевого самоврядування. У Великобританії, наприклад, міністерство у справах навколишнього середовища здійснює контроль із загальних питань, які знаходяться у віданні місцевих громад. Інші міністерства здійснюють контроль у інших сферах – у галузі освіти (міністерства освіти), у галузі соціальних послуг (міністерства самоврядування діють у межах своїх повноважень, то контроль уряду обмежується узгодженням питань із відповідними міністерствами. Уряд здійснює вплив на здійснення програм місцевих громад, використовуючи фінансові важелі: субвенції, дотації. Іншою характерною рисою системи є принцип, який утвердився у Великобританії у ХІХ ст., згідно за яким муніципальні органи роблять лише те, що їм прямо дозволив закон. Муніципалітети розглядаються як автономні утворення, що здійснюють владу, покладену на них парламентом. Це і зумовило ту обставину, що саме парламент, створюючи приватні та місцеві статути, в яких визначав повноваження муніципальних органів та їх взаємовідносини з центральними органами, і створив правову базу муніципального управління. З 1689 по 1832 р. парламентом було прийнято понад 200 таких актів, які створили основу для прийняття у 1834 р. Закону про опіку злиденних, що вважається актом, який заклав підвалини сучасної системи місцевого управління. В 1835 р. актом про муніципальні корпорації встановлений статус 178 міст Англії та Уельсу. Даний акт передбачав обрання муніципальних радників, гласність засідань і т.ін. Цими і наступними актами парламентом протягом сторіччя була створена сучасна система британських муніципальних органів¹.

Зауважимо, що за останні роки у Великобританії здійснюються заходи щодо переходу до однорівневої системи місцевого самоврядування. Так, згідно з Законом про місцеве самоврядування 1992 р. урядом була створена комісія з місцевих громад з метою вивчення – по кожному регіону – організації місцевої влади, а також доцільності запровадження замість дворівневої системи однорівневих структур².

Певною специфікою відрізняється правове регулювання місцевого управління в ряді держав, які сприйняли цю систему. У США, наприклад, найважливішим правовим актом, який визначає правовий статус місцевих органів, є муніципальні хартії; вони існують у 39 штатах. Хартії місцевого самоврядування дають можливість муніципалітетам самим обирати структуру свого управління, забезпечуючи цим плюралізм форм місцевої демократії.

У ряді зарубіжних держав Європи, Африки, Латинської Америки та Близького Сходу діє система місцевого управ­ління та самоврядування, яка у своїй основі має французьку модель місцевого управління. Для цієї моделі характерна наяв­ність на місцевому рівні спеціального уповноваженого уряду, який здійснює контроль за органами місцевого самоврядну­вання. Крім того, підкреслимо, що в основі правового реглювання компетенції органів місцевого управління покладено принцип: цим органом дозволені усі дії, що прямо не заборонені законом і не відносяться до компетенції інших органів³.

У рамках цієї моделі і в деяких галузях може зберігатися певна ієрархічна підпорядкованість різних рівнів управління. В Італії, наприклад,ст. 130 Конституції надає право областям здійснювати контроль за законністю актів провінцій, комун та інших місцевих утворень. Крім того, згідно з Законом № 142 про устрій місцевих автономій області визначають завдання й основні напрями планування та розвитку територій, які входять до них, розподіляють між ними кошти, які надходять від центральних влад, тощо. У Франції ж відповідно до законів від 7 січня і 22 липня 1983 р. жоден територіальний колектив не може здійснювати опіку над іншим, крім 3-х окремо визначених питань: регіон – над департаментом і комуною з питань освіти і культури; департамент – над комуною із соціальних питань, охорони здоров'я, шкільного транспорту тощо.

В якості самостійної муніципальної системи в науковій літературі виділяють місцеве (комунальне) управління Німеччини. Правові засади цієї системи закладені ще у прусському Статуті міст, запровадженому фон Штейном у 1808 р. Він передбачав розвиток системи общинного самоврядування: нарівні з представницьким міським органом утворювався колегіальний виконавчий орган – магістрат. Його очолював бургомістр, який був одночасно і головою представницького органу влади. Згідно зі Статутом, органи місцевого самоврядування зобов’язані були розв’язувати місцеві справи не тільки від свого імені, але й за дорученням держави. У подальшому магістрати були включені в систему державного управління. На початку ХХ ст. здійснювався процес одержавлення громад, які потрапили під жорсткий державний контроль, держава здійснювала керівництво їхньою діяльністю¹. На сучасному етапі місцеві органи влади у ФРН утворюються в районах, містах у ранзі районів і громадах. Згідно з німецькою правовою доктриною, самоврядування означає, що державні завдання вирішуються юридичними особами публічного права. Інакше кажучи, держава делегує частину своїх функцій органам самоврядування. Отже, федерація і землі, є не єдиними суб’єктами державного управління: громади й райони виконують покладені на них функції або як інститути самоврядування, або від імені держави за вказівкою державного органу у межах делегованих ним функцій.

Як бачимо, місцеве управління у ФРН, а також в Австрії та Японії, має схожість як з англосаксонською, так і з французькою системами, володіючи, однак, при цьому і деякими специфічними рисами, що дозволяє деяким дослідникам говорити про своєрідні "змішані", "гібридні" форми управління на місцях².

Близькою до цієї "гібридної" системи є т.зв. "радянська" модель (система Рад) місцевого управління, що зберігається в тій чи іншій формі у В'єтнамі, КНР, КНДР, на Кубі. Окремі риси продовжують прослідковуватися і в деяких країнах, утворених на теренах колишнього СРСР. В основі побудови цієї моделі покладено принцип повновладдя представницьких органів (Рад) на відповідній території (насправді вони діють за вказівкою місцевих органів правлячої (комуністичної партії). Наприклад, Конституція Куби 1976 р. характеризує місцеві асамблеї як вищі органи державної влади на місцях, які здійснюють у межах свого кола відання державні функції у відповідних територіальних одиницях. Система Рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю ланок, які входять до неї. Вони обирають свої колегіальні виконавчі органи (виконкоми, місцеві уряди). Важливою особливістю організації та діяльності Рад було і залишається партійне керівництво ними, основними напрямками якого є: а) вироблення політичної лінії та вказівок з основних питань, пов’язаних із реалізацією Рада­ми політики партії; б) керівництво формуванням представницьких органів, підбір, розстановка, навчання і виховання кадрів, працюючих у радах; в) контроль за діяльністю радян­ських органів щодо реалізації партійних директив.

Характеризуючи організацію місцевого управління у зарубіжних країнах, небхідно враховувати, що специфіка муніципальних організаційних форм, поєднання і взаємодія місцевого самоврядування і державного управління визначаються історичними, географічними, демографічними особливостями тієї чи іншої країни, політичним режимом, а також правовою системою. Зокрема, для багатьох країн, що розвиваються, характерна вагома роль у місцевому управлінні представників, призначених зверху, тобто т.зв. "пряме державне управління на місцях". У ряді країн, і це заслуговує на особливу увагу, представниками держави можуть виступати мери (бургомістр­ри) муніципалітетів. Так, у Бельгії бургомістр призначається королем із числа членів комунальної ради, будучи одночасно представником короля і головним магістратом комуни. У Нідерландах бургомістр, який є головою виконавчого органу му­ніципалітету, призначається королівським указом за рекомеда­цією королівського комісара у справах даної провінції після консультації з муніципальною радою.

Первісним осередком місцевого самоврядування у зарубіжних країнах є, як правило, міські та сільські комуни, які можуть іменуватися по-різному. В Данії, наприклад, вони іменуються муніципалітетами (комуни, громади). У деяких країнах утворюються невеликі самоврядні територіальні осередки, які не мають статусу муніципалітетів. Наприклад, в Іспанії нараховується більше 3670 місцевих громад, розмір яких менший від розміру комуни. Вони мають назви: хутір, посад, прихід (парафія) тощо.

Після Другої світової війни у деяких європейських державах (Великобританія, ФРН, Скандинавські країни) відбулися реформи місцевого самоврядування, що мали основним завданням укрупнення муніципалітетів. Так, у Данії перед реформою у 1970 р. було 1297 сільських і 88 міських муніципалітетів, а в ході реформи вони були перетворені у 275 великих муніципалітетів. При цьому, як свідчить зарубіжний досвід, питання зміни меж муніципалітетів, їх ліквідації, злиття повинні розв’язуватися законодавчим шляхом, з урахуванням думки населення відповідних територій.

Підсумовуючи сказане про зарубіжні системи місцевого управління, підкреслимо, що під впливом політичних факторів ідея самоврядування призвело до плутання термінів "влада" і "са­моврядування", необгрунтованого протиставлення понять "дер­жавне керівництво", "управління", "місцеве самоврядування". Відбувається, отже, підміна понять, і за допомогою категорії "місцеве самоврядування" робиться спроба трактувати органи, які стоять найближче до населення, як недержавні, вивести їх за межі державного механізму. У Пояснювальній доповіді Ради Європи до Європейської Хартії місцевого самоврядування 1985 року зазначається, що однозначно визначити, якими саме питаннями повинні займатися місцеві влади, взагалі неможливо. Адже насправді більшість проблем, які розв’язуються ними, мають як місцеве, так і загальнонаціональне звучання, і обмеження компетенції місцевих органів лише суто локальними, другорядними питаннями означало б відведення місцевому самоврядуванню другорядної ролі¹.